PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA NÃO REMUNERATÓRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL AUTORIZADORA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta por Agentes Comunitários de Saúde do Município de Santa Luzia, objetivando o recebimento do denominado “incentivo adicional” previsto na Portaria nº 1.350/GM/2002 e em normas posteriores do Ministério da Saúde. O juízo de origem julgou improcedente o pedido, entendendo que a verba não possui caráter remuneratório individual, sendo destinada ao custeio e fortalecimento da política pública de saúde municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. A questão em discussão consiste em definir se o “incentivo adicional” previsto em portarias ministeriais configura verba de natureza remuneratória devida diretamente aos agentes comunitários de saúde, ou se se trata de repasse financeiro destinado ao custeio da política pública de atenção básica, a ser gerido pelo Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram o incentivo financeiro adicional — notadamente a Portaria nº 1.350/GM/2002 e a nº 674/GM/2003 — previram, em sua redação original, parcela adicional a ser paga aos agentes comunitários de saúde, mas foram posteriormente revogadas pelas Portarias nº 648/2006 e nº 2.488/2011, que suprimiram a destinação direta aos servidores.
2. A partir da Portaria nº 2.488/2011, o incentivo adicional passou a integrar o Piso da Atenção Básica Variável (PAB Variável), constituindo recurso federal para financiamento de ações estratégicas de atenção primária, sem caráter remuneratório, cabendo ao gestor municipal definir sua aplicação conforme o planejamento local.
3. A Constituição Federal, em seu art. 37, X, estabelece que a remuneração de servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por lei específica, não sendo possível a criação de vantagem pecuniária por ato infralegal.
4. A ausência de lei municipal que autorize o pagamento direto aos agentes comunitários de saúde inviabiliza o reconhecimento judicial da verba como adicional remuneratório.
5. Não comprovado desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos pela União, não há que se falar em reembolso ou destinação direta aos servidores.
6. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da Bahia tem reiteradamente reconhecido a natureza não remuneratória do incentivo adicional e a necessidade de previsão legal municipal para o pagamento direto aos agentes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O incentivo adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde não possui natureza remuneratória, tratando-se de repasse federal destinado ao custeio e fortalecimento da atenção básica à saúde.
2. A concessão de vantagem pecuniária a servidores municipais depende de lei específica de iniciativa do Poder Executivo local, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.
3. A inexistência de comprovação de desvio de finalidade na aplicação dos recursos afasta qualquer obrigação de repasse direto aos agentes comunitários de saúde.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X, 61, §1º, II, “a”, e 169, §1º; CPC, art. 373, I; Portarias MS nº 1.350/2002, nº 674/2003, nº 648/2006, nº 2.488/2011 e nº 3.162/2024.

Jurisprudência relevante citada: TJ-BA, APL nº 8007155-22.2021.8.05.0274, Rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, 5ª Câmara Cível, j. 01.03.2023; TJ-BA, APL nº 8000108-73.2017.8.05.0003, Rel. Des. Baltazar Miranda Saraiva, 2ª Vice-Presidência, j. 23.02.2021.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 0000264-30.2014.8.05.0222, em que figuram como apelante MARLENE LOPES AMORIM e outros (32) e como apelada MUNICIPIO DE SANTA LUZIA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, por negar provimento , nos termos do voto do relator. 

                                          Salvador, data registrada no sistema. 

      Presidente

Des. Cássio Miranda

           Relator

Procurador de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 10 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por MARLENE LOPES AMORIM e OUTROS (32) contra sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Camacan, nos autos da ação de cobrança que julgou improcedentes os pedidos, após reconhecer a prescrição quinquenal das parcelas anteriores a 27/05/2009, tratando-se de repasse orçamentário da União aos Municípios para investimento na melhoria da qualidade dos serviços de saúde prestados por referidos agentes.

Nas razões recursais, os apelantes sustentam que, não obstante a revogação da Portaria nº 674/GM/2003, a sistemática de repasse de parcela única ao final do último trimestre de cada ano foi mantida pelas portarias subsequentes, o que demonstraria a manutenção da natureza do incentivo adicional como verba destinada diretamente aos agentes, conforme expressamente previsto na portaria revogada. Argumentam haver distinção entre o "incentivo de custeio" (destinado às despesas gerais do programa) e o "incentivo adicional" (destinado diretamente aos agentes como espécie de gratificação natalina). Alegam que o juízo de primeiro grau deixou de apreciar pedido alternativo formulado na petição inicial, no sentido de que o Município fosse obrigado a comprovar a destinação dada a esses recursos e, na ausência de comprovação, que procedesse à devolução dos valores aos agentes. Por fim, invocam precedentes jurisprudenciais do TJBA, TJPA e TJMS favoráveis à tese defendida.

Em contrarrazões, o Município de Santa Luzia pugna pelo não provimento do recurso e manutenção da sentença, alegando que o magistrado analisou corretamente todos os pontos peticionados. Requer ainda a aplicação de multa por litigância de má-fé, por considerar o recurso meramente protelatório.

Elaborado o voto, devolvo os autos à Secretaria da Câmara, com o presente relatório, nos termos do art. 931 do CPC, para inclusão em pauta de julgamento.

 Salvador/BA,de 2025.

 Des. Cássio Miranda 

           Relator

              05

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

De início, conheço do recurso, presentes os pressupostos de admissibilidade.

Cinge-se a controvérsia em definir se os autores, Agentes Comunitários de Saúde do Município de Santa Luzia, fazem jus ao recebimento do denominado "incentivo adicional", previsto originalmente na Portaria nº 1.350/GM/2002 do Ministério da Saúde e posteriormente disciplinado por sucessivas portarias.

De plano, afasto a alegação do Município apelado quanto à suposta litigância de má-fé dos recorrentes, uma vez que o recurso se encontra devidamente fundamentado, com apresentação de teses jurídicas plausíveis e precedentes jurisprudenciais, não havendo qualquer indício de intuito procrastinatório.

Passo à análise do mérito recursal.

A questão debatida diz respeito à interpretação e alcance das normas instituídas pelas Portarias do Ministério da Saúde que estabeleceram o denominado "incentivo adicional" no âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

Compulsando os autos, observo que a controvérsia já foi objeto de análise aprofundada pelo juízo de primeiro grau, que concluiu, com acerto, pela improcedência dos pedidos, após minucioso exame da evolução normativa referente ao tema.

Com efeito, a Portaria nº 1.350/GM/2002 do Ministério da Saúde instituiu o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde. Posteriormente, a Portaria nº 674/GM/2003 estabeleceu de forma mais detalhada dois tipos de incentivos financeiros: o "incentivo de custeio" e o "incentivo adicional".

É fato que o art. 3º da Portaria nº 674/GM/2003 previa expressamente que "o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde". Contudo, como bem assinalado na sentença, a referida Portaria foi expressamente revogada pela Portaria nº 648/2006, que, por sua vez, foi revogada pela Portaria nº 2.488/2011.

As portarias subsequentes, embora tenham mantido a sistemática de repasse de uma parcela extra no último trimestre de cada ano, não reiteraram a previsão de que tal incentivo deveria ser destinado diretamente aos agentes comunitários de saúde como uma parcela remuneratória adicional.

Pelo contrário, a análise sistemática das normas posteriores revela que a parcela extra passou a integrar o sistema de financiamento federal da política de saúde, compondo o Piso da Atenção Básica Variável (PAB variável), destinado ao custeio de estratégias específicas, como o Programa de Agentes Comunitários de Saúde, cabendo ao gestor municipal, no exercício de sua autonomia administrativa e de acordo com o planejamento local, definir a melhor forma de aplicação desses recursos para o fortalecimento da atenção básica em saúde.

Nesse sentido, a Portaria nº 2.488/2011 (vigente durante parte do período não prescrito) estabeleceu, no item que trata do financiamento federal da Atenção Básica, que "será repassada uma parcela extra, no último trimestre de cada ano, cujo valor será calculado com base no número de Agentes Comunitários de Saúde, registrados no cadastro de equipes e profissionais do SCNES, no mês de agosto do ano vigente". Contudo, em nenhum momento, determinou que tal parcela deveria ser destinada diretamente aos agentes como verba remuneratória.

De igual modo, a Portaria nº 3.162/2024, mencionada na sentença, ao estabelecer o valor do incentivo financeiro federal de custeio mensal referente aos Agentes Comunitários de Saúde para o ano de 2024, prevê que "o valor será repassado na forma da Assistência Financeira Complementar da União aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS e Incentivo Financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS", não havendo menção expressa ao pagamento direto de parcela extra aos agentes.

Dessa forma, a interpretação que melhor se coaduna com a evolução normativa é a de que o "incentivo adicional", após as sucessivas alterações regulamentares, perdeu o caráter de verba remuneratória destinada diretamente aos agentes, tornando-se um mecanismo de financiamento federal da política de saúde, cuja aplicação fica a cargo do gestor municipal, nos termos do planejamento local e das diretrizes do Sistema Único de Saúde.

Ressalte-se que a remuneração dos servidores públicos, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, somente pode ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso. Portanto, eventuais gratificações ou adicionais remuneratórios a serem pagos aos servidores municipais dependem de previsão em lei municipal, não podendo ser instituídos por mera portaria do Ministério da Saúde.

Nessa linha de intelecção, o entendimento desta Corte de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDORA MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PEDIDO DE PAGAMENTO DE PARCELA ADICIONAL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIA Nº 1.761/2007, ART, 1º, DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. FALTA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL PARA O PAGAMENTO. VEDAÇÃO CONTIDA NOS ARTS. 37, 61 E 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO. SENTENÇA MANTIDA. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJ-BA - APL: 8007155-22.2021.8.05.0274, Relator: RAIMUNDO SERGIO SALES CAFEZEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/03/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. MUNICÍPIO DE ACAJUTIBA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PREVISÃO EM PORTARIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA SAÚDE. VERBA INSTITUÍDA COM A FINALIDADE ESPECÍFICA DE INCREMENTAR AÇÕES E PROJETOS DIRECIONADOS À SAÚDE DA POPULAÇÃO. NATUREZA NÃO REMUNERATÓRIA. FALTA DE RESPALDO LEGAL. NECESSIDADE DE LEI DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO PARA FINS DE DISPOR SOBRE AUMENTO DE REMUNERAÇÃO. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 37, INC. X, e 169, § 1º, DA CF. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. (TJ-BA - APL: 80001087320178050003, Relator: BALTAZAR MIRANDA SARAIVA, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 23/02/2021)

No que tange à alegação de omissão da sentença quanto ao pedido alternativo formulado na inicial, observo que o magistrado, ao examinar detidamente a questão principal e concluir pela natureza não remuneratória do incentivo adicional, implicitamente afastou a pretensão alternativa, uma vez que, sendo o recurso destinado ao fortalecimento da política pública de saúde, cabe ao Município, no exercício de sua autonomia administrativa, definir a forma de sua aplicação, não havendo obrigação legal de comprovar especificamente os gastos relativos ao programa ou de reembolsar os agentes pelos valores não diretamente aplicados em seu benefício.

Ademais, não há nos autos elementos concretos que indiquem desvio de finalidade na aplicação dos recursos recebidos pelo Município a título de incentivo adicional, ônus que incumbia aos autores, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso, mantendo integralmente a sentença por seus próprios fundamentos.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do CPC, mantida a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade da justiça concedida aos autores.

É como voto.

Salvador/BA,  de 2025.

 Des. Cássio  Miranda 

Relator