PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. INAPTIDÃO DE INSCRIÇÃO ESTADUAL SEM PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DA FAZENDA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. SANÇÃO POLÍTICA. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

1 - Mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário da Fazenda do Estado da Bahia que determinou a inaptidão da inscrição estadual da impetrante, microempresa do ramo de minimercados, sem prévio processo administrativo ou notificação, impedindo o exercício regular de suas atividades comerciais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 - A questão central consiste em saber se a declaração de inaptidão de inscrição estadual, sem prévio processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa, configura ato ilegal passível de correção via mandado de segurança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3 - O Secretário da Fazenda possui legitimidade passiva por ser autoridade hierarquicamente superior com poder decisório no âmbito da fiscalização dos créditos tributários supostamente devidos à Fazenda Pública Estadual, nos termos do § 3º do art. 6º da Lei nº 12.016/2009.

4 - A declaração de inaptidão de inscrição estadual sem prévio processo administrativo viola os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, previstos no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

5 - A medida configura sanção política vedada pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, conforme Súmulas 70, 323 e 547, que impedem o uso de medidas coercitivas para compelir o contribuinte ao pagamento de tributos.

6 - O livre exercício da atividade econômica é garantia constitucional prevista no art. 170 da Constituição Federal, não podendo ser obstado por atos administrativos desprovidos de devido processo legal.

IV. DISPOSITIVO

7 - Preliminar rejeitada. Segurança concedida para determinar o restabelecimento definitivo da situação de "apta" da inscrição estadual da impetrante, com a anulação do ato administrativo impugnado.

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 5º, LV; 170; Lei nº 12.016/2009, art. 6º, § 3º;

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547; TJ-BA, MS 8029558-31.2021.8.05.0000, Rel. Des. Edmilson Jatahy Fonseca Junior, Seção Cível de Direito Público, j. 15/07/2022; TJ-BA - Mandado de Segurança: 80065549120238050000, Relator.: ADRIANO AUGUSTO GOMES BORGES, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 12/07/2024 e TJBA - MS: 80232129820208050000, Relator: MAURICIO KERTZMAN SZPORER, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 26/03/2021.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8045002-36.2023.8.05.0000, sendo parte Impetrante WANDERLEY VALENÇA DOS SANTOS e parte Impetrada SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA,

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em REJEITAR A PRELIMINAR E CONCEDER A SEGURANÇA, nos termos do voto do Relator.

Sala de Sessões, data registrada no sistema. 

Presidente 

Relator

Procurador(a) de Justiça 

RM02 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEÇÃO CÍVEL DE DIREITO PÚBLICO

Concedido Por Unanimidade

Salvador, 17 de Julho de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Versam os autos sobre Mandado de Segurança, impetrado por WANDERLEY VALENÇA DOS SANTOS ME, tendo por objeto suposto ato coator atribuído ao SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA, consistente na alteração da situação cadastral da inscrição estadual do Impetrante para inapta, obstando o direito líquido e certo ao livre exercício da atividade empresarial.

Custas iniciais recolhidas ao id. 50471921. 

Em suas razões mandamentais, afirma o impetrante que, no dia 15.08.2023, sem prévia notificação, teve sua situação cadastral perante o Estado da Bahia alterada para inapta, circunstância que lhe que impede a emissão de notas fiscais e, portanto, inviabiliza o exercício de sua atividade econômica, que é “o comércio varejista de mercadorias em geral, com predominância de produtos alimentícios – minimercados (CNAE 47.12-1-00)”. 

Para contextualizar, afirma o impetrante ser empresário individual, possuindo, desde 2006, um minimercado, situado na cidade de Rio Real, cujo capital social é de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

Acrescenta que, em 16 de agosto de 2023, tomou conhecimento da situação de inaptidão, quando ao tentar emitir um cupom fiscal, obteve a mensagem de uso denegado do sistema por irregularidade fiscal do emitente. Anteriormente, nunca tivera qualquer problema junto ao fisco estadual.

Aduz que seu contador recebeu uma mensagem por e-mail, com o seguinte teor: “O monitoramento CMO identificou a situação abaixo: A empresa Wanderley Valença dos Santos, CNPJ 07.796.989/0001-30, início de atividades em 24/01/2006, em 2022 e 2023, recebeu NF-e no total de R$ 14.096.363,93, NÃO emitiu NF-e e emitiu NFC-e no total de R$ 524.761,82. HOUVE arrecadação no total de R$11.154,40. MICROEMPRESA. SIMPLES NACIONAL, empresa NÃO FISCALIZADA NO PERÍODO, POSSUI contador cadastrado, capital social de R$ 20.000,00.”

Alega não haver negociado o valor informado pela fazenda, nos anos de 2022 e 2023, e, acreditando ter sido vítima de estelionatários, registrou o competente boletim de ocorrência junto à Delegacia da Polícia Civil da cidade de Rio Real. 

Destaca que, em razão da alteração da situação cadastral para inaptidão, mesmo sem qualquer irregularidade perante a fazenda estadual, sem prévia notificação ou processo administrativo, o impetrante foi penalizado com ato que lhe impede de desempenhar suas atividades econômicas, em razão de suposta conduta que, se existisse, seria uma vítima e não o responsável.

Nesta toada, suscita a violação ao direito líquido e certo ao devido processo administrativo, com garantia de ampla defesa e contraditório, suscitando a nulidade do ato de inaptidão, por violação ao art. 18 do RPAF (Decreto 7629/99).

Ao final, requer a concessão de tutela de urgência, inaudita altera pars, para determinar a reativação da inscrição do impetrante; no mérito, requer seja declarada “a nulidade do ato administrativo que tornou inapta a inscrição do Impetrante no cadastro de contribuintes do ICMS no Estado da Bahia, determinando à autoridade fazendária a imediata regularização da inscrição no cadastro de contribuintes do Estado da Bahia.”

Em decisão monocrática (ID 50591607), foi deferido o pleito liminar para suspender os efeitos do ato administrativo impugnado.

Notificado, o Estado da Bahia apresentou defesa (ID 54878518), arguindo preliminarmente a ilegitimidade passiva da autoridade coatora, sustentando que o Secretário da Fazenda não possui competência legal para monitorar contribuintes ou determinar sua inaptidão, indicando como legitimado o Gerente de Monitoramento de Contribuintes.

No mérito, esclarece que a inscrição foi tornada inapta na forma do art. 27, XX do RICMS/2012, tendo sido verificadas divergências entre o valor declarado e apurado por meio de monitoramento CMO, determinando-se intimação para correção que não foi atendida. Informa que o contribuinte havia recebido em 2021 um total de R$ 417.305,49 em NF-e, em 2022 recebeu R$ 523.528,80 também em NF-e, e no ano de 2023 esse número saltou para R$ 13.693.436,41, sendo que desse montante R$ 8.058.684,72 foi recebido de um único fornecedor que possui benefício fiscal consolidado.

Aduz que existem diversas outras empresas tornadas inaptas por fraude ligadas a recebimentos de NF-e do mesmo fornecedor.

Sustenta que o ato administrativo visou proteger o contribuinte e o erário público, sendo que o impetrante foi reativado tempestivamente no dia 03 de outubro de 2023, não restando contemplados o fumus boni iuris e o periculum in mora.

Argumenta que a inaptidão foi determinada pela violação da legislação tributária pátria, sendo devida e motivada. Requer seja denegada a segurança.

O Ministério Público opinou pela rejeição da arguição preliminar e, no mérito, pela concessão da segurança (ID 60750751).

Intimado para falar sobre a peça de intervenção do Estado, o impetrante apresentou manifestação (ID 74441954), reiterando os argumentos da inicial e refutando as preliminares arguidas, citando precedente do próprio Tribunal que reconhece a legitimidade do Secretário da Fazenda.

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme arts. 937 do CPC e 187, I, do RITJBA.

Salvador, data registrada no sistema.

Des. Renato Ribeiro Marques da Costa

Relator

RM02

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Trata-se de mandado de segurança interposto em face de ato administrativo que alterou a situação cadastral da inscrição estadual da impetrante para "inapta", impedindo o exercício regular de suas atividades comerciais.

A parte impetrante, microempresa do ramo de minimercados, teve sua inscrição estadual declarada inapta pela Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia, com fundamento no art. 27, inciso XXI, do Regulamento do ICMS, sob alegação de identificação de operações fictícias ou com indícios de fraude, sem que fosse instaurado prévio processo administrativo ou concedida oportunidade de defesa.

O ato impugnado foi praticado de ofício pela administração fazendária, com base em monitoramento eletrônico que identificou supostas divergências entre valores declarados e movimentação financeira da empresa impetrante.

Irresignada, a impetrante interpôs o presente mandado de segurança pugnando a anulação do ato administrativo com base na violação aos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.

DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA

A preliminar de ilegitimidade passiva não merece prosperar.

O Secretário da Fazenda do Estado possui legitimidade para figurar no polo passivo de mandado de segurança que impugna atos relacionados à fiscalização tributária estadual, por ser a autoridade hierarquicamente superior com poder decisório no âmbito da arrecadação e fiscalização dos tributos estaduais.

Conforme dispõe o § 3º do art. 6º da Lei nº 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha competência legal para a prática do ato impugnado.

“Art. 6^o  A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições. 

[...]

§ 3^o  Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.”

No caso, embora o ato possa ter sido materialmente praticado por servidor subordinado, a responsabilidade pela decisão recai sobre o Secretário da Fazenda, como autoridade máxima da pasta.

Nesse sentido, já decidiu esta Corte:

“ ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUTÁRIO. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DE FAZENDA. REJEIÇÃO. MÉRITO. ICMS. CONTRIBUINTE. DÉBITO TRIBUTÁRIO. APREENSÃO DE MERCADORIAS E DOCUMENTOS. INAPTIDÃO DA INSCRIÇÃO ESTADUAL. ATO COATOR. MÉTODO COERCITIVO DE COBRANÇA DE TRIBUTO. SANÇÃO POLÍTICA. ILICITUDE. SEGURANÇA CONCEDIDA. Afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva do Secretário de Fazenda do Estado da Bahia, uma vez que é a autoridade hierarquicamente superior ao Inspetor Fazendário da circunscrição do contribuinte, com poder decisório no âmbito da fiscalização dos créditos tributários supostamente devidos à Fazenda Pública Estadual. É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de exação, bem como não se admite a retenção de mercadorias para compelir o contribuinte ao pagamento de débitos tributários. Precedentes do STF. Conforma-se ilegal o ato imputado, tendo em vista que que a proteção ao direito líquido e certo se justifica pelo indevido cerceamento das atividades econômicas do impetrante, com impedimento de emissão de notas fiscais que cria óbice à garantia da livre iniciativa mercantil, por penalidade fiscal que deve ser discutida na seara administrativa. Não se pode admitir a adoção, pela Fazenda Pública, de sanções políticas ou medidas alternativas, a exemplo de inaptidão do CNPJ, como meio coercitivo de cobrança de tributos.” (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80295583120218050000, Relator.: EDMILSON JATAHY FONSECA JUNIOR, Data de Julgamento: 09/12/2009, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 15/07/2022) – destaquei.

Assim, rejeito a preliminar arguida.

DO MÉRITO

No mérito, a segurança deve ser concedida.

A questão central consiste em saber se a declaração de inaptidão de inscrição estadual, sem prévio processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa, configura ato ilegal passível de correção via mandado de segurança.

O ato administrativo impugnado viola frontalmente os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, previstos no art. 5º, LV, da Constituição Federal, que asseguram aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, as garantias do contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. A propósito:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”

Com efeito, a Administração Pública não pode, com base em mero monitoramento eletrônico, declarar de ofício a inaptidão de inscrição estadual de contribuinte sem lhe assegurar prévia oportunidade de defesa.

Tal procedimento configura violação ao devido processo legal administrativo e caracteriza verdadeira sanção política, vedada pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, como se vê:

"Súmula 547 - Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.";

"Súmula 323 - É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.";

"Súmula 70 - É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributos".

De igual modo, tem decidido o TJBA:

“ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES POLÍTICAS. SUMULAS 70, 323, 547 DO STF. PARECER MINISTERIAL ACOLHIDO. LIMINAR RATIFICADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.” (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80065549120238050000, Relator.: ADRIANO AUGUSTO GOMES BORGES, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 12/07/2024).

“ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. COMPETÊNCIA PARA DECLARAÇÃO DE INAPTIDÃO FISCAL. SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO. INTELIGÊNCIA DO ART. 27, § 5º, RICMS/BA. FALTA DE INTERESSE DE AGIR E TESE DE DESCABIMENTO DO MANDAMUS REJEITADAS. APONTAMENTO DE INAPTIDÃO NO CADASTRO ESTADUAL DE CONTRIBUINTES DE ICMS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO FISCAL ACESSÓRIA CONSISTENTE EM ATENDER A INTIMAÇÃO RELATIVA À MALHA FISCAL PARA ENTREGA DE ESCRITURAÇÃO DIGITAL. MEDIDA QUE SE REVELOU VERDADEIRO ÓBICE À ATIVIDADE EMPRESARIAL EM AFRONTA AOS ART. 5º, INCISO XIII E 170, § ÚNICO, DA CF. UTILIZAÇÃO DE MEIOS COERCITIVOS INDIRETOS PARA ALCANÇAR O RECOLHIMENTO DE TRIBUTOS. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO REFLEXA ÀS SÚMULAS 70, 323 E 547 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. FAZENDA PÚBLICA QUE TEM A SUA DISPOSIÇÃO MEIOS PRÓPRIOS PARA EXIGIR DO CONTRIBUINTE O CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. De logo, rechaça-se a preliminar de ilegitimidade passiva, uma vez que a inaptidão da inscrição estadual em casos como tais, cujo ramo de atuação da impetrante é a de transportadora de produtos derivados do petróleo, é ato circunscrito ao Secretário de Fazenda Estadual, consoante dispõe o art. 27, § 5º, do Regulamento do ICMS do Estado da Bahia, sendo esta, portanto, a autoridade coatora da presente ação mandamental. 2. Da mesma forma, não se verifica ausência de interesse de agir ou o descabimento do writ. Pelo contrário, demonstrou a impetrante, instruindo a exordial com fatos e fundamentos jurídicos, que a declaração de inaptidão inviabilizou a continuidade de suas atividades empresariais, buscando, em juízo, o retorno ao status quo ante. 3. A declaração de inaptidão, por não responder à intimação relativa à malha fiscal para entrega de escrituração fiscal digital, revelou-se, na espécie, verdadeiro meio coercitivo indireto para o recolhimento de tributos, o que é proibido por força das Súmulas nº(s) 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal, porquanto, através de tal expediente, a Administração acabou por inviabilizar as atividades empresariais do contribuinte, malferindo, ademais, os arts. 5º, XIII e 170, § único, da CF. 4. De se gizar, por relevante, que uma vez entendendo que o contribuinte não apresentou toda a documentação necessária a sua regularidade fiscal, tem a Fazenda Pública meios próprios, a exemplo da aplicação de multas, para exigir-lhe o cumprimento da obrigação acessória. 5. Sendo assim, não é admissível que a Fazenda declare a inaptidão para forçar o contribuinte a apresentar os documentos exigidos, impedindo o exercício da atividade econômica. 6. Segurança concedida.”

(TJBA - MS: 80232129820208050000, Relator: MAURICIO KERTZMAN SZPORER, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 26/03/2021)

Assim sendo, a declaração de inaptidão da inscrição estadual, ao impedir a emissão de notas fiscais e, consequentemente, o exercício regular da atividade econômica, configura típica sanção política, pois visa compelir indiretamente o contribuinte ao cumprimento de obrigações tributárias através da paralização de suas atividades.

Ademais, o direito ao livre exercício da atividade econômica, consagrado no art. 170 da Constituição Federal, não pode ser restringido por atos administrativos desprovidos do devido processo legal. A livre iniciativa constitui fundamento da ordem econômica e não pode ser obstada por medidas administrativas que não observem as garantias constitucionais mínimas.

O argumento de que as operações seriam fictícias ou fraudulentas não justifica a dispensa do devido processo legal. Pelo contrário, suspeitas de irregularidades demandam maior rigor na observância das garantias constitucionais, devendo a Administração instaurar o competente processo administrativo para apuração dos fatos, assegurando ao contribuinte o direito de defesa.

Isso posto, VOTO NO SENTIDO DE REJEITAR A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA e, NO MÉRITO, CONCEDER A SEGURANÇA para determinar a anulação do ato administrativo que tornou inapta a inscrição do Impetrante no cadastro de contribuintes do ICMS no Estado da Bahia, determinando à autoridade fazendária a imediata regularização da inscrição no cadastro de contribuintes do Estado da Bahia.

Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios, conforme art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

Salvador, data registrada no sistema.

Des. Renato Ribeiro Marques da Costa

Relator

RM02