PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

EMENTA

Embargos de declaração opostos contra acórdão que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que julgou procedente ação civil pública para declarar a nulidade de contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público e determinar a reintegração do bem ao patrimônio municipal. Os embargantes alegam omissão quanto à análise da constitucionalidade de leis municipais, contradição na aplicação do Tema 897 do STF, omissão quanto ao precedente firmado na ADI 927 MC/RS, omissão sobre inversão do ônus da prova e nulidade por deficiência de fundamentação. Os embargos de declaração constituem recurso de fundamentação vinculada, cabíveis apenas para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material, não se prestando à rediscussão do mérito ou à revisão do julgado. O acórdão embargado não declarou a inconstitucionalidade das leis municipais, limitando-se a reconhecer que normas locais não podem contrariar a legislação federal em matéria de normas gerais de licitação, tratando-se de juízo de legalidade que não atrai a incidência da cláusula de reserva de plenário. A imprescritibilidade da pretensão de anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público decorre do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, independentemente da tipificação como improbidade administrativa, não havendo contradição na aplicação do Tema 897 do STF. O precedente firmado na ADI 927 MC/RS não se estende à hipótese de concessão de direito real de uso sem licitação, não amparando a tese de competência municipal para dispensar o procedimento licitatório. A pretensão de rediscutir a distribuição do ônus probatório configura tentativa de rejulgamento da causa, inadmissível em sede de embargos de declaração. O julgador não está obrigado a rebater todos os argumentos deduzidos pelas partes, bastando que apresente os fundamentos suficientes para sustentar a conclusão adotada. Verifica-se, assim, que o presente recurso apenas retrata novamente o inconformismo do embargante, pois não há fundamento apto a sustentar a irresignação exposta, nem vício hábil a ensejar o acolhimento dos embargos declaratórios. Preenchido o requisito do pré-questionamento (art. 1.025 do CPC). Embargos não acolhidos.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Rejeitado Por Unanimidade

Salvador, 21 de Janeiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de EMBARGOS DE DECLARAÇÃO opostos por AGNALDO BARRETO SANTOS, TÂNIA ANDRADE DE ARGOLO SANTOS e JOSUÉ PAULO DOS SANTOS FILHO contra acórdão (ID. 82437117), que negou provimento à Apelação Cível interposta pelos ora embargantes, mantendo a sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública movida pelo Município de Presidente Tancredo Neves, declarando a nulidade de contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público e determinando a reintegração do bem ao patrimônio municipal.

O acórdão embargado restou assim ementado:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Trata-se de Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública movida pelo Município de Presidente Tancredo Neves, declarando a nulidade de um contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público e determinando a reintegração do bem ao patrimônio municipal. Os apelantes, Josué Paulo dos Santos Filho, Agnaldo Barreto Santos e Tânia Andrade de Argolo Santos, sustentam que a sentença deve ser reformada sob os argumentos de inexistência de improbidade administrativa, prescrição do direito de anulação do contrato, legalidade da concessão de uso fundamentada em legislação municipal e impossibilidade de exigência de licitação para concessão de bens públicos. A sentença recorrida reconheceu que a concessão do imóvel ocorreu sem observância das normas federais aplicáveis, especialmente a Lei nº 8.666/93, que exige licitação para alienação ou concessão de bens públicos, salvo exceções legalmente estabelecidas, as quais não se aplicam ao caso concreto. O juízo de primeiro grau entendeu que a concessão do terreno foi realizada de forma irregular, sem justificativa de interesse público e em benefício de terceiros, configurando desvio de finalidade. Além disso, a inexistência de processo licitatório e a simulação do negócio jurídico caracterizam vício insanável, impondo a nulidade absoluta do ato administrativo. No tocante à prescrição, o entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal é de que as ações de ressarcimento ao erário e de nulidade de atos administrativos ilegais são imprescritíveis quando há lesão ao patrimônio público, conforme o Tema 897 do STF. Assim, a tese de prescrição sustentada pelos apelantes não se sustenta, uma vez que a ação visa anular um ato ilegal e proteger o patrimônio público, afastando a incidência do prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Quanto à suposta legalidade do contrato de concessão de direito real de uso, fundamentado em legislação municipal, o entendimento jurisprudencial é pacífico no sentido de que normas locais não podem contrariar as disposições da legislação federal, especialmente no que tange à exigência de licitação para concessão de bens públicos. A Constituição Federal estabelece que a União tem competência privativa para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos, conforme disposto no art. 22, XXVII. Portanto, não há amparo jurídico para a dispensa do procedimento licitatório no caso concreto, tornando ilegítima a alegação de que a concessão estava respaldada apenas por normas municipais. Por fim, no que se refere à indenização por eventuais benfeitorias no imóvel, a jurisprudência do STJ, consolidada na Súmula 619, estabelece que a ocupação indevida de bem público configura mera detenção precária, o que impede o reconhecimento de posse e, consequentemente, a indenização por acessões ou benfeitorias realizadas. Assim, qualquer pleito nesse sentido não deve prosperar. Diante do exposto, conclui-se que a sentença recorrida está em total conformidade com o ordenamento jurídico e com a jurisprudência dos tribunais superiores. A ausência de licitação e a ilegalidade da concessão do imóvel justificam a nulidade do ato administrativo, tornando imperativa a restituição do bem ao patrimônio público. Sentença mantida. Apelação Cível improvida.

Em suas razões recursais (ID. 83357005), os embargantes sustentam a existência de omissões e contradições no acórdão embargado, com fundamento nos incisos I e II do art. 1.022 do Código de Processo Civil, inclusive para fins de prequestionamento.

Inicialmente, alegam omissão quanto à questão prejudicial de mérito relativa à constitucionalidade das Leis Municipais nº 150/2006 e nº 158/2007, que fundamentaram a concessão de direito real de uso objeto da demanda. Sustentam que suscitaram, nas razões de apelação, a necessidade de análise da constitucionalidade dos referidos diplomas normativos locais mediante controle difuso, argumentando que as leis municipais gozam de presunção de legitimidade e constitucionalidade enquanto não houver pronunciamento judicial em sentido contrário. Aduzem que o acórdão não enfrentou esta tese defensiva, incorrendo em violação ao inciso IV do § 1º do art. 489 do CPC. Sustentam, ainda, que o julgamento teria afrontado a Súmula Vinculante nº 10 do STF e a cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição Federal, porquanto a decisão de órgão fracionário teria afastado a incidência de lei municipal sem observar o procedimento constitucional adequado.

No tocante à prescrição, os embargantes apontam contradição no acórdão ao invocar o Tema 897 do STF para afastar a incidência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Argumentam que a tese firmada no referido precedente estabelece a imprescritibilidade apenas das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, hipótese que não se aplica ao caso concreto, uma vez que o próprio Juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos de condenação por improbidade administrativa, afastando expressamente esta tipificação.

Quanto à competência municipal para legislar sobre concessão de direito real de uso, os embargantes alegam que o acórdão não enfrentou o argumento de que a alínea "f" do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666/93 não se enquadra como norma geral de licitação, invocando o entendimento firmado na ADI 927 MC/RS, segundo o qual determinadas disposições da lei federal de licitações foram consideradas inconstitucionais para aplicação no âmbito municipal, em razão da autonomia administrativa concedida pelo inciso I do art. 30 da Constituição Federal. Sustentam que o mesmo raciocínio aplicado à alínea "b" do inciso I do art. 17 daquele diploma normativo deveria ser estendido à alínea "f", legitimando a competência do município para disciplinar a matéria em âmbito local por meio das Leis Municipais nº 150/2006 e nº 158/2007. Invocam, ainda, o art. 71 da Lei nº 13.465/2017, que dispensa a desafetação e as exigências previstas no inciso I do caput do art. 17 da Lei nº 8.666/93 para fins de regularização fundiária urbana.

Os embargantes também arguem omissão quanto à alegação de inversão indevida do ônus da prova em relação ao processo administrativo que originou o contrato de concessão de direito real de uso. Asseveram que a obrigação de instaurar e guardar processos administrativos compete à Administração Pública, nos termos do art. 5º da Lei nº 9.784/99, não podendo ser transferida aos administrados. Sustentam que a inversão operada pelo Juízo singular afronta o § 2º do art. 373 do CPC, uma vez que inexiste legislação autorizadora da inversão do ônus probatório na espécie, e que o Município simplesmente alegou a inexistência do processo administrativo sem produzir qualquer prova neste sentido.

Por fim, alegam nulidade do acórdão por deficiência de fundamentação, arguindo que a decisão embargada não enfrentou as principais teses defensivas, enquadrando-se no disposto no inciso IV do § 1º do art. 489 do CPC, combinado com o inciso II do parágrafo único do art. 1.022 do mesmo diploma processual.

Para fins de prequestionamento, requerem manifestação expressa sobre os arts. 373, § 2º, e 489, § 1º, inciso IV, ambos do Código de Processo Civil, invocando as Súmulas 282 e 356 do STF.

Ao final, pugnam pelo acolhimento dos embargos de declaração para que seja anulado o acórdão e proferida nova decisão.

Intimado, o embargado não apresentou contrarrazões, conforme certificado nos autos (ID. 85702769).

Desta feita, com fulcro no artigo 931 do CPC/2015, restituo os autos, com o presente relatório, à Secretaria, para inclusão em pauta de julgamento dos Embargos de Declaração, advertindo, ad cautelam, que neste feito não cabe sustentação oral, ex vi, artigo 937 do CPC/2015.

Salvador, 28 de novembro de 2025.

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Embargos de Declaração opostos por Agnaldo Barreto Santos, Tânia Andrade de Argolo Santos e Josué Paulo dos Santos Filho contra acórdão que negou provimento à Apelação Cível por eles interposta, mantendo a sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo Município de Presidente Tancredo Neves, declarando a nulidade de contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público e determinando a reintegração do bem ao patrimônio municipal.

Os embargantes alegam a existência de omissões e contradições no acórdão embargado, sustentando, em síntese: (i) omissão quanto à análise da constitucionalidade das Leis Municipais nº 150/2006 e nº 158/2007, com suposta violação à Súmula Vinculante nº 10 do STF; (ii) contradição na aplicação do Tema 897 do STF para afastar a prescrição; (iii) omissão quanto ao argumento baseado na ADI 927 MC/RS sobre a competência municipal para legislar em matéria de concessão de direito real de uso; (iv) omissão quanto à alegação de inversão indevida do ônus da prova; e (v) nulidade do acórdão por deficiência de fundamentação.

Pois bem.

Os embargos de declaração constituem recurso de fundamentação vinculada, cabíveis nas hipóteses taxativamente previstas no art. 1.022 do Código de Processo Civil, quais sejam: esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual deveria se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, ou corrigir erro material. Não se prestam, portanto, à rediscussão do mérito da causa ou à revisão do julgado por mera discordância da parte com o resultado proclamado.

No caso em exame, verifica-se que os embargantes pretendem, em verdade, a rediscussão das questões já apreciadas pelo acórdão embargado, o que não se admite na via estreita dos embargos declaratórios.

No tocante à alegada omissão quanto à constitucionalidade das Leis Municipais nº 150/2006 e nº 158/2007 e à suposta violação à Súmula Vinculante nº 10 do STF, observa-se que o acórdão embargado não declarou a inconstitucionalidade dos referidos diplomas normativos locais. O que se consignou foi que as normas municipais não podem contrariar as disposições da legislação federal em matéria de normas gerais de licitação, cuja competência privativa para legislar é da União, nos termos do art. 22, XXVII, da Constituição Federal. Trata-se de juízo de legalidade e de hierarquia normativa, e não de controle de constitucionalidade, razão pela qual não há falar em necessidade de submissão da matéria ao Plenário ou Órgão Especial, nos termos do art. 97 da Constituição Federal.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento de que a cláusula de reserva de plenário não se aplica quando o órgão fracionário não afasta a incidência de norma por inconstitucionalidade, mas apenas realiza interpretação conforme a hierarquia do ordenamento jurídico.

Quanto à alegada contradição na aplicação do Tema 897 do STF para afastar a prescrição, igualmente não assiste razão aos embargantes. A tese firmada no referido precedente estabelece que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Contudo, a imprescritibilidade da pretensão de anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público decorre diretamente do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que ressalva das regras de prescrição as ações de ressarcimento por ilícitos causados ao erário.

No caso concreto, embora o Juízo de primeiro grau tenha afastado a tipificação por improbidade administrativa, subsiste a pretensão de declaração de nulidade de ato administrativo praticado em desconformidade com a legislação de regência, com a consequente restituição do bem público indevidamente alienado.

Assim, não há contradição no acórdão embargado ao afastar a prescrição quinquenal prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99, porquanto a pretensão anulatória de ato administrativo lesivo ao patrimônio público não se submete a prazo prescricional.

No que concerne à alegada omissão quanto ao argumento fundado na ADI 927 MC/RS, o acórdão embargado enfrentou expressamente a questão relativa à competência legislativa em matéria de licitação, consignando que a União detém competência privativa para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos, nos termos do art. 22, XXVII, da Constituição Federal.

O precedente invocado pelos embargantes não ampara a tese defensiva. Na ADI 927 MC/RS, o Supremo Tribunal Federal conferiu interpretação conforme à Constituição à alínea "b" do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666/93, que trata da doação de bens imóveis, para restringir sua aplicação à esfera federal. Tal entendimento, todavia, não se estende automaticamente à alínea "f" do mesmo dispositivo, que disciplina a concessão de direito real de uso, nem autoriza os municípios a dispensarem o procedimento licitatório para alienação ou concessão de bens públicos ao arrepio das normas gerais federais.

Ademais, o art. 71 da Lei nº 13.465/2017, também invocado pelos embargantes, refere-se especificamente à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), cujos requisitos e pressupostos não restaram demonstrados no caso concreto.

Relativamente à alegada omissão quanto à inversão do ônus da prova, verifica-se que o acórdão embargado apreciou a questão ao consignar que a concessão do imóvel ocorreu sem observância das normas federais aplicáveis, sem justificativa de interesse público e em benefício de terceiros, configurando desvio de finalidade, além de reconhecer a inexistência de processo licitatório.

A pretensão dos embargantes de rediscutir a distribuição do ônus probatório configura tentativa de rejulgamento da causa, o que não se admite em sede de embargos de declaração. O inconformismo com o resultado do julgamento deve ser veiculado por meio do recurso próprio, e não pela via dos embargos declaratórios.

Por fim, quanto à alegada nulidade do acórdão por deficiência de fundamentação, cumpre ressaltar que o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos deduzidos pelas partes, bastando que apresente os fundamentos suficientes para sustentar a conclusão adotada. O acórdão embargado está devidamente fundamentado, tendo enfrentado as questões essenciais para o deslinde da controvérsia, em observância ao art. 93, IX, da Constituição Federal.

Verifica-se, na realidade, que o ora embargante deseja a reapreciação da matéria anteriormente analisada e julgada, em pronunciamento claro e fundamentado, inexistindo, in casu, qualquer espécie de vício, visando, tão somente, uma nova discussão sobre matéria já apreciada, o que não é admissível.

À vista do exposto, infere-se que a irresignação contida nos Embargos Declaratórios não se coaduna com as hipóteses previstas no art. 1.022 do NCPC. Patente está, portanto, que o vício alegado reflete apenas o intuito do recorrente em modificar o resultado do julgamento através da realização de novo pronunciamento sobre o tema já apreciado, o que é incabível no presente caso.

Frise-se: os embargos de declaração não têm o objetivo de promover nova discussão da causa, posto que encontra, consoante exposto alhures, expressa limitação no art. 1.022 do NCPC.

Por fim, quanto à finalidade de prequestionamento, o CPC/2015 consagrou o antigo entendimento do STF dado à Súmula 356, no sentido de que a oposição de Embargos de Declaração seria o suficiente para o preenchimento do requisito do pré-questionamento (pre-questionamento ficto), in verbis: “Art. 1.025. Consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade.”

Leciona Fredie Didier e Leonardo Carneiro da Cunha, que “a opção do CPC-2015 é coerente com um sistema que prestigia o julgamento do mérito – primazia da decisão de mérito (art. 4º, art. 932, pár. ún. e, especificamente em relação aos recursos extraordinários, o art. 1.029, §3º, CPC). O n. 211 da súmula do STJ deve ser cancelado. Também está superado o n. 320 da súmula do STJ: “A questão federal somente ventilada no voto vencido não atende ao requisito do prequestionamento”. Isso porque, também aqui, o CPC criou uma ficção: o voto vencido passa a fazer parte do acórdão, inclusive para fim de pré-questionamento (art. 941, §3º, CPC)”. (in Curso de Direito Processual Civil. Meios de Impugnação às Decisões Judiciais e Processo nos Tribunais. Vol. 3, 13ª edição. Salvador: Editora Juspodivm, pag.312/313.).

Por fim, rejeita-se, por ora, o pedido de aplicação de multa por litigância de má-fé por utilização do recurso com manifesto intuito protelatório, vez que, in casu, vislumbra-se o mero exercício do direito de ação, garantido pela Constituição Federal, nos limites legais, não se subsumindo à prática de qualquer das hipóteses previstas no art. 80 do CPC.

Desta forma, não há necessidade de nova manifestação acerca dos fatos e dispositivos invocados pela embargante, impondo-se, por conta disso, a rejeição dos embargos de declaração.

Em sendo assim, não se acolhem os Embargos de Declaração.

Sala das Sessões da 5ª Câmara Cível, de de 2026.

PRESIDENTE

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PROCURADOR DE JUSTIÇA