Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO AFASTADA. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO LIMINAR. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. NULIDADE INEXISTENTE. DETERMINAÇÃO DE EXPEDIÇÃO DE ATESTADO DE REGULARIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO. IMPOSIÇÃO DE CONDIÇÕES ADMINISTRATIVAS E LEGAIS. OBSERVÂNCIA AOS LIMITES DO TÍTULO JUDICIAL PROFERIDA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 8000945-15.2020.8.05.0039 E À LEI MUNICIPAL Nº 1.679/2021. ILEGALIDADE OU ABUSIVIDADE NÃO DEMONSTRATADA. DECISÃO REFORMADA. RECURSO PROVIDO. 

I. Caso em exame

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público contra decisão que deferiu medida liminar em mandado de segurança, determinando a expedição do atestado de regularização do parcelamento denominado Naturaville II, impetrado pela Construtora Cesaroni Braga Ltda.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se presentes estão os requisitos autorizadores para concessão da medida liminar deferida, tendo em vista a pendência de exigências administrativas e legais, inclusive a previsão de impedimentos na Lei Municipal nº 1.679/2021.

III. Razões de decidir

3. O controle judicial de atos administrativos é limitado aos aspectos de legalidade, não podendo o Judiciário interferir no mérito administrativo.
4. A expedição do atestado de regularização do empreendimento está atrelada ao cumprimento de requisitos legais, não demonstrados de forma inequívoca pela parte agravada, evidenciando a necessidade de dilação probatória.
5. A administração municipal agiu dentro dos limites de sua competência ao condicionar o prosseguimento do procedimento administrativo ao trânsito em julgado da ação civil pública, conforme previsão do art. 1º, § 5º c/com o art. 4º, IV, ambos da Lei Municipal nº 1.679/2021.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso provido.

Tese de julgamento: "É legítima, com base no art. 1º, § 5º c/com o art. 4º, inciso IV, ambos da Lei Municipal nº 1.679/2021, a suspensão da regularização do empreendimento sub judice, especialmente diante da pendência da ação civil pública, relacionada à execução de obras irregulares."

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 7º, III; Lei Municipal nº 1.679/2021, art. 4º, IV.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.117.091, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 09.11.2011. 

A C Ó R D Ã O 

 

Vistos, relatados e discutidos os autos do agravo de instrumento nº 8032798-23.2024.8.05.0000, em que figuram, como agravante, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA, e, como agravado, CCB - CONSTRUTORA CESARONI BRAGA LTDA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da colenda Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do voto condutor.

- a administração pública encontra óbice instransponível para a expedição do atestado de regularização de parcelamento, em face da proibição contida no art. 4º, IV, da Lei Municipal n. 1.679/2021 e que, no caso, a sentença proferida nos autos da ação civil pública nº 8000945- 15.2020.8.05.0039 apenas autorizou o prosseguimento do procedimento administrativo para regularização do empreendimento;

- não houve concessão de tutela nos autos da aludida ação civil pública e que contra sentença proferida foi interposto recurso de apelação;

- houve supressão de vista ao órgão ministerial e que, assim, violados forma os arts. 176 e 178 do CPC e o art. 12 da Lei 12016/2009.

Requereu, nestes termos, a concessão de efeito suspensivo e, no mérito, o provimento do recurso para reformar a decisão agravada.

Através da decisão de id. 62435979, foi deferido o efeito suspensivo pleiteado. 

Em contrarrazões (id. 64987365), a agravada suscitou preliminar de ilegitimidade recursal e, no mérito, alegando a existência de direito líquido e certo, refutou as alegações do recorrente.

A Procuradoria de Justiça, através do parecer de id. 66785901, opinou pelo provimento do recurso.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do Novo Código de Processo Civil, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA. 

Salvador,  25 de  setembro de 2024. 

Desa. Maria de Lourdes Pinho Medauar

Relatora

Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado pela CCB - CONSTRUTORA CESARONI BRAGA LTDA em face de suposto ato ilegal praticado pelo SECRETÁRIO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO MUNICÍPIO DE CAMAÇARI, objetivando que fosse determinado à autoridade coatora a expedição do Atestado de Regularização do parcelamento denominado Naturaville II, na forma no art. 10 da Lei Municipal n. 1.679/21, em decorrência do processo administrativo n. 02501.22.09.151.2021.

Na inicial, a parte autora defendeu, em síntese, que, conquanto tenha cumprido todas as exigências administrativas assinaladas pela municipalidade, previstas na Lei Municipal 1679/2021, para regularização do empreendimento Naturaville II, a autoridade impetrada, sem justificativa, não expediu o atestado de regularização do parcelamento consolidado.

Em decisão interlocutória, o juízo a quo deferiu o pedido liminar, nos termos relatados, o que ensejou a interposição do presente recurso pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA. 

Feita esta digressão, necessária para a correta compreensão da lide, passa-se à análise do cerne recursal.

Ab initio, cumpre apreciar a preliminar de ilegitimidade recursal do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA arguida pela agravada.

Como cediço, o ato recursal se submete a pressupostos específicos, de modo a viabilizar o exame do mérito do recurso interposto. Trata-se do juízo preliminar a respeito da existência do direito de recorrer e da regularidade do seu exercício.

Os pressupostos de admissibilidade dos recursos são divididos em intrínsecos e extrínsecos: os primeiros, atinentes à existência do direito de recorrer; os últimos, ao seu exercício. E, dentre os pressupostos recursais intrínsecos subjetivos, estão a legitimidade e o interesse.

A legitimidade para a interposição de recurso está prevista no art. 996 do Código de Processo Civil, o qual prevê a legitimidade recursal do Ministério Público tanto na qualidade de parte quanto de fiscal da ordem jurídica, com o nítido propósito de preservar a integridade das funções institucionais do órgão, tratando-se de elemento indispensável para o seu fiel desempenho.

A legitimidade recursal do Ministério Público há, portanto, de ser aferida com vistas a garantir o desempenho de seu papel de defensor do ordenamento jurídico e de promotor dos direitos fundamentais.

Neste sentido, não há que se falar em óbice processual a restringir o exercício do direito de recorrer sempre que o Parquet estiver no desempenho de sua função institucional de fiscal da ordem jurídica, mormente quando a matéria de fundo for diretamente relacionada aos valores constitucionais cuja defesa lhe é expressamente atribuída, como ocorre na hipótese.

O interesse recursal, por sua vez, surge quando o legitimado vislumbra alguma utilidade na interposição do recurso, de modo que seja possível alcançar uma situação jurídica mais vantajosa.

Além disso, a caracterização do interesse recursal pelo Ministério Público – que também pode ser titular do direito ao recurso – supõe-se existente sempre que tiver havido ofensa ao direito objetivo (ordem jurídica), ao interesse social e ao regime democrático (art. 127, caput, da Constituição Federal).

No caso em análise, o interesse recursal do Ministério Público exsurge da decisão proferida, posto que, como consignou a Procuradoria de Justiça (id. 66785901), “os seus efeitos acabariam por ir de encontro à questão debatida nos autos da Ação Civil Pública que discute a legalidade do loteamento sob análise, em decorrência das irregularidades administrativas e dos possíveis danos ambientais causados por sua existência, discussão esta, sim, sobre direitos indisponíveis, que afetam toda a coletividade.“

Diante disso, fica evidenciado o interesse do Ministério Público em recorrer da decisão, sobretudo na condição de fiscal da ordem jurídica, na medida em que sofreu prejuízo jurídico direto em sua atuação na defesa da ordem jurídica e do interesse social, razão pela qual rejeita-se a preliminar arguida.

Assim, presentes os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, conheço do presente agravo de instrumento.

No que tange à alegação de nulidade da decisão agravada por supressão de vista ao Ministério Público, razão não assiste ao Parque.

Isto porque, conforme o exame da medida liminar em mandado de segurança, por sua própria natureza, não se condiciona à prévia intimação da parte adversária ou do Ministério Público, ainda que a atuação deste órgão seja obrigatória, sendo certo que o contrário equivaleria à desvirtuação da finalidade de tal instituto processual, que é a prestação jurisdicional célere e imediata.

Neste sentido, não se vislumbra a nulidade alegada.

Antes da análise do mérito recursal, cumpre esclarecer que a questão discutida na ação mandamental originária também é objeto de discussão no cumprimento provisório de sentença nº 8008884-41.2023.8.05.0039.

Com efeito. Conforme exposto anteriormente, no mandado de segurança nº 8004802-30.2024.8.05.0039, a empresa agravada argumentou que cumpriu todas as exigências administrativas assinaladas pela municipalidade, previstas na Lei Municipal 1679/2021, para regularização do empreendimento Naturaville II e que, diante de tal circunstância, possui direito líquido e certo à concessão do atestado de regularização do parcelamento do empreendimento Naturaville II.

Já, no cumprimento provisório de sentença nº 8008884-41.2023.8.05.0039, a agravada, diante da sentença proferida nos autos da ação civil pública nº 8000945-15.2020.8.05.0039, requereu que fosse determinado ao MUNICÍPIO DE CAMAÇARI que cumprisse a ordem judicial, procedendo com a regularização do empreendimento.

Registre-se que, na exordial da ação mandamental, alegou a recorrida que a SEDUR concluiu que foram apresentados todos os documentos necessários para concessão da regularização, mas a administração municipal entendeu que, em razão de decisão judicial, seria imprescindível a manifestação da área jurídica para prosseguimento do processo administrativo.

Salientou que, considerando a autorização concedida na sentença para prosseguimento do procedimento administrativo e tendo cumprido todos os requisitos legais, não subsiste óbice para concessão administrativa de regularização do empreendimento Naturaville II.

Nota-se, portanto, que as providências requeridas nas duas ações originárias anteriormente citadas convergem para o mesmo resultado prático pretendido e sob a mesma causa de pedir. Isto porque, conforme visto, em ambas as ações, a agravada deduz os mesmos fatos e fundamentos jurídicos, além da mesma pretensão, qual seja, a regularização do parcelamento denominado Naturaville II.

Registre-se que, no cumprimento provisório de sentença nº 8008884-41.2023.8.05.0039, foi proferida decisão pelo juízo a quo, que determinou ao MUNICÍPIO DE CAMAÇARI o cumprimento da sentença proferida nos autos da ação civil pública nº 8000945-15.2020.8.05.0039 no que tange ao prosseguimento na esfera administrativa do empreendimento residencial denominado NATURAVILLE II, atendidas as demais exigências na esfera administrativa pelo poder público municipal. 

Tal decisão foi objeto do agravo de instrumento nº 8042147-84.2023.8.05.0000.

Ademais, o MUNICÍPIO DE CAMAÇARI interpôs o agravo de instrumento nº 8032078-56.2024.8.05.0000 , visando a revogação da decisão ora agravada.

Neste sentido, considerando a coincidência entre as matérias discutidas na presente insurgência, no agravo de instrumento nº 8032078-56.2024.8.05.0000 e no agravo de instrumento nº 8042147-84.2023.8.05.0000, impõe-se o julgamento concomitante dos recursos de forma a evitar a prolação de decisões conflitantes ou contraditórias caso decididas separadamente.

 

Assentadas tais premissas, cumpre observar que, nos termos do 5º, LXIX, da CF e da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança destina-se à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder seja autoridade pública ou pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

E, a respeito da concessão da medida liminar em ação mandamental, em face do disposto no inciso III do art. 7º da Lei nº 12.016/2009, exige-se que estejam presentes, simultaneamente, dois requisitos, a saber: a relevância dos motivos em que se baseia o pedido e a possibilidade de ocorrência de lesão irreparável ao direito do impetrante.

A respeito do primeiro requisito, Teresa Arruda Alvim Wambier esclarece que não corresponde ao “fumus boni iuris” tal como se exige para a concessão das medidas de “natureza cautelar, porque a aparência do bom direito é exigível para a própria impetração do mandado de segurança. E, para que se possa lançar mão da ação constitucional, o direito líquido e certo deve ser demonstrável de plano, através da prova documental Logo, quando o juiz constata a relevância dos fundamentos do pedido, ainda que em exame superficial, verifica que há mais do que mera plausibilidade”.

Quanto ao segundo pressuposto, “é precisamente o ‘periculum in mora’. É o fundado receio de que, se não for imediatamente concedida a medida pleiteada, danos irreparáveis possam ser causados ao impetrante.”

E, no caso, não se vislumbra a presença simultânea dos requisitos autorizadores da concessão da liminar requerida em primeiro grau, pelo que se impõem a reforma da decisão recorrida neste Agravo de instrumento.

Dito isso e em atenção ao caso dos autos, destaca-se que a Constituição Federal estabelece como princípio fundamental a independência e harmonia dos Poderes da União. Essa independência, contudo, não é absoluta, mas sim limitada pelo sistema de freios e contrapesos, que autoriza a interferência legítima de um Poder sobre o outro, desde que respeitados os limites estabelecidos pelo texto constitucional.

Neste sentido, conquanto o Poder Judiciário não possa influir no mérito administrativo, é permitido o controle judicial dos atos administrativos, segundo a análise de aspectos como motivação, razoabilidade, proporcionalidade e desvio de poder, sempre com a finalidade de verificar a legalidade da atuação administrativa.

Pois bem. Cumpre ressaltar que, do exame dos autos, verifica-se a insurgência recursal diz respeito à medida liminar concedida para que a autoridade coatora procedesse à expedição do atestado de regularização do parcelamento denominado NATURAVILLE II. 

Pois bem. Na ação civil pública nº 8000945-15.2020.8.05.0039, foi proferida sentença, na qual foi concedida tutela em favor da agravada, autorizando “o imediato prosseguimento na esfera administrativa do empreendimento residencial denominado NATURAVILLE II, atendida as demais exigências na esfera administrativa pelo poder público municipal, considerando que durante o lapso temporal de construção do empreendimento, em cerca de 60%, a construtora requerida possuía as devidas Licenças Ambientais, restando os Alvarás para construção civil”.

Da leitura do fragmento da sentença anteriormente transcrito, extrai-se que, muito embora o juízo a quo não tenha reconhecido o direito de regularização do empreendimento objeto da ação originária, mas, apenas, o “prosseguimento na esfera administrativa do empreendimento”, desde que “atendidas as demais exigências na esfera administrativa pelo poder público municipal”, é evidente que a regularização é consequência lógica do trâmite do processo administrativo até o seu termo final.

Assim, caso a agravada cumpra, inequivocamente, as obrigações impostas pela municipalidade, não há que se opor qualquer empecilho para que se promova o prosseguimento do procedimento administrativo com vistas a obtenção da regularização, até porque tal providência, como dito, é decorrência natural da determinação de prosseguimento do empreendimento na esfera administrativa.

Desta forma, em face da prolação da sentença, a recorrida requereu à administração municipal o prosseguimento do procedimento administrativo com vistas a obtenção do atestado de regularidade do parcelamento do solo referente à execução do empreendimento denominado Naturaville II.

E, ao analisar o pedido, foi proferido despacho no processo administrativo n. 2501.22.09.151.2021, recomendando a suspensão do pedido formulado até o trânsito em julgado da ação civil pública, em razão da previsão contida no art. 4º, inciso IV da Lei Municipal n. 1.679/2021, que prevê o seguinte:

 

“Art. 4º Não são passíveis de regularização por esta Lei, as edificações que: [...]

IV - Esteja sub judice em decorrência de litígio relacionado à execução de obras irregulares;”

 

Registre-se que, em suas contrarrazões, a agravada argumentou ser inaplicável o aludido dispositivo legal em razão de não se tratar, no caso, de edificação, mas de parcelamento, trazendo a lume o art. 1º da própria legislação municipal em comento.

No entanto, conquanto o empreendimento em questão se trate de parcelamento, é indubitável que nele, também, integra edificações, consistentes, conforme o título judicial exequendo, em um um “muro frontal, uma guarita e o prédio da Associação dos Moradores, com piscina e quadra de esportes”.

Cumpre ressaltar que o § 5º do art. 1º da Lei Municipal n. 1.679/2021 estabelece que a regularização do parcelamento não está adstrita apenas à gleba em si, mas, também, deve “contemplar toda e qualquer edificação constante no lote, gleba, área ou porção de terra e considerará todos os requisitos urbanísticos e ambientais previstos na legislação vigente”.

Neste sentido, a regularização do empreendimento está atrelada à possibilidade de regularização das edificações constantes na gleba, impondo-se, assim, a análise dos requisitos previstos em lei tanto para os parcelamentos, quanto para as edificações.

Logo, a existência de edificações no empreendimento em questão configura, nos termos da legislação municipal, óbice à sua regularização, posto que, no caso, o parcelamento, como um todo, está sub judice em decorrência de litígio relacionado à execução de obras irregulares.

Noutro giro, a via mandamental não comporta dilação probatória, devendo a prova ser inequívoca e acostada de plano.

In casu, muito embora a agravada sustente ter atendido a todos as exigências legais para obtenção do atestado de regularização do empreendimento e que tal fato foi inclusive reconhecido pelo próprio agravante, há relevantes controvérsias acerca de tal questão, conforme irresignação do agravante, o que demanda, inclusive, dilação probatória.

Com efeito, da análise dos autos originários, verifica-se que o pressuposto da prova pré-constituída não foi preenchido, pois a documentação apresentada não se mostra suficiente para demonstrar que a demandante tenha efetivamente cumprido os requisitos exigidos pela municipalidade.

Neste contexto, observa-se que a administração pública municipal, ao condicionar o prosseguimento do procedimento administrativo para concessão do atestado de regularização do empreendimento ao trânsito em julgado da ação civil pública nº 8000945-15.2020.8.05.0039, agiu dentro dos limites de sua competência e com observância aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, em conformidade com os critérios previstos da Lei Municipal n. 1.679/2021 e nos exatos termos da sentença proferida na ação civil pública nº 8000945-15.2020.8.05.0039.

Em suma, não há elementos suficientes, na estreita via mandamental, a evidenciar os requisitos previstos no art. 7º , III da Lei nº. 12.016/09, a saber, o fundamento relevante (fumus boni iuris), à luz das provas pré-constituídas, e a possibilidade de ineficácia da medida (periculum in mora), caso seja deferida ao final da demanda.

Ante o exposto, DÁ-SE PROVIMENTO ao agravo de instrumento para revogar a medida liminar concedida na origem. 

Sala de Sessões,  de  de 2024. 

Presidente 

Desa. Maria de Lourdes Pinho Medauar

Relatora

Procurador(a) de Justiça