DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO. MÁ PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. OMISSÃO FISCALIZATÓRIA DO PODER CONCEDENTE. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PERMISSIONÁRIA E SUBSIDIÁRIA DA AUTARQUIA. DANOS MATERIAIS E MORAIS INDIVIDUAIS E COLETIVOS. PROVIMENTO PARCIAL PARA CONDENAR A PERMISSIONÁRIA DIRETAMENTE E A AUTARQUIA SUBSIDIARIAEMNTE AO PAGAMENTO DE DANOS MATERIAIS E MORAIS INDIVIDUAIS E COLETIVOS. 

I. CASO EM EXAME  1 - O recurso. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia objetivando a reforma de sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública ajuizada em face de Praia Grande Transportes Ltda. e da Superintendência de Trânsito e Transporte do Salvador – TRANSALVADOR. 

2 - Os fatos. A ação foi proposta em razão de irregularidades apuradas no curso do Inquérito Civil n.º 003.9.143319/2012, consistentes na utilização de veículos em estado precário de conservação e higiene, descumprimento de horários, frota insuficiente e atendimento descortês ao público nas linhas de transporte coletivo operadas pela permissionária. 

3 - A decisão recorrida. O juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que o acervo probatório ministerial era frágil e ancorado em narrativas de terceiros, ao passo que os demandados teriam juntado documentação suficiente para demonstrar o cumprimento regular de suas obrigações. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO  4 - Há três questões em discussão: (i) saber se o conjunto probatório carreado aos autos é suficiente para demonstrar a má prestação do serviço público de transporte coletivo pela permissionária e a omissão fiscalizatória da TRANSALVADOR; (ii) saber se restam configuradas as práticas abusivas e a responsabilidade objetiva da permissionária e subsidiária da autarquia; e (iii) saber se são devidas as indenizações por danos materiais e morais, individuais e coletivos. 

III. RAZÕES DE DECIDIR  5 - O conjunto probatório é suficiente para a procedência parcial dos pedidos. Os autos contêm infrações administrativas lavradas pela própria TRANSALVADOR em face da permissionária, termos de vistoria com registro de irregularidades estruturais nos veículos — bancos quebrados, sujeira acumulada, chaparias avariadas e ausência de manutenção —, abaixo-assinado subscrito por mais de 85 moradores das comunidades afetadas e dois Termos de Ajustamento de Conduta descumpridos. Esses elementos, revestidos de presunção de legitimidade e veracidade, não foram devidamente refutados pelas rés. 

6 - A documentação apresentada pelas rés não possui força suficiente para infirmar as irregularidades apuradas. A documentação oriunda da Vigilância Sanitária dizia respeito a empresa diversa da permissionária, sendo inapta a comprovar os padrões de higiene dos veículos coletivos. Os demais registros são genéricos e incompatíveis com os termos de vistoria da própria autarquia fiscalizadora. 

7 - O serviço público de transporte coletivo urbano submete-se ao dever de adequação, continuidade, eficiência e segurança, nos termos dos arts. 6º e 7º da Lei n.º 8.987/1995 e do art. 6º da Lei n.º 13.460/2017, bem como ao regime protetivo do Código de Defesa do Consumidor, por força do art. 22 da Lei n.º 8.078/1990. A responsabilidade da permissionária pelos vícios na prestação do serviço é objetiva, nos termos dos arts. 12, 14 e 20 do CDC. 

8 - A responsabilidade da TRANSALVADOR é subsidiária. A omissão no dever legal de fiscalização efetiva atrai a incidência do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, respondendo a autarquia na hipótese de impossibilidade de cumprimento pela permissionária. O STJ firmou o entendimento de que há responsabilidade subsidiária do poder concedente quando o concessionário ou permissionário não possuir meios de arcar com as obrigações pelos prejuízos a que deu causa. 

9 - O dano moral coletivo resta configurado. A prestação sistematicamente deficiente de serviço público essencial, por longos anos, sem adoção de providências corretivas pelo poder concedente, submete a coletividade a condições indignas e atenta contra valores fundamentais da sociedade, preenchendo os requisitos de alto grau de reprovabilidade e de transbordo dos lindes do individualismo exigidos pela jurisprudência do STJ para a configuração do dano moral coletivo. 

10 - Os pedidos de obrigação de fazer dirigidos à Praia Grande Transportes Ltda. estão prejudicados por superveniente perda de objeto, dada a extinção do contrato de permissão noticiada nos autos. As obrigações indenizatórias pelos danos causados no período de vigência da permissão subsistem integralmente. 

11 - O reexame necessário, expressamente reconhecido pelo juízo de origem, resta prejudicado em razão da reforma ora operada pelo provimento do recurso voluntário. 

IV. DISPOSITIVO 12 - Recurso a que se dá parcial provimento, para reformar a sentença e julgar parcialmente procedentes os pedidos da ação civil pública, nos seguintes termos: (a) condenar a Praia Grande Transportes Ltda. e, subsidiariamente, a TRANSALVADOR ao pagamento de indenização genérica pelos danos materiais e morais causados aos consumidores individualmente lesados, a ser liquidada na forma do art. 95 do CDC; (b) condenar a Praia Grande Transportes Ltda. e, subsidiariamente, a TRANSALVADOR ao pagamento de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a título de dano moral coletivo, a ser revertido ao Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor; (c) condenar a TRANSALVADOR a fiscalizar adequadamente a prestação dos serviços de transporte coletivo urbano em Salvador, verificando o cumprimento das condições de permissão e das normas da Lei n.º 8.078/1990; (d) declarar prejudicados, por superveniente perda de objeto, os pedidos de obrigação de fazer dirigidos à Praia Grande Transportes Ltda. quanto à readequação ativa do serviço. Sem condenação em honorários advocatícios. Custas pelas apeladas na proporção de 50% para cada, eximindo-se do pagamento a autarquia corré nos termos da Lei Estadual n.º 12.373/2011. 

  

  

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos da APELAÇÃO CÍVEL n. 0404167-26.2013.8.05.0001, sendo parte Apelante o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA e partes Apeladas PRAIA GRANDE TRANSPORTES LTDA e SUPERINTENDÊNCIA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DO SALVADOR – TRANSALVADOR, 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto da Relatora. 

  

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA em face de sentença (ID. 91033856) proferida no Juízo da 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, no sentido de julgar improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública ajuizada em face de PRAIA GRANDE TRANSPORTES LTDA e da SUPERINTENDÊNCIA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DO SALVADOR – TRANSALVADOR, extinguindo o feito com resolução do mérito, na forma do art. 487, I, do CPC. 

Em suas razões recursais (ID. 91033859), o apelante defende a necessidade de reforma da sentença vergastada para que sejam acolhidos integralmente os pedidos ministeriais, condenando-se as rés à readequação do serviço de transporte coletivo, à fiscalização efetiva, à higienização dos veículos, ao aumento da frota, à regularização documental, à instalação de extintores de incêndio, bem como ao pagamento de indenizações por danos materiais e morais, individuais e coletivos, com destinação de cinquenta mil reais ao Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor. 

Sustenta, em primeiro lugar, que o juízo a quo incorreu em equivocada valoração probatória ao concluir pela fragilidade do acervo produzido pelo Ministério Público. Aduz que o Inquérito Civil n.º 003.9.143319/2012 reuniu elementos robustos que demonstram, de forma cabal, a ocorrência de práticas abusivas pela permissionária e a omissão fiscalizatória da autarquia municipal, tendo o órgão ministerial adotado todas as diligências cabíveis antes do ajuizamento da ação, em consonância com o art. 26, inciso I, alíneas a a c, da Lei n.º 8.625/93. Afirma que a petição inicial está instruída com causa de pedir remota e próxima suficientemente delimitadas, nos termos do art. 319, inciso III, do CPC, e que as apeladas não lograram produzir contraprova apta a extinguir o direito do autor. 

Argumenta que foram identificadas, durante a instrução administrativa, diversas irregularidades na prestação do serviço pela Praia Grande Transportes Ltda., tais como a utilização de veículos em estado precário de conservação e higiene, a insuficiência na frota disponibilizada, o desrespeito aos horários estabelecidos, o atendimento descortês ao público e a existência de 171 processos judiciais movidos contra a empresa, dos quais ao menos 10 versavam sobre a prestação ineficiente do serviço, além de reclamações registradas no sítio eletrônico "Reclame Aqui".  

Acrescenta que a TRANSALVADOR se quedou silente diante do mau serviço prestado pela permissionária, em violação ao seu dever legal de fiscalização. 

No tocante às práticas abusivas, sustenta que as condutas e omissões das rés configuraram violação à boa-fé objetiva, consagrada nos arts. 4º, III, e 51, IV, § 1º, I, da Lei n.º 8.078/90, bem como ao art. 422 do Código Civil, frustrando as legítimas expectativas dos consumidores que dependem do serviço de transporte coletivo para o trabalho, o lazer e o exercício da cidadania.  

Aduz que os documentos juntados pelas rés, tidos pelo juízo como suficientes para infirmar as alegações autorais, não contradizem as queixas dos usuários, notadamente porque a documentação oriunda da Vigilância Sanitária dizia respeito a empresa diversa — "Solução Comércio Conservação e Manutenção Ltda. – ME" —, e não à Praia Grande Transportes, de modo que não era apta a comprovar os padrões de higiene dos veículos coletivos.  

Assevera que os documentos formais apresentados pelas rés não infirmam os registros de insatisfação dos consumidores, devendo as apeladas contraditar especificamente as queixas apresentadas. 

No que se refere à responsabilidade das acionadas, defende que tanto a TRANSALVADOR quanto a Praia Grande Transportes devem ser condenadas pelos prejuízos causados aos consumidores, na modalidade objetiva, integral e solidária, com fundamento nos arts. 7º, parágrafo único, e 20, do CDC, e no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, que responsabiliza objetivamente as pessoas jurídicas de direito público e as prestadoras de serviços públicos pelos danos causados a terceiros.  

Invoca ainda a Teoria da Qualidade e a Teoria do Risco-Proveito como fundamentos da responsabilidade dos fornecedores no microssistema consumerista, independentemente da análise de culpa. 

Quanto aos danos sofridos pelos consumidores, sustenta que os danos materiais estão configurados na diminuição patrimonial decorrente do pagamento de serviço prestado em desconformidade com as expectativas legítimas, e que os danos morais individuais e coletivos são devidos, sendo cumuláveis nos termos da Súmula n.º 37 do STJ.  

Defende que o dano moral coletivo é categoria autônoma, aferível in re ipsa, prescindindo de demonstração de prejuízos concretos de ordem subjetiva, consoante orientação do STJ (EREsp 1.342.846/RS), bastando que o ato antijurídico praticado atinja alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando o círculo primordial de valores sociais. Pontua que a indenização por dano moral coletivo cumpre funções repressiva e pedagógica, inibindo a reincidência das práticas abusivas. 

Com isso, pede que seja dado provimento ao recurso nos seguintes termos: 

"1 - A SUPERINTENDÊNCIA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DO SALVADOR – TRANSALVADOR deverá ser compelida a: 1.1 – Readequar o serviço de transporte coletivo referente às linhas Ribeira – Rio Sena/Alto da Stª Terezinha; Alto da Stª Terezinha/Rio Sena – Pituba; Alto da Stª Teresinha- Lapa; Alto da Stª Terezinha - Plataforma, prestado pela Praia Grande, para o devido atendimento das necessidades dos usuários, nos seguintes moldes: 1.1.1 – Organizar os horários da citada linha, gerida pela aludida Empresa, para que atendam a demanda de modo eficiente e adequado; 1.2 – Fiscalizar a prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros prestado pela primeira Acionada, cumprindo com as suas obrigações legais, de modo a verificar se atende à permissão formalizada e às normas previstas na Lei n.º 8.078/90; 1.3 – Determinar que a PRAIA GRANDE TRANSPORTES higienize os veículos utilizados na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros e exigir a apresentação dos documentos comprobatórios; 1.4 – Autorizar que a PRAIA GRANDE TRANSPORTES duplique o número de veículos 'amarelinho' utilizados na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros para aquelas localidades; 1.5 – Determinar que a Praia Grande Transportes utilize, na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros, veículos em bom estado de conservação e que os documentos estejam regulares e válidos. 2 - A PRAIA GRANDE TRANSPORTES deverá ser compelida a: 2.1 – Readequar os serviços de transporte coletivo de passageiros referente às linhas Ribeira – Rio Sena/Alto da Stª Terezinha; Alto da Stª Terezinha/Rio Sena – Pituba; Alto da Stª Teresinha- Lapa; Alto da Stª Terezinha – Plataforma; 2.2 – Obedecer aos horários fixados pela Transalvador para as citadas linhas, a fim de que atendam a demanda de modo eficiente e adequado; 2.3 – Higienizar os veículos utilizados na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros, devendo apresentar os documentos comprobatórios para a autarquia municipal competente; 2.4 – Colocar extintores de incêndio em todos os veículos utilizados na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros; 2.5 - Utilizar, na prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros, veículos cujos documentos estejam regulares e válidos; 2.6 – Cumprir todas as obrigações assumidas no termo de permissão concedido pelo Poder Público Municipal, respeitando a legislação vigentes e as normas previstas na Lei n.º 8.078/90. 3 – Que ambas as Rés sejam obrigadas a indenizar todos os consumidores que sofreram danos morais e materiais em decorrência das práticas abusivas denunciadas; 4 – Que ambas as Rés sejam condenadas ao pagamento do montante de 50.000,00 (cinquenta mil reais) pelo dano causado difusamente à coletividade, a fim de que seja revertido para o Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor." 

Em contrarrazões (ID. 91033863), a apelada Praia Grande Transportes Ltda. pugna pela manutenção integral da sentença, sustentando que a denúncia que originou a ação era superficial, imprecisa e carecia de robustez probatória, tendo a defesa, em sentido contrário, juntado aos autos farta documentação comprobatória da regularidade de sua frota — incluindo registros de rotina de limpeza, documentos de fiscalização da Vigilância Sanitária, vistorias, relação de equipamentos de segurança e relatório do PROCON atestando a regularidade dos serviços —, e que o Ministério Público, mesmo após a apresentação dessa documentação, declinou da produção de novas provas, o que reforçaria a fragilidade de sua pretensão, invocando o ônus da prova do fato constitutivo do direito, nos termos do art. 373, I, do CPC, e jurisprudência de outros tribunais em prol da improcedência. 

Instada, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e provimento do recurso, para reforma integral da sentença e julgamento de procedência da Ação Civil Pública (ID. 92698496). 

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme arts. 937 do CPC e 187, I, do RITJBA. 

  

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

  

Maria das Graças Hamilton 

Desembargadora Relatora 

  

 

Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia em face de sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública ajuizada em face de Praia Grande Transportes Ltda. e da Superintendência de Trânsito e Transporte do Salvador – TRANSALVADOR. 

Na origem, o Ministério Público ingressou com ação civil pública postulando a condenação das rés em obrigações de fazer consistentes na readequação do serviço de transporte coletivo urbano nas linhas Ribeira – Rio Sena/Alto da Santa Terezinha; Alto da Santa Terezinha/Rio Sena – Pituba; Alto da Santa Terezinha – Lapa; e Alto da Santa Terezinha – Plataforma, bem como o pagamento de indenização por danos materiais e morais individuais e coletivos, sob alegação de má prestação do serviço de transporte público pela permissionária e de omissão fiscalizatória da autarquia municipal, identificadas no curso do Inquérito Civil n.º 003.9.143319/2012 — com registros de veículos em estado precário de conservação e higiene, irregularidade nos horários, frota insuficiente e atendimento descortês ao público. 

O juízo a quo rejeitou a pretensão autoral sob o fundamento de que o acervo probatório apresentado pelo Ministério Público era frágil e ancorado em narrativas de terceiros, ao passo que os demandados teriam juntado documentação suficiente para demonstrar o cumprimento regular de suas obrigações, concluindo, ainda, pela ausência de comprovação dos danos morais coletivos. 

Irresignado, o apelante interpôs o presente recurso pugnando a reforma integral da sentença, com base nas razões de fato e de direito anteriormente relatadas. 

Assim, tem-se que a controvérsia recursal cinge-se ao exame de: (i) se o conjunto probatório carreado aos autos é suficiente para demonstrar a má prestação do serviço público de transporte coletivo pela permissionária e a omissão fiscalizatória da TRANSALVADOR; (ii) se restam configuradas as práticas abusivas e a responsabilidade objetiva e solidária das rés; e (iii) se são devidas as indenizações por danos materiais e morais, individuais e coletivos. 

Com esse delineado, passo ao exame das questões. 

I – Da suficiência do conjunto probatório 

A sentença recorrida assentou sua conclusão de improcedência na premissa de que as provas produzidas pelo Ministério Público seriam frágeis — fundadas em denúncias de terceiros e narrativas não corroboradas —, ao passo que as rés teriam produzido documentação suficiente para demonstrar a regularidade do serviço. 

Com a devida vênia, essa conclusão não resiste ao exame acurado dos autos. 

O Ministério Público instruiu a demanda com os elementos colhidos no Inquérito Civil n.º 003.9.143319/2012, procedimento administrativo dotado de finalidade investigatória legalmente prevista, cujo propósito essencial é exatamente reunir provas e elementos de convicção capazes de fundamentar a atuação jurisdicional do Parquet na defesa de interesses difusos e coletivos. 

Esta julgadora não ignora o caráter inquisitivo do inquérito civil público; no entanto, pela maneira como as provas foram produzidas no desenvolvimento destes, não se pode afirmar que foram de produção unilateral por parte do Parquet. 

Uma parte delas advém de manifestações dos consumidores atingidos pela má prestação do serviço; outra, advém de atuação administrativa individual da autarquia responsável pela fiscalização. 

A robustez desse procedimento não pode ser simplesmente desconsiderada com base na assertiva genérica de fragilidade probatória. 

Com efeito, o parecer ministerial de segundo grau (ID. 92698496) identificou, nos autos, elementos probatórios relevantes: os documentos de IDs 91033234 ao 91033330 registram inúmeras infrações administrativas lavradas pela própria TRANSALVADOR em face da empresa apelada, notadamente quanto ao descumprimento de horários e ao déficit de frota em operação.  

Tais registros constituem atos administrativos revestidos de presunção de legitimidade e veracidade, cujo afastamento demandaria contraprova robusta por parte das interessadas — ônus do qual não se desincumbiram. 

Há, ainda, o abaixo-assinado subscrito por mais de 85 moradores das comunidades de Plataforma, Terezinha, São João do Cabrito, Ilha Amarela, Bariri e Rio Sena (IDs. 91032937 ao 91032943), apresentado pelo Sr. Cláudio Silva de Jesus na condição de vice-presidente da Associação Beneficente Sete de Setembro de Plataforma.  

Não se trata, como asseverou a sentença, de mera denúncia individual: cuida-se de manifestação coletiva, subscrita pela própria comunidade afetada, o que confere natureza pública, social e difusa à lesão denunciada. 

Complementam esse quadro os termos de vistoria elaborados pela própria TRANSALVADOR (IDs. 91033784 a 91033800), que revelam diversas irregularidades estruturais nos veículos da empresa permissionária, tanto na parte interna — bancos quebrados, sujeira acumulada, falhas no piso e ausência de manutenção — quanto na parte externa, com chaparias avariadas, pintura descascada e ausência de limpeza. 

No curso do procedimento foi verificado que o objeto da investigação precede o inquérito mencionado, pois as rés já haviam firmado junto ao Ministério Público Termo de Ajustamento de Conduta anterior para sanear as irregularidades e precariedade do serviço prestado à população (ids. 91033228/91033232). 

Esses documentos, produzidos pelo próprio órgão fiscalizador, corroboram diretamente as alegações ministeriais e não poderiam ser simplesmente ignorados. 

A documentação apresentada pelas rés, por sua vez, não possui o peso que lhe atribuiu a sentença. 

As manifestações dos relatórios apresentados nos ids. 91032982/91032988, embora advindos da mesma Transalvador, indicando o cumprimento das normas de higiene e conservação do veículo com base em inspeções que realiza são genéricas, não foram acompanhadas de qualquer relatório específico de inspeção, demonstrando inconsistência das declarações e incompatibilidade destas com os termos de vistoria mencionados. 

É fato que a corré apresentou certificado de proteção contra diversos agentes biológicos no id. 91033075 relativos ao ano de 2013, oriundo de empresa especializada; no entanto, como visto acima, os problemas eram históricos, visto que remontavam o ano de 2006, sendo necessário, portanto, demonstração contínua do cumprimento das exigências sanitárias e, ademais, as infrações apontadas não se referem exclusivamente á situação de higiene dos transportes, mas também à sua precariedade de conservação em geral – e, quanto a estas circunstâncias, a mera a alegação da própria empresa de que fornecia veículos em “perfeito estado” ou dentro do período de vida útil exigido pelo Município não se presta para suplantar as manifestações dos laudos mencionados ou as declarações dos usuários do serviço. 

Também foi realizado Termo de Ajustamento de Conduta no curso deste inquérito civil (id. 91033535 e seguintes) e que veio a ser igualmente descumprido, tal qual o anterior, demonstrando a recalcitrância da empresa em cumprir as normas exigidas, a omissão do poder público em fiscalizar adequadamente a permissionária e a violação aos direitos dos usuários. 

Corroborando o relato dos usuários ainda existe a manifestação da Associação Beneficente Sete de Setembro de Plataforma (id. 91033522/91033525), que demonstra o menoscabo com as reclamações dos usuários e a reiterada conduta de horários atrasados, falta de urbanidade e demais aspectos pontuados pelos usuários. 

Registre-se que, quanto ao fundamento da sentença de que as provas foram de produção unilateral, observa-se que já em juízo, a Transalvador trouxe os autos de vistoria, que esta julgadora considera como provas mais robustas dentre as colacionadas aos autos para a constatação das irregularidades apontadas no id. 91033784 e que, tendo sido objeto do crivo do contraditório em fase judicial, não foram devidamente refutadas por provas de fatos impeditivos, modificativos ou extintivos delas. 

Também nesta fase judicial, constata-se a existência de planilhas dos controles operacionais de terminais (id. 91033784), nos quais além de se registrar os múltiplos atrasos dos veículos, ainda se verifica diversas observações dos fiscais descrevendo avarias e condições de má qualidade nos veículos em circulação. 

A alegação de que a empresa estaria limitada à realização de novas licitações para poder promover a aquisição de veículos novos de modo a viabilizar o aumento da frota impõe ao poder concedente o ônus que verdadeiramente é da permissionária para aperfeiçoar a prestação do serviço, uma vez que a melhoria da qualidade do serviço, em face das reclamações, não perpassa unicamente pela inovação da frota. 

Assim, o conjunto probatório é suficiente para demonstrar, com a certeza necessária ao julgamento de procedência, que a Praia Grande Transportes Ltda. não vinha cumprindo os padrões mínimos de qualidade e segurança exigidos para a prestação do serviço público de transporte coletivo urbano, e que a TRANSALVADOR quedou-se omissa no seu dever de fiscalização efetiva. 

II – Das práticas abusivas e da responsabilidade das rés 

Demonstrada a má prestação do serviço, impõe-se o reconhecimento da responsabilidade das apeladas. 

O serviço de transporte coletivo urbano é regido pelo art. 30, V, da Constituição Federal, e pela Lei n.º 8.987/95, cujos arts. 6º e 7º impõem ao prestador o dever de assegurar serviço adequado, com regularidade, continuidade, eficiência, segurança e modicidade tarifária.  

O art. 6º da Lei n.º 13.460/2017 (Estatuto do Usuário de Serviços Públicos) reforça esse dever, garantindo ao usuário a adequada prestação dos serviços, com adoção de medidas de proteção à saúde e à segurança e manutenção de instalações salubres e seguras. 

O serviço público essencial prestado mediante permissão submete-se, ademais, ao regime protetivo do Código de Defesa do Consumidor, nos termos do art. 22 da Lei n.º 8.078/1990, que obriga os órgãos públicos, suas empresas, concessionárias e permissionárias a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. 

A aplicabilidade do CDC a tais relações jurídicas é reconhecida pelo STJ: 

  

PROCESSUAL CIVIL. PODER DE POLÍCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTE PÚBLICO . MÁ PRESTAÇÃO. CONCESSIONÁRIA. ALEGAÇÃO DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA . SOLIDARIEDADE ENTRE AS EMPRESAS CONSORCIADAS. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. INCIDÊNCIA. ART . 28, § 3º DA LEI 8.078/90. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DANO MORAL COLETIVO . REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ DECISÃO MANTIDA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO . 1. A jurisprudência do STJ fixou o entendimento que reconhece a responsabilidade solidária entre as empresas consorciadas, com fundamento no art. 28, § 3º, do CDC, no intuito de atribuir a mais ampla proteção ao consumidor. Súmula n . 568/STJ. 2. O acórdão recorrido não merece reparos ao rejeitar a alegação de decisão extra petita ou ultra petita, na medida em que demonstrado que, a partir da interpretação lógico-sistemática do pedido ter sido demonstrada a pretensão referente ao dano moral coletivo. Ora, é firme o entendimento desta Corte de que não há falar em decisão extra petita ou ultra petita quando deferido pedido implícito a partir de interpretação lógico-sistemática da pretensão da parte . 3. Inadmissível o recurso especial que pretenda debater questões que envolvem dilação probatória fundamentadas no contexto fático dos autos. Neste quadro, é inviável analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca o afastamento dos danos morais coletivos, no caso concreto, em razão da incidência do enunciado da Súmula 7 do STJ. 4 . Agravo interno não provido. 

  

(STJ - AgInt no REsp: 1965977 RJ 2021/0180621-0, Data de Julgamento: 26/09/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 29/09/2022) 

  

O descumprimento desse dever sujeita as pessoas jurídicas envolvidas à obrigação de cumprir as normas jurídicas vigentes e de reparar os danos sofridos pelos usuários. 

As irregularidades comprovadas nos autos — veículos em estado precário de conservação e higiene, descumprimento sistemático de horários, frota insuficiente — configuram vício na prestação do serviço público, gerando responsabilidade objetiva das fornecedoras, independentemente da demonstração de culpa, nos termos dos arts. 12, 14 e 20 do CDC. 

A responsabilidade é da permissionária é direta, porém a da autarquia é subsidiária.  

A TRANSALVADOR, na condição de autarquia municipal responsável pela fiscalização do serviço de transporte coletivo em Salvador, tinha o dever legal de verificar o cumprimento das condições da permissão e das normas da Lei n.º 8.078/90, adotando as medidas corretivas necessárias diante de falhas constatadas.  

A omissão no exercício desse poder-dever atrai a incidência do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, que consagra a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos causados a terceiros.  

No entanto, somente se na hipótese de impossibilidade de cumprimento da medida pela permissionária é que se socorrerá dos cofres públicos. 

Neste sentido é a reiterada jurisprudência do STJ: 

  

  

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REPARAÇÃO CIVIL CONTRA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA . PODER CONCEDENTE. INDEFERIMENTO. REEXAME DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE, SÚMULA 7/STJ . DISPOSITIVO LEGAL NÃO PREQUESTIONADO. SÚMULA 282/STF. 1. Não se pode conhecer da irresignação no tocante à ofensa aos arts . 7º, 9º, 10, 506 e 513, § 5º, do Código Processual Civil, pois a tese legal a eles referente não foi analisada na origem, o que impossibilita o julgamento do recurso nesses aspectos, por ausência de prequestionamento, nos termos da Súmula 282 do Supremo Tribunal Federal. 2. O Superior Tribunal de Justiça firmou a orientação de que há responsabilidade subsidiária do Poder Concedente nas situações em que o concessionário/permissionário não possuir meios de arcar com a indenização pelos prejuízos a que deu causa. 3 . Constatar se foram esgotados todos os meios de persecução dos bens da empresa, conforme requerido, não é possível nesta instância recursal, uma vez que não há precisão desse momento nos autos. Dessa forma, aplicar posicionamento distinto do proferido pela Corte local implica revolvimento de matéria fático-probatória, vedado ao STJ conforme determina a Súmula 7/STJ. 4. Agravo Interno não provido . 

  

(STJ - AgInt no AREsp: 2402188 RJ 2023/0220806-9, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 17/06/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/06/2024) 

  

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA . CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC . NÃO OCORRÊNCIA. INSOLVÊNCIA DA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO PODER CONCEDENTE. POSSIBILIDADE . ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1 . Inexiste a alegada violação aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, segundo se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro, omissão, contradição ou obscuridade . Destaca-se que julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa aos dispositivos de lei invocados. 2. O Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento no sentido de que há responsabilidade subsidiária do poder concedente na hipótese de a concessionária não possuir meios de arcar com as obrigações pelos prejuízos a que deu causa, não violando a coisa julgada ou os princípios do contraditório e da ampla defesa a sua inclusão no polo passivo do cumprimento de sentença. Precedentes . 3. Agravo interno a que se nega provimento. 

  

(STJ - AgInt no AgInt no AREsp: 1932679 RJ 2021/0225734-9, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 04/09/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/09/2023) 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONCESSIONÁRIA INSOLVENTE. PODER CONCEDENTE. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA . CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. INGRESSO NO POLO PASSIVO. POSSIBILIDADE. 1 . As Turmas de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça tê m o entendimento de que a responsabilidade do Poder concedente é subsidiária, nas hipóteses em que o concessionário ou permissionário não detiver meios de arcar com a indenizações pelos prejuízos a que deu causa, não havendo que falar em violação da coisa julgada ou dos princípios do contraditório e da ampla defesa na inclusão do ente público no polo passivo em cumprimento de sentença. 2. Os embargos de divergência são o recurso cabível para veicular eventual divergência entre Turmas de Seções diferentes desta Corte, conforme o art. 266 do RISTJ, sendo que, na espécie, aquele recurso já foi oposto, como informa o próprio agravante . 3. A indicação de recurso como passível de julgamento sob o rito dos recursos repetitivos pela Comissão Gestora de Precedentes não tem o condão de suspender os processos com idêntica controvérsia, uma vez que tal determinação "não vincula o relator sorteado, que é o competente para analisar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade do recurso para submeter a questão ao Plenário Virtual a fim de possível afetação da matéria ao rito dos repetitivos" ( AgInt no REsp n. 1.846 .398/SC, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 08/06/2020, DJe de 10/06/2020). 4. Agravo interno desprovido. 

  

(STJ - AgInt no AREsp: 1946245 RJ 2021/0243737-2, Relator.: GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 15/05/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/05/2023) 

 

A existência de infrações lavradas pela própria TRANSALVADOR em face da Praia Grande Transportes é eloquente: revela que o órgão fiscalizador tinha conhecimento das irregularidades e, não obstante, não adotou as providências necessárias à sua correção efetiva, contentando-se com a lavratura de autos de infração sem que houvesse a regularização do serviço. 

III – Dos danos materiais e morais individuais e coletivos 

Reconhecida a responsabilidade objetiva e solidária das rés, impõe-se a condenação ao pagamento das indenizações devidas. 

Os danos materiais individuais decorrem diretamente do pagamento realizado pelos usuários por serviço que não correspondeu às expectativas legítimas criadas pela legislação e pelo contrato de permissão, configurando diminuição patrimonial indevida. Os danos morais individuais, da mesma forma, resultam da frustração sistemática das expectativas dos usuários, que se viram submetidos a condições indignas de transporte. 

O dano moral coletivo, por sua vez, encontra ampla aceitação na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que consolidou o entendimento de que deve se dar a demonstração da sua existência por meio da instrução processual:  

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE . NÃO OCORRÊNCIA. TRÁFICO DE DROGAS. DANO MORAL COLETIVO. FIXAÇÃO . REQUISITOS. PEDIDO EXPRESSO. INDICAÇÃO DE VALOR E INSTRUÇÃO ESPECÍFICA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO . 1. Não viola o princípio da colegialidade a decisão monocrática, exarada pelo relator, quando não cognoscível o objetivado recurso, seja por incidência de óbice processual ou, ainda, quando alinhado o aresto recorrido à jurisprudência dominante desta Corte Uniformizadora, ex vi dos arts. 557 e 932, III, ambos do CPC, c/c o art. 3º do CPP . Tal faculdade, ressalve-se, encontra-se encampada, ainda, pela dicção sistêmica da Súmula n. 568/STJ, do art. 38 da Lei n. 8 .038/1990 e, notadamente, do art. 34, XVIII e XX, do RISTJ. 2. A Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp n . 1.986.672/SC, Rel. Min . Ribeiro Dantas, DJe 21/11/2023, fixou o entendimento de que a reparação de danos morais individuais, quando possuírem caráter in re ipsa, não exige instrução específica. Dessa maneira, ressalvada a hipótese do Tema Repetitivo 983/STJ - que estabelece contornos específicos para os casos de violência doméstica - a aplicação do art. 387, inciso IV, do Código de Processo Penal, quando a conduta delitiva envolve sujeito passivo determinado, impõe o atendimento de dois requisitos mínimos: (i) o pedido expresso de indenização para reparação mínima dos danos causados pelo fato delituoso e (ii) a indicação clara do valor pretendido a esse título, sob pena de violação ao princípio do contraditório e ao próprio sistema acusatório. 3 . A situação, contudo, é totalmente diversa quando se está a divisar a reparação de danos morais coletivos, relativos a infração penal cujo sujeito passivo é indeterminado, como é o caso dos autos, em que se imputa a prática do crime de tráfico de droga. Nessas situações é necessário se socorrer do conceito de direitos e interesses transindividuais difusos e coletivos, impondo-se uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico. 4. A reparabilidade decorrente da violação desses direitos ou interesses transindividuais, pela própria natureza da verba indenizatória que se pretende auferir, i . é, danos morais coletivos, para além da comprovação da prática da conduta típica, exige-se que a instrução demonstre ter havido concreto e efetivo abalo à esfera moral coletiva. Nessa situação, a possibilidade de reparação do dano moral, cujo credor é a coletividade, deve ser verificada no caso concreto, com instrução processual específica que demonstre a relevância do dano causado à sociedade e a razoabilidade do valor fixado, porquanto, conforme orienta a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o dano moral coletivo somente se configurará se houver grave ofensa à moralidade pública, objetivamente considerada, causando lesão a valores fundamentais da sociedade e transbordando da tolerabilidade. 5. Agravo regimental não provido . 

  

(STJ - AgRg no REsp: 2146421 MG 2024/0188654-8, Relator.: Ministro OTÁVIO DE ALMEIDA TOLEDO DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJSP, Data de Julgamento: 18/12/2024, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/12/2024)  

Para sua configuração, é necessário que o ato antijurídico atinja alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando o círculo primordial de valores sociais (STJ, REsp 1.664.186/SP, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, j. 27/10/2020; STJ, REsp 1.838.184/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, j. 05/10/2021). 

No caso concreto, a conduta das apeladas preenche esses requisitos.  

O serviço de transporte coletivo urbano é serviço público essencial, dele dependendo grande parcela da população para o deslocamento diário ao trabalho, ao estudo e ao exercício da cidadania.  

A prestação sistematicamente deficiente desse serviço, aliada à omissão do poder concedente em corrigi-la, configura lesão de natureza extrapatrimonial à coletividade, de alto grau de reprovabilidade, sendo devida a indenização correspondente. 

A demonstração nos autos de que o veículo de transporte da população se encontrava em reiterados atrasos, em condições precárias de higiene e conservação, em quantidades reduzidas e ainda munida de atendimento desprovido de urbanidade atenta contra a dignidade da coletividade que se utilizava das linhas em questão. A comunidade esteve submetida a um serviço altamente defeituoso por longos anos, sem que a autoridade pública responsável adotasse providências cabíveis, estando obrigada a utilizar transporte público em condições aviltantes. 

A condenação ao pagamento de indenização genérica em favor dos consumidores individualmente lesados deve ser feita nos termos do art. 95 do CDC, com apuração dos valores individuais em fase de liquidação.  

A condenação ao pagamento de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a título de dano moral coletivo, a ser revertido ao Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor, atende às funções repressiva e pedagógica da responsabilidade civil coletiva, sendo proporcional à gravidade e à extensão das condutas apuradas. 

Relativamente às obrigações de fazer, tendo em vista que, conforme noticiado nos autos, a Praia Grande Transportes Ltda. não mais mantém o contrato de permissão com a TRANSALVADOR para operação das linhas objeto da ação, a imposição de obrigações de fazer à permissionária quanto à readequação do serviço ativo encontra óbice superveniente.  

Contudo, as obrigações indenizatórias pelos danos causados no período de vigência da permissão subsistem integralmente, posto que a extinção contratual superveniente não tem o condão de afastar a responsabilidade já constituída pelos ilícitos praticados durante a execução do serviço. 

Quanto à TRANSALVADOR, subsiste plenamente a obrigação de fiscalizar adequadamente a prestação dos serviços de transporte coletivo urbano em Salvador, nos termos de suas atribuições institucionais, bem como a responsabilidade subsidiária pelos danos causados aos usuários no período apurado. 

IV – Do reexame necessário 

Registra-se, por fim, que a sentença de improcedência proferida em face do Ministério Público estava sujeita ao reexame necessário, por aplicação analógica do art. 19 da Lei n.º 4.717/1965, o que foi expressamente reconhecido pelo juízo de origem.  

Com o provimento do recurso voluntário, resta prejudicado o exame do reexame necessário, dada a absorção de seu objeto pela reforma ora operada. 

VI - Conclusão 

Ante o exposto, VOTO NO SENTIDO DE DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar a sentença e julgar PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na Ação Civil Pública, nos seguintes termos:  

(a) condenar a ré Praia Grande Transportes Ltda. E, subsidiariamente, e a TRANSALVADOR ao pagamento de indenização genérica pelos danos materiais e morais causados aos consumidores individualmente lesados, a ser liquidada na forma do art. 95 do CDC;  

(b) condenar a ré Praia Grande Transportes Ltda. E, subsidiariamente, e a TRANSALVADOR ao pagamento de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a título de dano moral coletivo, a ser revertido ao Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor;  

(c) condenar a TRANSALVADOR a fiscalizar adequadamente a prestação dos serviços de transporte coletivo urbano em Salvador, verificando o cumprimento das condições de permissão e das normas da Lei n.º 8.078/1990;  

(d) declarar prejudicados, por superveniente perda de objeto, os pedidos de obrigação de fazer dirigidos à Praia Grande Transportes Ltda. quanto à readequação ativa do serviço, dada a extinção do contrato de permissão noticiada nos autos. 

 

Sem condenação em honorários advocatícios.  

Custas pelas apeladas na proporção de 50% para cada, eximindo-se do pagamento a autarquia corré em razão da isenção estabelecida pela Lei Estadual 12.373/2011. 

 

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

 

 

 

Maria das Graças Hamilton 

Desembargadora Relatora