PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO, NOTAS DE EMPENHO E NOTAS FISCAIS. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. NATUREZA DE DOCUMENTO PÚBLICO. DESNECESSIDADE DE ASSINATURA DE DUAS TESTEMUNHAS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE ESTATAL. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS MAJORADOS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Embargos à Execução opostos pelo Município de Ilhéus objetivando anular a execução de um crédito no valor de R$ 440.205,63, promovida pela empresa Citiluz Serviços de Iluminação Urbana S.A., referente a serviços de iluminação pública prestados e não pagos. O ente municipal alega inadequação da via eleita, sob o argumento de que as notas de empenho não constam no rol de títulos executivos e de que o contrato carece da assinatura de duas testemunhas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em decidir se o contrato administrativo firmado pelo Município, acompanhado das respectivas notas de empenho, ordens de serviço e notas fiscais, forma um título executivo extrajudicial válido contra a Fazenda Pública, e se tais documentos possuem natureza de documento público ou particular (dispensando ou exigindo a assinatura de duas testemunhas).

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Administração Pública é regida por princípios constitucionais de moralidade e legalidade, sendo expressamente vedado o enriquecimento sem causa, o que impede o Estado de auferir vantagens financeiras ou usufruir de serviços de particulares sem realizar o devido pagamento (CF/1988, art. 37; CC, art. 884).

4. O contrato administrativo assinado pelo ente municipal e as notas de empenho emitidas pelos órgãos oficiais consubstanciam documentos públicos, enquadrando-se na regra do art. 784, inc. II, do CPC. Sendo assim, afasta-se a exigência de assinatura de duas testemunhas, requisito exclusivo para documentos particulares (art. 784, inc. III, do CPC).

5. Sob a ótica do Direito Financeiro, o empenho cria para o Estado a obrigação de pagamento (Lei n.º 4.320/1964, art. 58). A conjunção do contrato, da nota de empenho e dos comprovantes da efetiva prestação do serviço (notas fiscais/ordens de serviço) perfectibiliza a fase de liquidação da despesa, tornando a dívida certa, líquida e exigível (Lei n.º 4.320/1964, art. 63, § 2.º), conforme entendimento do STJ.

6. O ente municipal não impugnou a efetiva execução dos serviços de iluminação urbana, nem a adequação quantitativa da cobrança, restringindo-se a questionamentos formais sobre a via eleita e omitindo-se na apresentação dos processos administrativos de pagamento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e não provido. Majorados os honorários sucumbenciais para 12% do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Tese de julgamento: 1. O contrato administrativo e as notas de empenho, quando acompanhados da comprovação da prestação dos serviços pelas respectivas notas fiscais, constituem documento público e formam título executivo extrajudicial dotado de certeza, liquidez e exigibilidade, sendo dispensável a assinatura de duas testemunhas.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CC, art. 884 e parágrafo único; CPC/2015, arts. 85, § 11, 783 e 784, II e III; Lei n.º 4.320/1964, arts. 58 e 63, § 2º, I, II e III.

Jurisprudência relevante citada: STJ, EDv nos EREsp 1523938/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 1ª Seção, j. 22.08.2018; STJ, REsp 894726/RJ, Rel. Min. Castro Meira, 2ª Turma, j. 20.10.2009; STJ, AgInt no AREsp 2109133/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 06.03.2023; TJBA, APL 03004907720148050022, Rel. Des. Ivanilton Santos da Silva, 3ª Câmara Cível, j. 20.04.2017; TJMG, AC 50007337720208130312, Rel. Des. Raimundo Messias Júnior, 2ª Câmara Cível, j. 28.02.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.º 0000982-40.2007.8.05.0103, em que figura como apelante MUNICÍPIO DE ILHÉUS e como apelado CITILUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S.A.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao Recurso interposto, nos termos do voto da relatora.

Sala das Sessões,  2 de junho  de 2026.

Presidente

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

Procurador(a) de Justiça

JG26

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Negou-se provimento. Por unanimidade.

Salvador, 2 de Junho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO (ID 98005836) interposto por MUNICÍPIO DE ILHÉUS contra sentença proferida pelo JUÍZO DE DIREITO  DA 1.ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE ILHÉUS, nos autos dos Embargos à Execução n.º 0000982-40.2007.8.05.0103, opostos por MUNICÍPIO DE ILHÉUS em desfavor de CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S.A., com o objetivo de desconstituir o título executado nos autos da execução de título executivo extrajudicial.

Alega o recorrente (parte autora nos embargos e executada na ação principal) que a apelada ingressou com rito de execução, contudo omitiu-se de instruir a demanda processual com um título executivo.

Sustenta que o rito da ação executiva escolhido pressupõe necessariamente a existência de um título certo, líquido e exigível, nos termos do rol taxativo previsto no art. 784 do Código de Processo Civil.

Defende que as notas de empenho e os demais documentos acostados não consistem em títulos executivos válidos. Para reforçar sua alegação, argumenta que as notas de empenho, notas fiscais e outros documentos apresentados pela apelada serviriam apenas para fundamentar ou documentar uma ação de cobrança ou uma ação monitória, não detendo poder para dar base a uma execução.

Defende, ainda, que que a legislação não incluiu esses documentos de despesa na lista do art. 784 do CPC, de modo que o juízo incorre em erro ao entender restar demonstrada a liquidez e a certeza.

Por fim, requer que o recurso de apelação seja conhecido e provido, a fim de que a sentença seja reformada para julgar procedentes os presentes embargos.

Em sede de contrarrazões (ID 98005841), a parte apelada requer que seja negado o provimento do recurso de apelação, confirmando a r. sentença de improcedência dos Embargos à Execução por seus próprios fundamentos, e propugnando pela majoração da verba honorária em razão do trabalho adicional em sede recursal (art. 85, § 11, do CPC).

É o relatório.

Os autos foram encaminhados a esta Instância Superior e distribuídos para a Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, cabendo-me, por sorteio, a relatoria do feito.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Terceira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do Código de Processo Civil, para inclusão do feito em pauta de julgamento, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, inc. I, do CPC e art. 187, inc. I, do RITJ/BA.

Salvador/BA,  30 de março de 2026.

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

JG26

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

1. ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Trata-se, na origem, de Embargos à Execução (Processo n.º 0000982-40.2007.8.05.0103) propostos pelo Município de Ilhéus em desfavor de Citiluz Serviços de Iluminação Urbana S.A., objetivando anular a cobrança de um crédito no valor histórico de R$ 440.205,63 (quatrocentos e quarenta mil, duzentos e cinco reais e sessenta e três centavos), referente a serviços de iluminação pública prestados e não pagos.

O Regime jurídico aplicável ao caso é o Direito Processual Civil (Lei n.º 13.105/2015), que regula as regras e requisitos dos títulos executivos extrajudiciais, em conjunto com as normas de Direito Financeiro e Administrativo previstas na Lei n.º 4.320/1964, que estabelecem como a despesa pública deve ser criada, comprovada e paga (fases de empenho e liquidação).

O ponto central da controvérsia é decidir se os documentos apresentados pela empresa credora, consistentes no Contrato Administrativo n.º 005/2005, notas de empenho, ordens de serviço e notas fiscais, formam um título executivo extrajudicial válido contra a Fazenda Pública, mesmo sem a assinatura de duas testemunhas.

Em outras palavras, a questão é saber se a credora escolheu a via adequada (a execução direta) ou se os documentos servem apenas para uma futura ação de cobrança, como defende o Município.

No caso dos autos, o Município de Ilhéus demonstrou o seu inconformismo alegando que a via da execução é inadequada, pois a lei processual possui um rol taxativo de quais documentos são considerados títulos executivos, e as notas de empenho não estariam nessa lista.

Além disso, argumentou que faltaria a assinatura de duas testemunhas no contrato, o que retiraria a sua força de título executivo, pedindo a extinção do processo sem julgamento do mérito.

Por sua vez, a Citiluz Serviços de Iluminação Urbana S.A. alegou que os documentos juntados possuem força executiva plena. Defendeu que o contrato e o empenho são documentos públicos, o que dispensa a assinatura de testemunhas.

Destacou, ainda, que o Município recebeu o serviço de iluminação, não negou a dívida e, quando intimado pelo juiz para apresentar os processos administrativos de pagamento, ficou em silêncio. Argumentou que aceitar a tese da Prefeitura seria permitir o enriquecimento ilícito do Estado.

Confrontando os argumentos das partes, verifica-se que a razão acompanha a empresa credora, e a sentença do juiz de primeiro grau deve ser mantida.

O sistema jurídico brasileiro tem como princípio e fundamentos a ideia de que a Administração Pública deve agir com honestidade e boa-fé, sendo expressamente proibido que o Estado obtenha vantagens financeiras ou serviços de particulares sem realizar o devido pagamento, sob pena de configurar enriquecimento sem causa. Essa regra fundamental está expressa na Constituição Federal e na legislação civil:

Constituição Federal: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

Código Civil: Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.

Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.

Para entender a controvérsia, é preciso analisar os argumentos do Município por partes.

Primeiro, quanto à alegação de que a lista de títulos executivos é limitada e não abrangeria os documentos apresentados, a lei processual civil é clara ao definir o que pode ser cobrado diretamente via execução, nos arts. 783 e 784 do CPC:

Art. 783. A execução para cobrança de crédito fundar-se-á sempre em título de obrigação certa, líquida e exigível.

Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais:

[...]

II - a escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor;

III - o documento particular assinado pelo devedor e por 2 (duas) testemunhas;

Ao contrário do que defende o Município, o Contrato Administrativo firmado pelo Prefeito Municipal, em conjunto com as notas de empenho emitidas pelos órgãos oficiais da Prefeitura, não são documentos "particulares".

Eles se enquadram perfeitamente no inc. II do art. 784 do CPC, ou seja, são considerados documentos públicos. Dessa forma, não merece prosperar a alegação de taxatividade do rol do art. 784 do CPC, uma vez que a própria lei processual autoriza a execução baseada em documento público assinado pelo ente estatal devedor.

Ademais, pelo mesmo motivo, não assiste razão ao argumento de que faltariam duas testemunhas. A exigência de duas testemunhas, prevista no inc. III do art. 784 do CPC, é regra exclusiva para "documentos particulares", não se aplicando aos contratos e empenhos públicos que embasam esta ação.

Segundo, no que diz respeito à validade da nota de empenho e da nota fiscal para comprovar a dívida, é indispensável observar as regras de Direito Financeiro, prevista na Lei n.º 4.320/1964 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

[...]

§ 2.º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

A lei é direta: o empenho (art. 58) cria a obrigação de pagamento para o Estado. Quando a empresa apresenta o contrato (inc. I), a nota de empenho (inc. II) e as notas fiscais ou ordens de serviço comprovando que trabalhou (inc. III), a dívida torna-se líquida, certa e exigível.

Ademais, é salutar notar que em nenhum momento da instrução do feito o Apelante refutou a efetiva execução da iluminação urbana ou impugnou especificamente qualquer inadequação quantitativa da cobrança, limitando-se a evasivas formais sobre a via eleita.

O raciocínio jurídico que orienta a resolução desta contenda repousa na constatação fática de que o Município formalizou o Contrato Administrativo n.º 005/2005 e, a partir deste vínculo, emitiu as ordens de serviço e as notas de empenho. O empenho, consoante dicção do sobredito art. 58 da Lei n.º 4.320/64, materializa o ato de império estatal criador de uma obrigação pecuniária para a Fazenda.

Neste esteio, ao se conjugarem o contrato originário, o ato de empenho correspondente e a comprovação superveniente da prestação dos serviços, mediante as respectivas notas fiscais não rechaçadas pelo ente municipal, perfectibiliza-se a fase de liquidação estatuída no art. 63, § 2.º da Lei Financeira.

Ademais, a jurisprudência pátria tem entendimento sedimentado de que a nota de empenho, conjugada ao contrato e à demonstração do cumprimento da obrigação, forma lastro legítimo para o ajuizamento da via constritiva da Execução Extrajudicial.

Confiram-se os precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça (STJ), deste Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia (TJBA) e de Tribunais pátrios, que reforçam a “ratio decidendi”:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. PRECEDENTES.

1. Trata-se de Embargos de Divergência em que a parte embargante alega divergência entre acórdãos proferidos pela Primeira Turma, nos quais foram apresentados resultados diversos quanto à natureza jurídica de título executivo extrajudicial de contrato celebrado entre pessoa jurídica de direito privado e sociedade de economia mista com participação acionária majoritária de ente estatal.

[...].

7. O art. 585, II, do CPC/1973 [atual art. 784, II, CPC/15], ao tipificar quais os documentos com aptidão para inaugurar ação executória, elencou documentos públicos e privados, como a escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor [...].

8. A jurisprudência do STJ, ao interpretar o disposto no art. 585, II, do CPC, firmou entendimento de que o contrato administrativo celebrado com base na Lei 8.666/1993 possui natureza de documento público, tendo em vista emanar de ato do Poder Público.

[...]

10. Embargos de Divergência não providos.

(EDv nos EREsp 1523938/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/08/2018, DJe 13/11/2018)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 535 E 458 DO CPC. OMISSÃO. INOCORRÊNCIA. ARTS 267 E 295 DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. EXCESSO DE EXECUÇÃO. REGRA LEGAL VULNERADA. FALTA DE INDICAÇÃO. SÚMULA 284/STF. NOTA DE EMPENHO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.

[...]

4. A nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade. Precedentes.

5. Recurso especial conhecido em parte e improvido.

(STJ - REsp: 894726 RJ 2006/0227154-9, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Julgamento: 20/10/2009, T2 SEGUNDA TURMA, Publicação: DJe 29/10/2009).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. LIQUIDEZ. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO DIREITO AO PERCEBIMENTO DOS VALORES PLEITEADOS.

[...]

II - No tocante à alegação de negativa de vigência ao art. 61 da Lei n. 4.320/1964, e ao art. 784, II, do CPC/2015, é forçoso esclarecer que o Superior Tribunal de Justiça entende que a nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade, mormente se acompanhada da respectiva nota fiscal de fornecimento de produto ou de prestação de serviço.

(STJ - AgInt no AREsp: 2109133 RJ 2022/0111445-0, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Julgamento: 06/03/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Publicação: DJe 10/03/2023).

APELAÇÃO. EXECUÇÃO CONTRA FAZENDA PÚBLICA. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. APRESENTAÇÃO UNICAMENTE DA NOTA DE EMPENHO. IMPOSSIBILIDADE DIANTE DA AUSÊNCIA DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.

O empenho cria para o Ente Público a obrigação de pagamento, nos termos do art. 58 da lei 4320/64, caracterizando-se como título executivo extrajudicial. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Entretanto, na hipótese, não há prova do adimplemento da obrigação.

[...]

Necessidade de comprovação de adimplemento da obrigação por parte da Apelante, o que inviabiliza a ação executória.

(TJ-BA - APL: 03004907720148050022, Relator.: IVANILTON SANTOS DA SILVA, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Publicação: 20/04/2017).

APELAÇÃO CÍVEL - PRELIMINAR - NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE - NÃO OCORRÊNCIA - EMBARGOS À EXECUÇÃO - CONTRATO ADMINISTRATIVO - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - NOTA DE EMPENHO DO VALOR CONTRATADO - TÍTULO EXTRAJUDICIAL - ATENDIMENTO AO ART. 784, II, do CPC/15 - ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (RESP. 894.726/RJ) VALOR DEVIDO SENTENÇA MANTIDA RECURSO NÃO PROVIDO.

[...]

4. Revelando os autos que a execução foi lastreada com notas de empenho, autorização de pagamento, fornecimento e fiscal, afasta-se a tese de inexistência de título executivo extrajudicial, devendo ser mantida a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados nos embargos.

5. Recurso não provido.

(TJ-MG - Apelação Civel: 50007337720208130312, Relator.: Des.(a) Raimundo Messias Júnior, Julgamento: 28/02/2024, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Publicação: 29/02/2024).

Portanto, a subsunção da moldura fática aos preceitos da Lei de Responsabilidade Financeira e do Código de Processo Civil evidencia o irretocável acerto do Magistrado “a quo”. Considerando-se que restou assentado, de um lado, o fornecimento regular dos serviços iluminativos, com expressa emissão dos empenhos e autorizações de despesa, e, de outro, a abstenção desarrazoada do ente edilício em promover o pagamento respectivo, inclusive furtando-se da obrigação probatória quando intimado para apresentar o processo na fase de conhecimento, o deferimento da tese recursal implicaria incontornável violação à segurança jurídica e à probidade administrativa, consolidando indevido locupletamento por parte do Estado à míngua da empresa Apelada.

Conclui-se, assim, que as notas de empenho e as notas fiscais emitidas em decorrência de contrato administrativo formam documento público válido como título executivo extrajudicial, sendo a ação de execução o meio correto e adequado para a empresa cobrar a dívida do Município.

Por fim, a teor do art. 85, § 11 do CPC/2015, cabe ao Tribunal, ao julgar recurso, majorar os honorários sucumbenciais fixados anteriormente, levando em conta o trabalho adicional desenvolvido em grau recursal.

Assim, majoro a verba honorária para 12% (doze por cento) do valor atualizado da causa.

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de Apelação do Município de Ilhéus, mantendo integralmente a sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução.

Salvador/BA,  2 de junho  de 2026.

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

JG26