PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. AGERBA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. VEÍCULO PARTICULAR. AUSÊNCIA DE CARACTERIZAÇÃO DA INFRAÇÃO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. AFASTAMENTO. AUTO DE INFRAÇÃO SEM IDENTIFICAÇÃO DOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA INFRAÇÃO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS. RECURSO CONHECIDO E NÃO  PROVIDO.

1. Recurso de apelação interposto pela Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – AGERBA, em face de sentença que julgou parcialmente procedente ação de anulação de auto de infração ajuizada por José Amarildo Matos da Silva, tornando definitiva a liminar e anulando o Auto de Infração nº 90921, lavrado com fundamento no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, por suposta prestação irregular de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros.

2. A questão em discussão consiste em definir se o auto de infração lavrado pela AGERBA contra o proprietário de veículo particular (FIAT PALIO, placa NZP-9305/BA) deve ser anulado ante a ausência de comprovação dos elementos constitutivos da infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009.

3. A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem natureza relativa (juris tantum), podendo ser afastada por prova em sentido contrário, especialmente quando o ato não preenche os requisitos de validade ou extrapola os limites de competência do agente público.

4. O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 tipifica infração consistente na prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão, de modo que a configuração da infração exige a comprovação da atividade típica de transporte público coletivo, com itinerário, passageiros identificados e contraprestação.

5. O procedimento administrativo acostado aos autos revela que o auto de infração não consigna identificação dos passageiros, itinerário da viagem, origem e destino, nem evidência de contraprestação econômica, limitando-se a registrar que o veículo foi encontrado em circulação na BR-101, em Itajuípe, circunstância que, por si só, não configura a infração descrita na norma.

6. O veículo autuado (FIAT PALIO, categoria aluguel, com capacidade para até cinco passageiros) é incompatível com a tipificação do art. 40 da Lei nº 11.378/2009, que regulamenta o transporte coletivo intermunicipal realizado por ônibus ou microônibus, com lotação mínima de doze lugares nas hipóteses do subsistema complementar (art. 15, §4º, da mesma lei).

7. O controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos não ofende o princípio da separação dos poderes; ao contrário, constitui garantia constitucional, sendo vedado ao Judiciário apenas substituir o mérito discricionário, e não verificar a conformidade do ato com o ordenamento jurídico.

8. Recurso conhecido e não provido. 

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8001513-78.2024.8.05.0269, em que figuram como apelante AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA e como apelado JOSÉ AMARILDO MATOS DA SILVA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em conhecer do presente recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da relatora.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 15 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Uruçuca, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados por JOSÉ AMARILDO MATOS DA SILVA na Ação de Anulação de Auto de Infração combinada com pedido de indenização por danos morais (Processo n. 8001513-78.2024.8.05.0269).

A r. sentença, proferida em 13 de outubro de 2025 pelo MM. Juiz de Direito Daniel Álvaro Ramos, tornou definitiva a liminar anteriormente concedida e anulou o Auto de Infração nº 90921, lavrado pela AGERBA com fundamento no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, por suposta prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem amparo em concessão ou permissão. Julgou improcedente o pedido de indenização por danos morais, por entender que o Estado agiu dentro dos limites do Poder de Polícia. Condenou a AGERBA ao pagamento de honorários advocatícios fixados por equidade no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, §§ 2º e 8º, do Código de Processo Civil, deixando de submeter o feito ao reexame necessário com fundamento no art. 496, §3º, II, do CPC.

Em suas razões de apelação, a AGERBA sustenta, em síntese, que: (i) os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao autor demonstrar que se encontrava em situação regular quando da autuação; (ii) o Estado da Bahia detém competência constitucional para legislar sobre transporte intermunicipal de passageiros, nos termos da ADI 2.349/STF; (iii) a Lei Estadual nº 7.314/1998 atribuiu à AGERBA poderes de regulação, controle e fiscalização dos serviços de transportes intermunicipais, com poder de polícia para aplicar sanções; (iv) o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 prevê as sanções aplicadas ao autuado; (v) o controle do Poder Judiciário não pode adentrar no mérito do ato administrativo, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes; e (vi) os honorários advocatícios foram fixados em valor excessivo e desproporcional, requerendo sua redução.

O apelado foi intimado para apresentar contrarrazões, conforme certidão de fl. 311, tendo transcorrido o prazo in albis, sem manifestação.

Juntamente com a contestação, a AGERBA acostou aos autos o Procedimento Administrativo SEI nº 006.17951.2025.0001511-91, composto por despachos internos da Diretoria Executiva e da Diretoria de Fiscalização, relatório de autuações do veículo de placa NZP-9305/BA, cópia do processo administrativo nº 0901.2021/003160 e notificações relativas ao Auto de Infração nº 90921.

Nesta instância, os autos foram distribuídos por sorteio, cabendo-me o encargo de relatora.

Este é o relatório, que encaminho à Secretaria da Terceira Câmara Cível, para oportuna inclusão em pauta de julgamento, nos termos dos artigos 931 e 934, ambos do CPC, salientando tratar-se de recurso passível de sustentação oral, nos termos do art. 937 do mesmo diploma legal.

Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, (documento datado e assinado eletronicamente)

Desa. Marielza Brandão Franco 

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Cuida-se de recurso de apelação interposto pela AGERBA, objetivando a reforma da sentença que anulou o Auto de Infração nº 90921, lavrado em 12 de abril de 2021, na BR-101, em Itajuípe/BA, com imputação ao apelado de infração ao art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 – que penaliza a prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não abrangidas pelo objeto de concessão ou permissão estadual.

Tem razão a AGERBA ao afirmar que os atos administrativos desfrutam de presunção de legitimidade e veracidade. Trata-se, contudo, de presunção relativa – de natureza juris tantum –, que admite prova em contrário e que não tem o condão de imunizar o ato de controle jurisdicional quanto à sua conformidade com o ordenamento jurídico.

O Poder Judiciário não adentra no mérito discricionário do ato administrativo – juízo de conveniência e oportunidade que remanesce na esfera exclusiva da Administração. 

Todavia, tem plena competência para apreciar a legalidade do ato, verificando se os seus requisitos de validade foram observados: competência do agente, objeto lícito, forma prescrita em lei, motivo existente e finalidade voltada ao interesse público. Ausente qualquer desses elementos, o ato é nulo e sujeito a anulação judicial, sem que haja, nesse proceder, qualquer ofensa ao princípio da separação dos Poderes consagrado no art. 2º da Constituição Federal. Neste sentido:

APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO . REMOÇÃO “EX OFFICIO” DE SERVIDOR PÚBLICO. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO. NULIDADE DO ATO. RECURSO IMPROVIDO . I - O controle judicial dos atos administrativos discricionários limitam-se ao controle da legalidade, não podendo adentrar no mérito. Contudo, a motivação é princípio de observância obrigatória para a Administração, cujo desrespeito enseja a declaração de nulidade do ato. II - No caso, o “termo de cessão” (ID. 968955) apenas determinou a “cessão” do servidor da secretaria municipal de planejamento para a secretaria de educação, visando ao “interesse e relevância” deste órgão, sem explicitar quais foram os motivos que ensejaram a edição do ato . III - Portanto, em que pese o reconhecimento da discricionariedade da remoção ex ofício, o ato administrativo em questão é nulo por ausência de motivação. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDA (TJ-BA - APL: 80000719820178050018, Relator.: MARIA DO SOCORRO BARRETO SANTIAGO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 02/04/2019)

Não se questiona a competência constitucional do Estado da Bahia para legislar sobre o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros. 

No âmbito dessa competência, a Lei Estadual nº 11.378/2009 disciplinou o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia (SRI), definindo, em seu art. 4º, que tal sistema compreende os serviços realizados entre pontos terminais, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos. Trata-se, portanto, de transporte coletivo de passageiros organizado como serviço público concedido ou permissionado.

O art. 40 da mencionada lei, invocado como fundamento da autuação, sanciona a prestação do "serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão". Em sua teleologia, portanto, a norma se dirige àquele que exerce, clandestinamente, o serviço público de transporte coletivo intermunicipal, sem a respectiva delegação estatal.

A AGERBA acostou aos autos o Procedimento Administrativo SEI nº 006.17951.2025.0001511-91, composto de despachos internos, relatório de autuações do veículo de placa NZP-9305/BA e cópia do processo administrativo nº 0901.2021/003160, relativo ao Auto de Infração nº 90921 aqui impugnado.

Da análise detida do referido procedimento administrativo, sobressaem elementos que infirmam a regularidade da autuação. O Auto de Infração nº 90921, lavrado em 12 de abril de 2021, às 11h55, na BR-101, Itajuípe/BA, não registra: (i) identificação ou qualificação dos passageiros transportados; (ii) descrição do itinerário percorrido ou previsto; (iii) origem e destino da viagem; (iv) existência de contraprestação econômica; (v) valor cobrado pelo serviço; ou (vi) qualquer indício objetivo de que o veículo operava como transporte coletivo de linha intermunicipal. O campo relativo ao condutor e à respectiva habilitação igualmente permanece em branco.

Com efeito, a mera circulação de um veículo particular em rodovia federal, sem a demonstração dos elementos que constituem a infração – prestação de serviço de transporte coletivo intermunicipal fora da concessão ou permissão –, não é suficiente para justificar a lavratura do auto de infração e a imposição das pesadas sanções previstas no art. 40 da Lei nº 11.378/2009.

Acresce a isso que o veículo autuado é um FIAT PALIO WEEKEND (categoria aluguel, ano/modelo 2012/2012, RENAVAM nº 453022251), dotado de capacidade máxima para cinco passageiros – muito aquém do mínimo de doze lugares exigido pelo art. 15, §4º, da Lei nº 11.378/2009 mesmo para as linhas do subsistema complementar, que representa a modalidade menos exigente de transporte intermunicipal. Destarte, o veículo não se enquadra no perfil dos veículos aptos a operar o serviço público de transporte coletivo intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia.

O próprio procedimento administrativo revela, ainda, que o veículo NZP-9305/BA figura em relatório de autuações que totaliza cinquenta (50) registros de autuação pelo mesmo tipo infracional, entre os anos de 2016 e 2023. Não obstante, nenhum desses autos de infração discrimina passageiros, itinerário ou contraprestação, o que evidencia que a autuação sistemática do veículo se deu com base em presunções genéricas, sem a devida individualização dos elementos constitutivos da infração em cada episódio.

Ademais, o próprio Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais de Uruçuca, em decisão proferida no Processo n. 8000677-13.2021.8.05.0269, deferiu antecipação de tutela em favor do mesmo apelado, após reconhecer que o autor "exerce a atividade de taxista, conforme alvarás desde 2019", o que demonstra a plausibilidade da versão de que o veículo era utilizado para fins particulares e de transporte individual remunerado de passageiros (táxi), atividade que se sujeita à regulamentação municipal exclusiva, nos termos do art. 11-A da Lei Federal nº 12.587/2012 – Lei da Mobilidade Urbana.

Por conseguinte, a ausência dos elementos constitutivos da infração no auto de infração e no procedimento administrativo afasta a presunção relativa de legitimidade do ato e torna insubsistente a autuação, devendo ser mantida a r. sentença recorrida que determinou sua anulação.

A Jurisprudência desta Corte firma-se no sentido de que a ausência de comprovação da alegada clandestinidade  gera a nulidade do auto de infração lavrado. Neste sentido:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA . AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGERBA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE. REJEITADA. AUTUAÇÃO DE VEÍCULO PARTICULAR, DE PROPRIEDADE DA PARTE AUTORA . CLANDESTINIDADE NÃO COMPROVADA NOS AUTOS. PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NULIDADE DO AUTO INFRACIONAL. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS . JUÍZO DE EQUIDADE. DESCONFORMIDADE COM A PREVISÃO NORMATIVA PROCESSUAL. APELO PROVIDO PARCIALMENTE PARA FIXAR HONORÁRIOS COM BASE NO PROVEITO ECONÔMICO OBTIDO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO . 1. É possível perceber a congruência entre as razões recursais e os fundamentos da sentença apelada ao postular o apelante a reforma da sentença, aduzindo ser legítima a relação jurídica entre as partes, bem como a legalidade da sanção imposta. Pelo exposto, não prospera a preliminar arguída, sendo o recurso conhecido. 2 . No caso concreto, discute-se sobre a legitimidade ou não da imposição de penalidades administrativas impostas ao agravado pela Agência Reguladora (AGERBA), que se perfaz em multas e apreensão do veículo, em razão da prática de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros por meio de carro de passageiro. 3. O Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia abrange, apenas, aqueles realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais. 4 . No caso dos autos, não restou comprovado o transporte intermunicipal irregular de passageiros. Ressalte-se que o auto de infração no caso em voga não comprova o deslocamento do agravado entre pontos terminais, com destino pré-fixado pelo eventual infrator, bem como horários definidos para o trajeto, de forma que ausente meio que permita a aplicabilidade das normas que disciplinam o SRI. 5. Fixados em desconformidade com a previsão normativa processual, hão de ser reformados os honorários sucumbenciais para estipular, aplicando-se o inciso I, do § 3º do art . 85 do CPC, a condenação no percentual de 10% (dez por cento) sobre o proveito econômico obtido. 6. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (TJ-BA - Apelação: 80009038120228050269, Relator.: GEDER LUIZ ROCHA GOMES, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/12/2023)

No que se refere aos honorários advocatícios, o juízo de origem os fixou por equidade em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com fundamento no art. 85, §§ 2º e 8º, do Código de Processo Civil. A pretensão da apelante de redução dessa verba não merece acolhida.

Com efeito, o valor arbitrado na sentença mostra-se razoável e proporcional à complexidade da causa, ao trabalho desenvolvido pelo patrono do apelado e ao proveito econômico da lide. Não se vislumbra qualquer excesso no arbitramento realizado pelo julgador de primeiro grau.

Por outro lado, tendo em vista que o presente recurso de apelação foi desprovido, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios em sede recursal, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, que expressamente prevê a majoração da verba honorária no julgamento do recurso, como medida destinada a desestimular a utilização de recursos meramente protelatórios.

Nessa perspectiva, majoro os honorários advocatícios para o valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), observada a suspensão da exigibilidade da verba honorária nos termos do art. 98, §3º, do CPC, por ser o apelado beneficiário da gratuidade de justiça.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do presente recurso e NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a r. sentença recorrida que anulou o Auto de Infração nº 90921 e condenou a AGERBA ao pagamento de honorários advocatícios, majorando-os, em sede recursal, para o valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, com suspensão de sua exigibilidade em face da gratuidade de justiça concedida ao apelado.

É como voto.

Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, (documento datado e assinado eletronicamente)

Desa. Marielza Brandão Franco 

Relatora