PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8001193-61.2019.8.05.0250 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: HAS ENGENHARIA LTDA |
| Advogado(s): JOILTON SUZART FONSECA JUNIOR (OAB:BA56083-A) |
| APELADO: MUNICIPIO DE SIMOES FILHO |
| Advogado(s): MICHEL SOARES REIS (OAB:BA14620-A) |
Trata-se de apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de reequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo celebrado para construção de Unidades Básicas de Saúde no Município de Simões Filho.
Na origem, a parte autora — ora apelante — sagrou-se vencedora da Concorrência Pública nº 02/2016 para construção de cinco Unidades Básicas de Saúde, com valor original de R$ 2.266.662,46 e prazo de execução de cinco meses. Em razão de alterações nos projetos e paralisações determinadas pela própria Administração, o contrato foi submetido a prorrogações sucessivas e a dois processos de metafísica, elevando seu valor final para R$ 2.620.822,59.
O juízo a quo rejeitou a pretensão sob fundamento de que seria inconcebível o pedido de reequilíbrio diante da impossibilidade de análise integral do contrato, considerando a existência de obras inacabadas e a incompletude contratual de ambas as partes, destacando que os aditivos celebrados demonstrariam a boa-fé da Administração quanto às necessidades de revisão contratual.
Assim, a controvérsia recursal cinge-se em saber: (i) se deve ser concedido o benefício da gratuidade de justiça à pessoa jurídica apelante; (ii) se a intempestividade da contestação apresentada pelo município enseja a aplicação dos efeitos da revelia; (iii) se o recurso atende ao princípio da dialeticidade; e (iv) se a apelante faz jus ao reajuste contratual pela variação do INCC no período de execução do contrato.
O município apelado sustenta que as razões recursais são dissociadas da sentença e não impugnam especificamente seus fundamentos.
Analisando a peça recursal, verifica-se que a apelante efetivamente ataca os fundamentos centrais da sentença, questionando a distinção entre reajuste contratual e os aditivos celebrados, bem como a conclusão de que os processos de metafísica teriam contemplado a recomposição econômico-financeira. Embora a argumentação não seja sistemática, há impugnação suficiente para permitir o exercício do contraditório e a compreensão da pretensão recursal.
Conhece-se do recurso, rejeitando-se a preliminar de ofensa à dialeticidade.
Com relação à prefacial suscitada pelo recorrente, sabe-se que a revelia é instituto processual que, nas demandas submetidas ao rito do Procedimento do Comum (Título I do Livro I da Parte Especial do CPC/2015), decorre não apresentação da contestação e cujos efeitos estão reunidos em duas categorias: efeito material e processual (ais). O primeiro (efeito material), constitui-se na presunção (relativa) de veracidade das alegações de fato formuladas pelo autor (CPC, art. 344), ressalvadas as hipóteses do art. 345 do referido diploma. Já a segunda categoria (efeitos processuais), como o próprio nome faz pressupor, representa o conjunto de consequências estritamente processuais (do ponto de vista procedimental) provenientes da ausência de contestação, são eles: (i) fluência do prazo a partir da publicação da decisão, caso o revel não tenha constituído advogado nos autos[1] (CPC, art. 346); (ii) preclusão do direito de alegar determinadas matérias de defesa (CPC, art. 342); (iii) possibilitação do julgamento antecipado do mérito (CPC, art. 355, II).
É assente tanto na doutrina quanto na jurisprudência[2], a Fazenda Pública não está sujeita aos efeitos materiais da revelia, em virtude da ressalva do inciso II do art. 345 do CPC. Neste sentido, as precisas lições de LEONARDO CARNEIRO DA CUNHA:
“Havendo revelia, são presumidos como verdadeiros os fatos alegados pelo autor em sua petição inicial. Esse, como visto, é o efeito material da revelia, previsto no art. 344 do CPC.
O direito da Fazenda Pública é indisponível, devendo o magistrado, mesmo na hipótese de revelia, determinar a instrução do feito para que aparte autora possa se desincumbir do seu ‘onus probandi’. Aliás, assim dispõe o art. 345, II, do CPC: ‘A revelia não produz o efeito mencionado no artigo 344 se: II - se o litígio versar sobre direitos indisponíveis’.
À evidência, a revelia, sendo ré a Fazenda Pública, não produz seu efeito material, de maneira que não haverá presunção de veracidade quanto aos fatos alegados pelo autor na petição inicial.
A revelia acarreta o julgamento antecipado do mérito (CPC, art. 355, II), justamente porque se opera a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor. Significa que já há incontrovérsia, não havendo mais necessidade de prova (CPC, art. 374, III). Sendo ré a Fazenda Pública, não exsurge tal incontrovérsia, ainda que haja revelia.
Isso, contudo, não significa que estará, sempre, afastada a possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando for ré a Fazenda Pública. Havendo a revelia da Fazenda Pública, não estarão, somente por essa circunstância, comprovados os fatos alegados pelo autor. É possível, todavia, que os fatos alegados estejam, todos eles, suficientemente comprovados por documentos. Nesse caso, haverá julgamento antecipado do mérito, não porque houve revelia (CPC, art. 355, II), mas por não haver mais necessidade de outras provas, já que suficientes os documentos contidos nos autos (CPC, art. 355, I ).”
(CUNHA, Leonardo Carneiro. A Fazenda Pública em Juízo, 15ª edição, Revista, atualizada e ampliada, Rio de Janeiro: Forense, 2018. Págs. 114-115) – g.n.
Portanto, a sentença andou bem ao afastar os efeitos da revelia, mantendo íntegro o ônus probatório da parte autora.
A controvérsia central reside em saber se a empresa apelante tem direito ao reajustamento de preços do contrato administrativo firmado com o Município, em razão do transcurso de tempo superior a doze meses, e se os aditivos de "metafísica" celebrados entre as partes suprimiram a necessidade desse reajuste.
Para o correto deslinde da causa, é imperioso estabelecer as distinções conceituais entre os institutos jurídicos envolvidos, os quais, com a devida vênia, foram tratados de forma indistinta na sentença recorrida.
A revisão (ou reequilíbrio econômico-financeiro em sentido estrito), fundamentada no art. 65, II, "d", da Lei nº 8.666/93, destina-se a recompor o contrato diante de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis (álea extraordinária), ou fatos do príncipe, que tornem a execução excessivamente onerosa para uma das partes.
Por outro lado, as alterações qualitativas ou quantitativas (comumente chamadas de "Metafísica" no jargão de obras públicas locais) referem-se às modificações do objeto em si, previstas no art. 65, I, "a" e "b", da Lei de Licitações. Trata-se da inclusão de novos serviços não previstos originalmente, supressão de itens desnecessários ou alteração de especificações técnicas.
Já o reajustamento de preços (stricto sensu) é o mecanismo automático de correção monetária dos valores contratuais, destinado a compensar a perda do poder aquisitivo da moeda decorrente da inflação (álea ordinária). Trata-se de direito que independe de previsão contratual específica, porquanto decorre diretamente do art. 37, XXI, da Constituição Federal, que assegura a manutenção das "condições efetivas da proposta", e do art. 40, XI, da Lei nº 8.666/93, que impõe a inclusão de critério de reajuste nos editais licitatórios para retratar a variação efetiva do custo de produção.
No caso em exame, a despeito das confusões conceituais, verifica-se que a apelante não postula revisão por fatos imprevisíveis, mas sim o reajuste contratual pela variação do INCC — índice setorial da construção civil — no período de execução do contrato, que se estendeu de outubro de 2016 a dezembro de 2018 em razão de prorrogações sucessivas determinadas pela própria Administração.
É incontroverso nos autos que as paralisações e retomadas das obras decorreram de alterações nos projetos e de determinações da Administração Pública, e não de inadimplemento da contratada. A execução contratual, inicialmente prevista para cinco meses, estendeu-se por mais de dois anos por circunstâncias imputáveis exclusivamente ao ente público contratante.
A sentença fundamentou a improcedência na impossibilidade de análise integral do contrato diante da existência de obras inacabadas. Ocorre que o reajuste contratual incide sobre os serviços efetivamente executados, não se exigindo a conclusão integral do objeto para seu reconhecimento. Se a contratada executou parcialmente o contrato ao longo de período superior a um ano — por circunstâncias alheias à sua vontade —, faz jus à correção monetária dos valores correspondentes aos serviços realizados.
Os aditivos celebrados, conforme sustenta a apelante sem impugnação específica do município, destinaram-se à inclusão de itens não contemplados na planilha original, caracterizando alterações qualitativas do objeto contratual (art. 65, I, da Lei nº 8.666/93), e não recomposição pela variação inflacionária. Isto é, o pagamento desse novo serviço recompõe o equilíbrio quanto à quantidade de obra executada, mas não corrige a desvalorização da moeda sobre os serviços originais que foram postergados.
Negar o reajuste contratual em razão da celebração de aditivos para inclusão de novos serviços equivaleria a impor à contratada o ônus de suportar integralmente a corrosão inflacionária durante todo o período de prorrogação do contrato — prorrogação esta determinada pela própria Administração —, em manifesta violação ao princípio constitucional da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Assim, assiste razão à apelante quanto ao direito material. O art. 40, XI, da Lei nº 8.666/93 é cogente ao determinar que o edital e o contrato devem prever critério de reajuste. E, como ja destacado, mesmo na ausência de cláusula expressa ou diante da omissão da Administração, o reajuste é direito constitucional (art. 37, XXI, CF) que visa evitar o enriquecimento sem causa do Ente Público em detrimento do particular.
Nesse sentido:
"APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PREAMBULAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS PARA REFORMA DO JULGADO. PREFACIAL. AFASTAMENTO. MÉRITO. REAJUSTE DOS PREÇOS DA AVENÇA. PREVISÃO LEGAL E CONTRATUAL. DIREITO DA EMPRESA AO EQUILÍBRIO ECONÔMICO/ FINANCEIRO. CELEBRAÇÃO DE ADITIVO CONTRATUAL QUE NÃO IMPLICA RENÚNCIA AO DIREITO DE REAJUSTAMENTO. PRECLUSÃO LÓGICA. INOCORRÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIMENTO."
(Apelação 0532422-60.2017.8.05.0001, Rel. Des(a). Emilio Salomao Pinto Reseda, Quarta Câmara Cível, Publicado em 07/05/2025)
"EMENTA: APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM PERDAS E DANOS. PRELIMINAR DE IRREGULARIDADE FORMAL DO RECURSO. DESCABIMENTO. NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INOCORRÊNCIA. CONTRATO FIRMADO EM 1988. REAJUSTE DO PREÇO GLOBAL. ATRASO NA EXECUÇÃO DO CONTRATO POR CULPA DA ADMINISTRAÇÃO. NECESSIDADE DE REAJUSTE EM RAZÃO DAS PERDAS INFLACIONÁRIAS. INOBSERVÂNCIA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. ÍNDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA. ENTENDIMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. APELO PROVIDO EM PARTE. 1. O recurso interposto obedece aos requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, expondo o fato e o direito e impugnando especificamente os fundamentos da sentença, daí porque não merece prosperar a preliminar de irregularidade formal do apelo. 2. Não há que se falar em nulidade da sentença por ausência de fundamentação, porquanto o juízo de primeiro grau enfrentou todos os argumentos trazidos à lide capazes de infirmar a conclusão adotada. 3. Considerando-se as alterações inflacionárias a partir de março de 1988, mês de assinatura do contrato, observa-se, conforme o laudo pericial, que há diferença entre os valores pagos pela Administração Pública pelo serviço prestado e os valores corrigidos e devidos à empresa à época, o que representa ofensa ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro contratual. 4. As obras somente foram autorizadas em julho de 1988, por culpa da Administração, restando evidente a necessidade de adequação às alterações inflacionárias dos preços ofertados pela empresa vencedora do certame que se programou para cumprir o serviço em um período distinto. 5. O Superior Tribunal de Justiça firmou a tese de que, nas condenações judiciais de natureza administrativa em geral contra a Fazenda Pública, ocorridas no período posterior à vigência da Lei nº 11.960/2009, aplica-se a correção monetária com base no IPCA-E e os juros de mora segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança. REsp 1495146/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/02/2018, DJe 02/03/2018. 6. Recurso conhecido e provido parcialmente para reformar a sentença apenas em relação ao índice de correção monetária, determinando-se a aplicação do IPCA-E. 7. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE."
(Apelação 0000310-45.1996.8.05.0191, Rel. Des(a). Carmem Lucia Santos Pinheiro, Quinta Câmara Cível, Publicado em 15/10/2019)
"DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÕES DE JULGAMENTO EXTRA PETITA, OMISSÃO E CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO DA PRELIMINAR. ANÁLISE LÓGICO-SISTEMÁTICA DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS. I. CASO EM EXAME 1 - Embargos de declaração opostos por ambas as partes contra acórdão que deu parcial provimento à apelação da empresa contratada, reformando a sentença para condenar o Município ao pagamento do saldo remanescente de nota fiscal e dos valores correspondentes aos reajustes anuais não aplicados. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 - A questão em discussão consiste em verificar se o acórdão embargado contém: (i) julgamento extra petita por condenar o Município ao pagamento de valor referente à Nota Fiscal nº 77 quando o pedido na inicial supostamente se referiria apenas à Nota Fiscal nº 359; (ii) omissão quanto à impossibilidade jurídica da cobrança de reajustes não pleiteados tempestivamente; (iii) obscuridade na fixação dos honorários advocatícios; e (iv) omissão e contradição na valoração das provas. III. RAZÕES DE DECIDIR 3 - Não há julgamento extra petita quando o acórdão condena o réu com base em pedido que, embora não esteja expressamente formulado na parte final da inicial, é claramente deduzível da interpretação lógico-sistemática da petição, na qual consta menção expressa à cobrança de ambas as notas fiscais (77 e 359). 4 - Não há omissão no acórdão que expressamente analisou e rejeitou o argumento de que a cobrança de reajustes anuais contratuais estaria juridicamente impossibilitada, consignando que 'o reajuste é cláusula necessária dos contratos administrativos cujo objetivo é preservar o valor do contrato em razão da inflação' e que 'independe de requerimento e não se sujeita à preclusão tácita'. 5 - A determinação de arbitramento dos honorários advocatícios na fase de liquidação está em consonância com o art. 85, §4º, II, do CPC, não havendo obscuridade neste ponto. 6 - Inexiste omissão ou contradição na valoração probatória quando o acórdão analisa expressamente as provas dos autos, concluindo pela insuficiência da prova documental para demonstrar os atrasos nos pagamentos. Quanto à suposta possibilidade de complementação probatória em fase de cumprimento de sentença, o acórdão embargado foi claro ao afirmar que 'a referida prova não pode ser apresentada apenas na fase de liquidação de sentença, sob pena de violação ao art. 492, parágrafo único, do CPC, que veda ao juiz a prolação de sentença condicional'. 7 - Os embargos de declaração não se prestam à rediscussão da matéria julgada, quando ausentes os vícios previstos no art. 1.022 do CPC. IV. DISPOSITIVO 8 - Preliminar e Embargos de declaração rejeitados. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §§ 4º, II e 14, 141, 373, I, 492 e 1.022. Jurisprudência relevante citada: AgInt nos EDcl no AREsp 1.138.095/SP, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, STJ, j. 19/03/2019, DJe 26/03/2019."
(Apelação 8000669-50.2018.8.05.0072, Rel. Des(a). Renato Ribeiro Marques da Costa, Quinta Câmara Cível, Publicado em 06/08/2025)
Sobre o tema, leciona Celso Antônio Bandeira de Melo:
"...a garantia do contratado ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo não poderia ser afetada nem mesmo por lei. É que resulta de dispositivo constitucional, o art. 37, XXI, pois, de acordo com seus termos, obras, serviços, compras e alienações serão contratados com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta.
É evidente que, para serem mantidas as efetivas condições das propostas (constantes da oferta vencedora do certame licitatório que precede o contrato), a Administração terá de manter íntegra a equação econômico-financeira inicial. Ficará, pois, defendida tanto contra os ônus que o contratado sofra em decorrência de alterações unilaterais, ou comportamentos faltosos da Administração, quanto contra elevações de preços que tornem mais onerosas as prestações a que esteja obrigado, como, ainda, contra o desgaste do poder aquisitivo da moeda provocado por inflação, em todos os contratos que se perlongam no tempo."
(BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 638)
Portanto, a reforma da sentença é medida que se impõe para reconhecer o direito da apelante ao reajustamento dos preços contratuais em virtude da álea ordinária (inflação), não suprimida pelos aditivos de quantidade.
Todavia, embora se reconheça o direito ao reajuste, não se pode acolher, de plano, o valor líquido pleiteado na inicial (R$ 228.797,81), pois a metodologia de cálculo apresentada pela apelante merece reparos fundamentais para evitar o bis in idem e o enriquecimento ilícito.
Isso porque o reajuste só pode incidir sobre as obrigações executadas após o interregno de um ano contado da data da apresentação da proposta ou do orçamento. As medições realizadas dentro dos primeiros 12 meses são fixas e irreajustáveis. A planilha apresentada pela empresa muitas vezes incide o índice sobre o valor total remanescente, sem segregar o que foi medido dentro ou fora do período de anualidade.
Ademais, quando a Administração realiza um aditivo de "metafísica" (inclusão de novos serviços ou aumento de quantitativos) anos após a assinatura do contrato original, a prática administrativa correta — e a presunção legal — é que os preços desses novos itens sejam cotados com base no preço de mercado vigente na data do aditivo.
Se a "metafísica" foi aprovada, por exemplo, em 2018, e inseriu novos itens (ex: vasos sanitários que não constavam no projeto original), o preço desse vaso sanitário na planilha do aditivo já reflete o mercado de 2018. Não se pode, portanto, pegar o valor desse vaso sanitário (já atualizado em 2018) e aplicar sobre ele o índice de reajuste acumulado desde 2016 (data da proposta original). Fazer isso seria corrigir duplamente o mesmo valor (atualização de mercado no aditivo + aplicação de índice retroativo), configurando bis in idem lesivo ao Erário.
Dessa forma, o cálculo linear apresentado na inicial está tecnicamente equivocado ao misturar, numa mesma base de cálculo, itens do contrato original (que sofreram corrosão inflacionária e devem ser reajustados) e itens novos de aditivos (que presumivelmente entraram com preços novos e, portanto, só devem sofrer reajuste 12 meses após a data base do aditivo que os inseriu).
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar a sentença de mérito e:
A) Julgar parcialmente procedente o pedido autoral, reconhecendo o direito da Apelante ao reajustamento anual dos preços do Contrato nº 0093-16-FMS, com fulcro no art. 40, XI, da Lei nº 8.666/93;
B) Determinar que o valor da condenação seja apurado em liquidação de sentença, devendo o Município Apelado aplicar o índice contratual (ou oficial setorial) estritamente sobre as medições realizadas após o interregno anual da data da proposta, excluindo-se da base de cálculo os valores referentes aos aditivos de "metafísica" cujos preços unitários já tenham sido pactuados com valor de mercado atualizado à época de sua inclusão, evitando-se a incidência de correção inflacionária sobre valores já atualizados.
C) Em razão da sucumbência recíproca, condeno as partes ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 15% (quinze por cento) sobre o valor a ser apurado na liquidação, na proporção de 70% a cargo do Município e 30% a cargo da Autora/Apelante, vedada a compensação.
Salvador/BA, 12 de janeiro de 2026.
Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães
Relator
[1] A partir do momento em que o revel comparece regularmente nos autos, cessará tal efeito. Seja como for, o revel sempre receberá os autos no estado em que se encontrar (CPC, art. 346, parágrafo único).
[2] Trago aqui, a título ilustrativo, o AR n. 5.407/DF (Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 10/4/2019), em cuja ementa a Primeira Seção do STJ faz constar que “a jurisprudência dominante nesta Corte Superior de que não incidem os efeitos da revelia em face da Fazenda Pública, visto que seus bens e direitos são considerados indisponíveis.” (AR n. 5.407/DF).