DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DEVER DE PAGAMENTO RETROATIVO À DATA DO REQUERIMENTO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 

I. CASO EM EXAME 

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente a ação de cobrança para condenar o Município Recorrente ao pagamento das diferenças salariais decorrentes da concessão de progressão funcional por avanço vertical. A decisão de primeiro grau determinou o pagamento dos valores retroativos referentes ao período compreendido entre a data do protocolo do requerimento administrativo e a data da efetiva implantação da vantagem na folha de pagamento.   

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO  

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o servidor público possui o direito ao recebimento retroativo das diferenças salariais de progressão funcional a partir da data do protocolo administrativo; e (ii) estabelecer se a alegada ausência de dotação orçamentária e a imposição de limites de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) justificam a recusa no pagamento da vantagem.   

III. RAZÕES DE DECIDIR  

3. A legislação que estrutura o plano de cargos e salários do magistério municipal estabelece de modo expresso que, uma vez deferida a promoção vertical, o servidor deve ser posicionado no novo padrão remuneratório a partir da data de protocolo do requerimento, desde que preenchidos os requisitos formais. O ato que defere a progressão ostenta natureza declaratória, reconhecendo o direito subjetivo incorporado ao patrimônio do servidor.  

4. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema 1075, firmou a tese de que é ilegal a recusa de concessão de progressão funcional a servidor público sob a justificativa de superação dos limites orçamentários da Lei de Responsabilidade Fiscal. A progressão constitui direito subjetivo decorrente de determinação legal, enquadrando-se com precisão na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar nº 101/2000.  

5. A condenação judicial imposta ao ente público para o pagamento de diferenças retroativas asseguradas em lei não configura inovação no ordenamento jurídico nem criação de despesa de modo arbitrário, inexistindo violação ao princípio da separação dos poderes.  

6. A determinação contida no artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) para que se considerem as dificuldades reais do gestor não constitui autorização para a supressão de direitos subjetivos consolidados do administrado, especialmente quando relacionados a verbas de caráter alimentar. 

IV. DISPOSITIVO E TESE 

7. Recurso conhecido e desprovido. Exclusão do percentual de honorários sucumbenciais de ofício. 

Tese de julgamento: "1. O servidor público que preenche os requisitos estipulados em lei municipal possui direito subjetivo à progressão funcional e ao pagamento das diferenças salariais retroativas à data do requerimento administrativo. 2. Os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal não são oponíveis para impedir o pagamento de direitos subjetivos decorrentes de determinação legal." 

 

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8001344-22.2020.8.05.0014, em que figura como apelante o MUNICÍPIO DE ARACI e, como apelada, GIRLEIDE SILVA DE LIMA. 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, com retificação de ofício, nos termos do voto do Relator. 

 

Sala de Sessões,        de                 de 2026. 

  

Presidente 

  

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE 

Relator 

  

Procurador(a) de Justiça 

Cuida-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pelo MUNICÍPIO DE ARACI, em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Araci-BA, nos autos da Ação de Cobrança, tombada sob o nº. 8001344-22.2020.8.05.0014, movida por GIRLEIDE SILVA DE LIMA, em que julgou PROCEDENTE A AÇÃO, nos seguintes termos (ID. 99993349):  

"Ante o exposto, torna-se imperioso acolher o pedido formulado pela parte autora. 
Ante o exposto, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado na petição inicial, para condenar o réu ao pagamento das diferenças salariais decorrentes da progressão vertical (mudança de nível funcional), referentes ao período compreendido entre 28 de dezembro de 2017 e junho de 2018, a serem calculadas com base na última remuneração percebida pela parte autora, devidamente corrigidas monetariamente e acrescidas de juros legais na forma da legislação aplicável. 
Incidem juros de mora (remuneração oficial da caderneta de poupança) e correção monetária (IPCA-E), sobre os valores deferidos nesta sentença (REsp 1.495.146-MG). 
Condeno o réu ao pagamento de honorários advocatícios, no importe de 10% sobre o valor da condenação (art. 85, §3º, I do CPC). 
Sem custas, sendo o réu isento por lei (art. 10, IV da Lei nº 12.373 de 23 de dezembro de 2011). 
Sentença sujeita a reexame necessário, por ser ilíquida (Súmula 490 do STJ". 

  

Adoto o relatório integrante da sentença de primeiro grau.  

Em sede recursal, a parte recorrente, MUNICÍPIO DE ARACI, argumenta, em síntese, que não possui dotação orçamentária suficiente para suportar o pagamento das diferenças retroativas, afirmando que o ente público enfrenta grave situação de déficit financeiro.  

Sustenta que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração exige estrita observância ao artigo 169, parágrafo 1º, da Constituição Federal, o qual condiciona a despesa à prévia dotação orçamentária e à autorização legislativa. Defende a incidência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) como obstáculo intransponível ao pagamento de benefícios que elevem as despesas com pessoal acima dos limites legais. Argumenta, também, que o Poder Judiciário deve considerar as dificuldades reais do gestor público ao aplicar normas de direito público, invocando o artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).  

Alega que a sentença cria uma despesa permanente sem indicação de receita correspondente, o que configuraria ofensa ao princípio da separação dos poderes estabelecido no artigo 2º da Constituição Federal. Por fim, de forma contraditória ao que consta nos documentos, afirma que não há comprovação do deferimento da progressão vertical pretendida pela autora, requerendo a reforma total da sentença para julgar a ação improcedente. 

A parte recorrida apresentou contrarrazões no ID. 99993366, rechaçando as alegações do recurso e pugnando, ao final, pelo seu desprovimento. 

Encontra-se o recurso apto para julgamento.  

É o relatório.  

Devolvo os autos à Secretaria da Câmara, com o presente relatório, nos termos do art. 931 do CPC, ao tempo em que solicito dia para julgamento, salientando a existência de previsão regimental para realização de sustentação oral (RITJBA, art. 187, I).  

  

Salvador/BA, data da assinatura eletrônica. 

  

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE 

Relator 

O recurso de apelação preenche integralmente os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade. O Município de Araci está dispensado do recolhimento de preparo, em absoluta observância às prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública. A apelação foi interposta de forma tempestiva, respeitando os prazos estipulados pela legislação processual civil. O recorrente possui legitimidade e interesse recursal evidentes, considerando a sucumbência suportada em primeiro grau. Constatada a regularidade formal do recurso e a ausência de questões preliminares ou prejudiciais pendentes de apreciação, impõe-se o conhecimento da apelação.

A controvérsia processual instaurada nestes autos tem como núcleo a cobrança de diferenças salariais de caráter retroativo, originadas do reconhecimento do direito à progressão funcional por avanço vertical (mudança de nível por titulação). A parte autora, servidora pública do Município de Araci ocupante do cargo de professora, comprovou nos autos a conclusão de curso de graduação em Pedagogia e o cumprimento dos requisitos temporais estabelecidos pela legislação local. Diante da qualificação alcançada, a servidora protocolou requerimento administrativo de progressão em 28 de dezembro de 2017. 

Apesar da clareza da legislação municipal quanto aos requisitos e efeitos da promoção funcional, a administração pública municipal apenas deferiu e implementou financeiramente o pedido da autora em junho de 2018, por meio da edição da Portaria nº 3.705/2018 (ID. 99993342). Ocorre que o Município de Araci efetuou o enquadramento no novo padrão remuneratório exclusivamente a partir da data de concessão formal do benefício, negando-se a realizar o pagamento das diferenças salariais referentes ao lapso temporal transcorrido entre a data do protocolo administrativo (dezembro de 2017 – ID. 99993320) e a data da efetiva implantação da vantagem na folha de pagamento (junho de 2018). 

A sentença proferida pelo juízo de primeiro grau analisou a documentação apresentada e a legislação municipal, julgando procedente o pedido autoral para condenar o ente público ao pagamento das diferenças retroativas, corrigidas monetariamente e acrescidas de juros moratórios. Em resposta, o Município de Araci interpôs o presente recurso de apelação. Em suas razões, o ente municipal não contesta de forma objetiva o preenchimento dos requisitos legais pela professora. A linha argumentativa da defesa municipal sustenta-se, quase que exclusivamente, em justificativas de natureza contábil e orçamentária. O recorrente invoca a inexistência de dotação prévia, a superação dos limites de gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a necessidade de preservar o equilíbrio das contas públicas conforme a LINDB e uma suposta violação ao princípio da separação dos poderes. Alega ainda, de maneira isolada no texto do recurso, que a própria progressão não estaria comprovada, fato que colide diretamente com a documentação oficial acostada ao processo pelo próprio ente. 

A resolução deste recurso exige a análise rigorosa do regime jurídico aplicável à carreira do magistério público do Município de Araci. A Lei Municipal nº 08/2004, que estabelece o Plano de Cargos e Salários da categoria, prevê de forma detalhada o mecanismo de progressão funcional. O avanço vertical consiste no deslocamento do servidor para o nível hierárquico e remuneratório imediatamente superior em razão da obtenção de titulação específica que amplia a sua qualificação profissional. O legislador municipal optou por vincular o desenvolvimento na carreira ao aperfeiçoamento acadêmico, estruturando um modelo de valorização do profissional da educação. 

O aspecto determinante para o deslinde do conflito diz respeito ao marco temporal que define o início dos efeitos financeiros da progressão. O artigo 31, parágrafo 1º, da Lei Municipal nº 08/2004 possui redação taxativa que não comporta interpretações extensivas ou restritivas por parte do administrador público. A norma determina que, deferida a promoção vertical por titulação, o servidor será posicionado no novo padrão de percepção dos benefícios e vantagens a partir da data de protocolo do requerimento, desde que comprove a titulação e a veracidade dos documentos apresentados. 

A redação legal revela que a progressão funcional por titulação não é um ato administrativo de natureza discricionária. Trata-se de um ato vinculado e declaratório. O preenchimento dos requisitos previstos em lei (graduação específica e tempo de serviço) consolida o direito subjetivo do servidor à ascensão funcional no momento em que ele formula o requerimento e entrega a documentação exigida. A partir do dia 28 de dezembro de 2017, a autora já possuía todas as qualificações necessárias e havia provocado formalmente a administração. O tempo que o Poder Público levou para analisar os documentos, emitir pareceres internos e publicar a Portaria nº 3.705/2018 reflete apenas a burocracia do fluxo administrativo, não podendo prejudicar o direito financeiro já incorporado ao patrimônio jurídico da servidora. 

A alegação do recorrente de que não haveria prova do deferimento da progressão é manifestamente improcedente e beira a litigância de má-fé, visto que os autos contêm tanto os contracheques que demonstram a majoração salarial efetivada em junho de 2018 quanto a própria Portaria municipal concedendo a vantagem. Sendo inquestionável o preenchimento dos requisitos e o próprio reconhecimento administrativo da mudança de nível, a recusa do Município em pagar os valores retroativos devidos entre o protocolo e a implantação configura retenção indevida de remuneração. O comando legal municipal obriga a retroatividade dos efeitos financeiros à data do requerimento administrativo, impondo a manutenção da sentença condenatória neste aspecto. 

O núcleo da tese defensiva do Município de Araci sustenta-se na suposta impossibilidade de cumprimento da legislação municipal devido às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e às exigências de dotação orçamentária previstas no artigo 169, parágrafo 1º, da Constituição Federal. O ente argumenta que o atingimento do limite prudencial de gastos com pessoal obstaria a concessão e o pagamento da progressão retroativa. Esse raciocínio, contudo, contraria frontalmente as diretrizes do ordenamento jurídico vigente e a interpretação pacificada pelas Cortes Superiores. 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme e vinculante sobre a matéria, tendo solucionado a questão no julgamento de recursos repetitivos. A tese firmada no Tema 1075 do STJ não deixa margem para dúvidas. A tese estabelece expressamente: "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000." 

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece instrumentos rigorosos para o controle das contas públicas, mas inclui exceções fundamentais para evitar a lesão a direitos consolidados. O inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar nº 101/2000 excepciona expressamente das proibições de aumento de gastos com pessoal as concessões de vantagens derivadas de determinação legal ou de decisão judicial. A progressão funcional da autora encontra amparo direto e específico na Lei Municipal nº 08/2004. Portanto, trata-se de um aumento de despesa oriundo de uma determinação legal preexistente. 

O gestor público tem a obrigação constitucional e legal de elaborar o orçamento do município prevendo os recursos necessários para custear os direitos estatutários dos servidores efetivos, incluindo a progressão na carreira, que é previsível e inerente ao plano de cargos. A omissão da administração em realizar o adequado planejamento orçamentário ou o aumento desproporcional de outras despesas públicas (como cargos em comissão ou contratações temporárias) não autoriza o ente público a transferir o ônus de sua desorganização financeira para o servidor. Permitir que o limite de gastos da LRF anule direitos subjetivos seria premiar a ineficiência administrativa e autorizar o enriquecimento ilícito do Município, que continuaria a exigir a prestação de serviços por parte de uma profissional mais qualificada sem pagar a contraprestação definida pela própria legislação municipal. 

O Município recorrente alega que a determinação de pagamento de valores retroativos pelo Poder Judiciário configuraria indevida interferência em mérito administrativo e criação de despesa pública sem receita, resultando em violação ao princípio da separação dos poderes constante no artigo 2º da Constituição Federal. Tal argumento revela uma compreensão equivocada da atuação jurisdicional.  

O Poder Judiciário, no caso em análise, não está formulando políticas públicas, tampouco criando novas vantagens salariais para a categoria dos professores de forma alheia à legislação. A intervenção judicial ocorre estritamente para o exercício do controle de legalidade. A condenação imposta pela sentença de primeiro grau tem o único objetivo de obrigar a administração pública a cumprir a lei editada pelo próprio Poder Legislativo municipal. A efetivação de um direito subjetivo previsto em lei e violado pela omissão do Poder Executivo é a essência do sistema de freios e contrapesos e a garantia máxima do Estado de Direito. Não há ofensa à separação dos poderes quando o Judiciário repara a ilegalidade cometida pela administração. 

Além disso, o recorrente invoca o artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), argumentando que o magistrado deve considerar as dificuldades reais do gestor e os obstáculos da administração pública. Embora a modernização do direito público trazida pela LINDB recomende a adoção de um olhar realista sobre as capacidades do administrador, o próprio texto do artigo 22 impõe uma limitação intransponível: a consideração dessas dificuldades deve ocorrer "sem prejuízo dos direitos dos administrados". 

As normas gerais de interpretação e de boa gestão pública não funcionam como um instrumento de anulação de direitos consolidados. O reconhecimento de um déficit orçamentário não confere ao município a prerrogativa de suspender a eficácia da lei local ou de reter a remuneração devida a seus servidores. A proteção do erário deve ser buscada pelos meios legais e constitucionais adequados, cortando despesas discricionárias e não suprimindo vantagens estatutárias que ostentam nítido caráter alimentar. O argumento embasado na LINDB é insuficiente para afastar a condenação, especialmente diante da ausência de provas concretas e pormenorizadas sobre o impacto financeiro que o pagamento retroativo referente a poucos meses causaria às finanças do ente público. 

Os argumentos expostos no recurso de apelação revelam-se insubsistentes e incapazes de justificar a reforma da sentença. O direito da servidora pública ao recebimento retroativo das diferenças salariais relativas à progressão funcional por titulação, contadas desde a data do protocolo administrativo, encontra fundamento explícito na lei municipal e está protegido contra limitações orçamentárias genéricas pela consolidada jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 

Por fim, tratando-se de matéria de ordem pública, deve ser excluído o percentual fixado a título de honorários sucumbenciais, por se tratar de sentença ilíquida, conforme dispõe o art. 85, §4º, II, do CPC. 

Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER DO RECURSO E NEGAR-LHE PROVIMENTO, excluindo-se da sentença, de ofício, apenas para excluir o percentual de honorários sucumbenciais, devendo ser fixado na fase de liquidação da sentença, levando em consideração, ainda, a majoração do art. 85, §11, do CPC. Mantida a sentença em seus demais termos.  

É como voto. 

  

Sala de Sessões,       de                 de 2026. 

  

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE 

Relator