PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO MONITÓRIA. RECURSO DE APELAÇÃO. SERVIÇO DE TRANSPORTE ESCOLAR. CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recurso de Apelação interposto por CARMONETO SOARES DA SILVA contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em Ação Monitória, proposta em face de CENTRO COMUNITÁRIO SOCIAL ALTO PARAÍSO - CECOSAP e MUNICÍPIO DE BARREIRAS, visando o recebimento de valores por alegada prestação de serviços de transporte escolar. A sentença afastou as preliminares, julgou o mérito pela insuficiência de provas do vínculo e da efetiva prestação dos serviços, e afastou os efeitos materiais da revelia do Município.
II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em (i) determinar a legitimidade da citação por edital da CECOSAP; (ii) verificar se há comprovação da existência de contrato de prestação de serviços de transporte escolar e da efetiva execução dos serviços pelo Apelante; (iii) analisar a responsabilidade da Administração Pública em contratações alegadamente irregulares ou por serviços voluntários; e (iv) estabelecer se a revelia do Município Apelado acarreta a presunção de veracidade dos fatos alegados.

III. Razões de decidir

3. A preliminar de nulidade da citação por edital foi rejeitada, uma vez que as diligências para a localização da parte citanda foram esgotadas, o que legitima a citação editalícia nos termos do art. 256, I, do CPC, e a finalidade da citação foi alcançada com a apresentação de defesa técnica por curador especial.

4. A existência do contrato de prestação de serviços de transporte escolar e a efetiva execução desses serviços pelo Apelante não foram comprovadas, pois não há contrato formal ou documentos idôneos, e o Apelante não se desincumbiu do ônus da prova dos fatos constitutivos de seu direito, nos termos do art. 373, I, do CPC.

5. A contratação de serviços pela Administração Pública deve observar os princípios do Direito Administrativo e a Lei de Licitações, sendo a ausência de comprovação de procedimento licitatório ou de suas exceções um impedimento ao reconhecimento do direito ao pagamento, pois a contratação irregular padece de nulidade e não gera efeitos patrimoniais.

6. A alegação de serviço voluntário não confere direito ao pagamento, visto que a Lei nº 9.608/1998 exige a comprovação das despesas e autorização expressa para seu ressarcimento, requisitos não demonstrados nos autos.

7. A responsabilidade subsidiária da Administração Pública não se configura sem a prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização do contrato, sendo vedada a inversão do ônus da prova em desfavor do ente público, conforme entendimento do STF (ADC nº 16 e RE nº 760.931 - Tema 246 da Repercussão Geral).

8. Os efeitos da revelia do Município Apelado foram afastados, conforme o art. 345, II, do CPC, por se tratar de litígio envolvendo direitos indisponíveis da Fazenda Pública, exigindo-se prova robusta dos fatos constitutivos do direito, sem presunção de veracidade em favor do Apelante.

9. A insuficiência probatória do Apelante foi confirmada, uma vez que, intimado a especificar provas, ele optou por não requerer outros meios probatórios, limitando-se ao acervo documental existente, o que não foi suficiente para amparar sua pretensão.

IV. Dispositivo

Recurso de Apelação conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Recurso de Apelação n.º 0302145-50.2015.8.05.0022, oriundos da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Barreiras, em que são partes, como Apelante, CARMONETO SOARES DA SILVA, e, como Apelados, CENTRO COMUNITÁRIO SOCIAL ALTO PARAÍSO – CECOSAP e o MUNICÍPIO DE BARREIRAS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, e o fazem de acordo com o voto da Relatora.

Sala de Sessões, _____ de __________ de 202_.

PRESIDENTE

DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO

RELATORA 

PROCURADOR (A)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 9 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por CARMONETO SOARES DA SILVA, doravante denominado Apelante, contra a respeitável sentença proferida pelo M. M. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Barreiras, Bahia, que, nos autos da Ação Monitória n.º 0302145-50.2015.8.05.0022, julgou improcedentes os pedidos articulados em face de CENTRO COMUNITÁRIO SOCIAL ALTO PARAÍSO - CECOSAP e MUNICÍPIO DE BARREIRAS, adiante designadas Apeladas.

Para tanto, o Apelante acostou documentos que, a seu ver, comprovam a relação jurídica e a dívida, incluindo o "Termo de Adesão de Atividades Voluntárias" (ID 378431314) e extratos bancários. A demanda, inicialmente sob rito ordinário, foi posteriormente convertida em Ação Monitória.

O MUNICÍPIO DE BARREIRAS, regularmente citado (ID 93614698), não apresentou embargos à monitória, sendo certificada sua revelia (ID 93614791).

Em relação à CECOSAP, após tentativas infrutíferas de citação pessoal, inclusive por Carta Precatória (IDs 93614699, 93614775), que atestou o encerramento das atividades no endereço conhecido, procedeu-se à citação por edital (ID 93614780). A Defensoria Pública do Estado da Bahia foi nomeada Curadora Especial (ID 93614785) e ofereceu embargos à monitória (ID 93614789).

Nos embargos, a Curadoria Especial arguiu as preliminares de ausência de documento essencial à propositura da demanda, ilegitimidade passiva da CECOSAP e nulidade da citação por edital. No mérito, contestou genericamente o pedido por negativa geral.

O Apelante, em impugnação aos embargos (ID 93614793), refutou as teses defensivas e juntou o Parecer Prévio do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia (TCM) referente às contas do Município de Barreiras no exercício financeiro de 2012 (ID 93614816). O documento indicou o repasse de R$ 4.689.477,13 à CECOSAP, a título de subvenções sociais, cuja prestação de contas foi considerada deficiente pelo órgão fiscalizador, fato que, para o Apelante, comprovaria o vínculo e a natureza questionável da parceria.

A sentença (ID 93614811) afastou as preliminares aduzidas pela Defensoria Pública e julgou totalmente improcedentes os pedidos. O Juízo fundamentou a decisão na insuficiência de prova da efetiva prestação dos serviços, pela ausência de relatórios ou comprovantes de execução, e na fragilidade do "Termo de Adesão de Atividades Voluntárias". Ademais, afastou os efeitos materiais da revelia em desfavor do MUNICÍPIO DE BARREIRAS, aplicando o disposto no art. 345, II, do Código de Processo Civil, em razão da indisponibilidade dos direitos da Fazenda Pública.

Inconformado, o Apelante interpôs o presente Recurso de Apelação (ID 93614815), pleiteando a integral reforma da sentença. Sustentou a suficiência do conjunto probatório, reiterando que o Termo de Adesão, recibos e extratos bancários comprovariam a prestação do serviço e o inadimplemento. Argumentou pela responsabilidade solidária do Município Apelado, decorrente de sua omissão no dever de fiscalizar a parceira CECOSAP, conforme a Lei nº 9.790/99 (Lei das OSCIPs), e pela necessidade de evitar o enriquecimento sem causa do erário público, citando precedente envolvendo as mesmas Apeladas na Comarca.

As Apeladas foram intimadas e apresentaram contrarrazões. A CECOSAP, por seu Curador Especial (ID 93614869), e o MUNICÍPIO DE BARREIRAS (ID 93614870) pugnaram pela manutenção da sentença, insistindo na insuficiência das provas do Apelante para constituir o título executivo e na inaplicabilidade dos efeitos da revelia ao ente público.

Inclua-se em pauta de julgamento.

Salvador/BA, 11 de dezembro de 2025.

 Desa. Carmem Lúcia Santos Pinheiro 

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

CONHEÇO do recurso, porque presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade. O preparo foi dispensado, por ser o Apelante beneficiário da gratuidade judiciária.

II – SENTENÇA MANTIDA

O Juízo a quo rejeitou as preliminares arguidas pela Defensoria Pública, curadora especial do CECOSAP (Apelado citado por edital), entendendo que a ausência de contrato e a alegação de ilegitimidade passiva se confundiam com o mérito, e afastando a nulidade da citação ficta por terem sido esgotadas as diligências de localização, nos termos do art. 256, I, do Código de Processo Civil.

No mérito, a decisão fundamentou a improcedência do pedido ao constatar que o Apelante não se desincumbiu do ônus de provar os fatos constitutivos do seu direito (art. 373, I, do CPC), dada a ausência de contrato de prestação de serviços ou de qualquer documentação idônea que comprovasse o vínculo jurídico e a efetiva execução dos serviços, tais como relatórios de frequência ou comprovantes de viagens.

Adicionalmente, pontuou que, tratando-se de serviço público, a contratação deveria observar a Lei de Licitações, o que não foi comprovado, e que a revelia do Município de Barreiras não induzia à presunção de veracidade, conforme o art. 345, II, do CPC, por envolver direitos indisponíveis da Fazenda Pública, concluindo pela inexistência de comprovação de serviço regular.

A CONTROVÉRSIA CENTRAL do presente recurso cinge-se em determinar se há comprovação da existência do contrato de prestação de serviços de transporte escolar alegadamente firmado entre as partes, da efetiva execução dos serviços de transporte pelo Apelante, e, consequentemente, do direito do Apelante ao recebimento dos valores pleiteados.

Não assiste razão ao Apelante.

Inicialmente, quanto à nulidade da citação por edital, a decisão de primeiro grau mostra-se escorreita. Foram esgotadas as diligências para a localização da parte citanda, conforme certidões e informações constantes dos autos, o que legitima a citação editalícia nos termos do artigo 256, inciso I, do Código de Processo Civil. A finalidade da citação foi alcançada com a apresentação de defesa técnica por curador especial, garantindo o devido processo legal e o exercício do direito de defesa.

A questão primordial a ser dirimida cinge-se à comprovação da existência do contrato de prestação de serviços de transporte escolar e da efetiva execução desses serviços pelo Apelante. Consoante o acervo probatório, inexiste contrato formal ou documentos idôneos que demonstrem o vínculo jurídico ou a prestação dos serviços alegados.

O ônus da prova, nos termos do artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, “incumbe ao autor quanto aos fatos constitutivos de seu direito”. Competia, portanto, ao Apelante demonstrar a existência do contrato e a execução dos serviços, o que não ocorreu. A ausência de documentos essenciais, como o próprio contrato ou registros detalhados da prestação dos serviços, impede o acolhimento da pretensão autoral.

A contratação de serviços pela Administração Pública, notadamente o transporte escolar, submete-se aos princípios e normas do Direito Administrativo, em especial ao princípio da legalidade. As contratações devem, via de regra, ser precedidas de processo licitatório, dispensado ou inexigido nos termos da legislação específica. A ausência de comprovação de qualquer procedimento que legitime a contratação constitui óbice intransponível ao reconhecimento do direito ao pagamento, visto que a contratação à margem dessas normas padece de nulidade e não gera efeitos patrimoniais para o particular.

De igual modo, a alegação de serviço voluntário, nos termos da Lei n. 9.608/98, exige a comprovação das despesas e autorização expressa para seu ressarcimento, requisitos não demonstrados nos autos. A mera alegação, desacompanhada da documentação comprobatória, não confere direito ao pagamento, sob pena de vulnerar os princípios da gestão pública.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reforçado a necessidade de prova inequívoca da conduta omissiva ou comissiva da Administração Pública na fiscalização do contrato para que se configure sua responsabilidade subsidiária, vedando a inversão do ônus da prova em desfavor do ente público. Nesse sentido:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. OFENSA AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADC N. 16. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO . TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA. NECESSIDADE DE PROVA INEQUÍVOCA DA CONDUTA OMISSIVA OU COMISSIVA NA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO. IMPOSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA EM DESFAVOR DO ENTE PÚBLICO. AGRAVO DESPROVIDO . I. CASO EM EXAME 1. Reclamação Constitucional ajuizada contra decisão proferida por órgão da Justiça do Trabalho, que reconheceu a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelos débitos trabalhistas devidos por empresa por ela contratada. 2 . O ente reclamante alega que a análise fático-probatória realizada em sede de ação trabalhista, que reconheceu a responsabilidade subsidiária do município sem comprovação de culpa violou precedentes desta Corte. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A presente Reclamação Constitucional discute se o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelos débitos devidos por empresa por ela contratada sem que haja comprovação de culpa, teria violado o disposto nas decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADC n . 16 e no RE n. 760.931. III . RAZÕES DE DECIDIR (...) 6. Para que haja a responsabilização subsidiária da Administração Pública por débitos trabalhistas oriundos de relações firmadas entre a empresa contratada pelo Ente Público e seus trabalhadores se faz imprescindível a comprovação de conduta culposa por parte da municipalidade, o que não ocorreu nos autos . IV. DISPOSITIVO 7. Agravo regimental a que se nega provimento.(STF - Rcl: 68925 ES, Relator.: Min . FLÁVIO DINO, Data de Julgamento: 17/09/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10-10-2024 PUBLIC 11-10-2024-exertos da ementa com grifos aditados).

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO DEMONSTRADA . RECLAMAÇÃO INVIÁVEL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte não veda o reconhecimento de responsabilidade subsidiária em casos como o presente, nos quais fica constatada a culpa in vigilando do Poder Público, que deixou de fiscalizar com regularidade o contrato administrativo de terceirização laboral . 2. Os elementos de convicção que fundamentam o julgado reclamado expressam a negligência do ente público em face do dever de fiscalizar o contrato administrativo. Identifica-se, assim, fiel observância à tese de julgamento da ADC 16 e do RE 760.931, processo piloto do Tema 246 da Repercussão Geral, pelo juízo reclamado . 3. Uma vez delimitada a moldura fática pelo Tribunal de origem acerca da caracterização da culpa in vigilando no caso concreto, descabe a esta Corte, por meio da reclamação constitucional, o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos a fim de afastá-la. 4. Agravo regimental a que se nega provimento .(STF - Rcl: 64432 AC, Relator.: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 27/05/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 14-06-2024 PUBLIC 17-06-2024 - exertos da ementa com grifos aditados).

Outrossim, a revelia do Município Apelado não acarreta a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo Apelante, nos termos do artigo 345, inciso II, do Código de Processo Civil, uma vez que o litígio versa sobre direitos indisponíveis da Fazenda Pública.

A supremacia do interesse público impõe que o particular demonstre, com provas robustas, os fatos constitutivos de seu direito, mesmo em face de um ente público revel. A inversão do ônus da prova em desfavor da Administração Pública é vedada, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal:

AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO . CONSTITUCIONALIDADE DO § 1º DO ART. 7º DA LEI N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N . 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO PARA JULGAR PROCEDENTE A RECLAMAÇÃO.(STF - Rcl: 45696 GO 0038415-31 .2021.1.00.0000, Relator.: RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 24/05/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 08/07/2021-exertos da ementa com grifos aditados).

Ademais, o Apelante, embora intimado a especificar provas, declarou que o feito se encontrava pronto para julgamento, abstendo-se de requerer outros meios probatórios. Essa opção por se limitar ao acervo documental existente reforça a insuficiência das provas para amparar a pretensão.

Diante da ausência de comprovação de vínculo contratual válido, da execução dos serviços e da observância dos requisitos legais para a contratação pelo Poder Público ou para o ressarcimento por serviço voluntário, a sentença de primeiro grau, que julgou improcedentes os pedidos, revela-se escorreita. O Apelante não se desincumbiu do ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito, nos termos do artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

Ante o não provimento do Recurso de Apelação, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil. Assim, eleva-se a verba honorária em favor dos patronos do MUNICÍPIO DE BARREIRAS e do CENTRO COMUNITÁRIO SOCIAL ALTO PARAÍSO – CECOSAP em 3% (três por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Considerando a gratuidade da justiça deferida ao Apelante, a exigibilidade dos honorários permanece suspensa, nos termos do artigo 98, § 3º, do Código de Processo Civil.

V – CONCLUSÃO

Ante o exposto, CONHEÇO do Recurso de Apelação interposto por CARMONETO SOARES DA SILVA e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, para manter inalterada a sentença de primeiro grau. Em consequência, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais, na proporção e condições acima delineadas.

Sala de Sessões, _____ de __________ de 202_.

PRESIDENTE

DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO

RELATORA

PROCURADOR (A)