PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. UTILIZAÇÃO DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA POR EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÕES. PRETENSÃO DE GRATUIDADE. INAPLICABILIDADE DO ART. 12 DA LEI Nº 13.116/2015. BEM PÚBLICO DE USO ESPECIAL. AEROPORTO. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE COBRANÇA POR CONCESSIONÁRIA. RECEITAS NÃO TARIFÁRIAS. PREVISÃO CONTRATUAL. ART. 11 DA LEI Nº 8.987/1995. DISTINÇÃO ENTRE COBRANÇA PELA FAZENDA PÚBLICA E PELA CONCESSIONÁRIA. PRECEDENTES DO STJ. PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE FIXAÇÃO DE PREÇO. AUSÊNCIA DE PROVA DE ABUSIVIDADE. ÔNUS DA PROVA NÃO CUMPRIDO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE A REQUERIMENTO DAS AUTORAS. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA IMPREVISÃO E DA ONEROSIDADE EXCESSIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME.

1. Trata-se de Apelação Cível interposta por empresas prestadoras de serviços de telecomunicações contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária ajuizada em face de concessionária de serviço público aeroportuário, na qual se postulava o reconhecimento do direito à utilização gratuita da infraestrutura do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães para instalação de equipamentos técnicos, bem como, subsidiariamente, a fixação judicial de contraprestação reputada justa.
2. Sustentam as apelantes, em síntese, a aplicabilidade do art. 12 da Lei nº 13.116/2015, a natureza pública do serviço de telecomunicações e a abusividade dos valores exigidos pela concessionária, requerendo a reforma integral da sentença.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

3. Discute-se se empresas de telecomunicações possuem direito à utilização gratuita de infraestrutura inserida em bem público de uso especial, concedido à iniciativa privada, à luz do art. 12 da Lei nº 13.116/2015, bem como se é possível a intervenção judicial para fixação de preço diante de alegada abusividade não comprovada.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

4. O aeroporto constitui bem público de uso especial, nos termos do art. 99, inciso II, do Código Civil, estando integralmente afetado à prestação do serviço público aeroportuário, o que afasta a incidência de regimes jurídicos próprios dos bens de uso comum do povo.
5. O art. 12 da Lei nº 13.116/2015 restringe a gratuidade do direito de passagem à utilização de vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo, não sendo aplicável a bens de uso especial, cuja utilização é funcionalmente condicionada e vinculada à prestação de serviço público específico.
6. A tentativa de fracionamento do complexo aeroportuário em áreas de uso comum e especial não encontra respaldo jurídico, por se tratar de unidade funcional indivisível, integralmente afetada à finalidade pública.
7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça distingue as hipóteses em que a cobrança é realizada pelo ente público concedente daquelas em que a exigência parte da concessionária em face de terceiros, admitindo, nesta última situação, a cobrança pela utilização de infraestrutura, desde que haja previsão contratual, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.987/1995.
8. É legítima a cobrança efetuada por concessionária de serviço público em face de empresa privada prestadora de serviço de interesse coletivo, como forma de obtenção de receitas acessórias e promoção do equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
9. No caso concreto, o Contrato de Concessão nº 003/ANAC/2017 autoriza expressamente a exploração de receitas não tarifárias e a celebração de contratos com terceiros para utilização de espaços no complexo aeroportuário, com remuneração livremente pactuada.
10. O pedido subsidiário de fixação judicial de preço não merece acolhimento, ante a ausência de prova técnica idônea que demonstre a alegada abusividade dos valores exigidos, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil.
11. A opção das apelantes pelo julgamento antecipado da lide afasta alegação posterior de cerceamento de defesa e impede a reabertura da instrução probatória.
12. A hipótese não se enquadra na teoria da imprevisão nem na disciplina da resolução por onerosidade excessiva, por ausência de demonstração de fato superveniente, extraordinário e imprevisível apto a alterar a base objetiva da relação jurídica.
13. A intervenção judicial na fixação de preços em relações regidas pelo direito privado exige demonstração concreta de desequilíbrio ou abusividade, o que não se verifica no caso.

IV. DISPOSITIVO E TESE.

14. Recurso conhecido e desprovido.

TESE DE JULGAMENTO:

15. A regra de gratuidade prevista no art. 12 da Lei nº 13.116/2015 não se aplica a bens públicos de uso especial, sendo legítima a cobrança, por concessionária de serviço público, de contraprestação pela utilização de sua infraestrutura por empresas privadas, desde que haja previsão contratual, não sendo cabível a intervenção judicial para fixação de preço na ausência de prova de abusividade ou de situação enquadrável na teoria da imprevisão ou na onerosidade excessiva..

Dispositivos legais relevantes citados: Código de Processo Civil, arts. 485, III e §1º; Lei nº 11.419/2006, art. 5º; Resolução CNJ nº 455/2022, art. 11, §2º.

Jurisprudência relevante citada: STJ - REsp: 1990245 SP 2022/0068207-0, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 17/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/09/2024.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO CÍVEL Nº 0540285-33.2018.8.05.0001, que figuram como parte recorrente OI MÓVEL S.A. e TELEFÔNICA BRASIL S.A. e parte recorrida CONCESSIONÁRIA DO AEROPORTO DE SALVADOR S.A.:

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a sentença impugnada em seus termos e fundamentos, nos termos do voto do eminente Relator.

Sala das Sessões da 3ª Câmara Cível, datado e assinado eletronicamente.

PRESIDENTE

DESª ANDRÉA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA

Relatora

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Negou-se provimento. Por unanimidade. Realizou sustentação oral, na sessão do dia 30/06/2026, Dr. Felipe Monnerat Solon e acompanhou o julgamento, reservando o direito de sustentação oral, Dra. Bianca Roldan Mussolino.

Salvador, 21 de Julho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por OI MÓVEL S.A. e TELEFÔNICA BRASIL S.A. contra sentença (ID 98232028) proferida pelo Juízo da 7ª Vara Cível e Comercial da Comarca de Salvador nos autos da Ação Ordinária ajuizada por elas em face da CONCESSIONÁRIA DO AEROPORTO DE SALVADOR S.A., que julgou improcedentes os pedidos autorais formulados na exordial, nos seguintes termos:

(...) Sendo assim, compreendo não ser possível a extensão da norma para afetar o bem sob gestão da requerida à restrição legal.

Com base nas diretrizes fornecidas, segue o texto da sentença, complementado com a fundamentação para afastar a primeira causa de pedir e o pedido subsidiário, resultando em um julgamento de improcedência.

2.2.2. Da Gratuidade por Princípios Gerais de Direito Administrativo

Superada a discussão sobre a lei específica, resta analisar a primeira causa de pedir, que sustenta a gratuidade com base em princípios gerais, notadamente o da máxima utilidade do bem público.

As autoras alegam que, por prestarem um serviço de interesse coletivo, seu uso da infraestrutura aeroportuária deveria ser gratuito, desde que não atrapalhasse a atividade principal. Contudo, tal argumento não encontra amparo no ordenamento jurídico.

Primeiramente, conforme alegado pela ré, os serviços de telefonia móvel e comunicação multimídia (internet) são explorados pelas autoras em regime privado, com base nos princípios constitucionais da atividade econômica, como a livre iniciativa e a busca pelo lucro. Não se trata de serviço público em regime público, o que afasta a aplicação de certas prerrogativas, como a gratuidade pretendida.

Ademais, o uso de bens públicos, mesmo os de uso comum, não é presumidamente gratuito. O art. 103 do Código Civil é expresso ao permitir que o uso seja "gratuito ou retribuído". A cessão de uso de áreas e infraestrutura de um bem público de uso especial a uma empresa privada para que esta explore sua atividade econômica é, por natureza, um ato que pressupõe onerosidade.

Fosse assim, a própria norma do art. 12 da Lei 13116/2015 não teria qualquer sentido.

Portanto, a tese de gratuidade com base em princípios gerais de direito administrativo também deve ser rechaçada.

2.2.3. Do Pedido Subsidiário de Fixação de Preço

Por fim, as autoras pleiteiam, subsidiariamente, que o Poder Judiciário intervenha para fixar um preço justo pela utilização da infraestrutura, alegando que os valores exigidos pela ré seriam abusivos.

O ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, qual seja, o caráter abusivo do preço, competia às autoras, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil. No entanto, as autoras não se desincumbiram de tal ônus.

A alegação de abusividade foi apresentada de forma genérica, sem a apresentação de qualquer laudo técnico, estudo de mercado ou prova pericial que demonstrasse a desproporcionalidade dos valores praticados pela ré em comparação com outros aeroportos de porte semelhante ou com a média de mercado.

Note-se que o estudo de ID 239981035 trata de período não abarcado pelo pedido, entre 2011 e 2015, quando o aeroporto ainda era vinculado à INFRAERO.

Por outro lado, o único percentual expressamente abordado na inicial, 46% é relativo ao aumento supostamente imposto à Claro, que não participa mais da ação.

Finalmente, instadas a produzir provas, as autoras requereram o julgamento antecipado da lide (ID 239981206), abdicando da oportunidade de produzir a prova pericial que seria indispensável para comprovar a suposta abusividade.

O Poder Judiciário não pode substituir a vontade das partes na fixação do preço em um contrato privado, salvo em situações excepcionais de manifesta abusividade, o que não foi minimamente comprovado nos autos.

Dessa forma, o pedido subsidiário também improcede por absoluta falta de provas.

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na inicial por TELEFÔNICA BRASIL S/A e OI MÓVEL S/A, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Condeno as autoras remanescentes, solidariamente, ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios de sucumbência, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com fulcro no art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Havendo recurso, intime-se o apelado para contrarrazões no prazo legal, remetendo-se os autos à instância superior independentemente de novo juízo. Caso contrário, com o trânsito em julgado, e ausentes pendências de custas, arquive-se.

Na origem, as autoras sustentaram, em síntese, o direito de instalar gratuitamente equipamentos de telecomunicações na infraestrutura do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, sob o fundamento de que tal utilização configuraria exercício legítimo de atividade de interesse público, compatível com a destinação do bem público, bem como estaria amparada pelo art. 12 da Lei nº 13.116/2015. Subsidiariamente, pleitearam a intervenção judicial para fixação de preço reputado justo pela utilização da infraestrutura aeroportuária, ao argumento de abusividade dos valores exigidos pela concessionária.

O Juízo a quo, ao apreciar a controvérsia, afastou inicialmente a incidência da Lei nº 13.116/2015, ao entendimento de que o aeroporto constitui bem público de uso especial, não se subsumindo à categoria de bens públicos de uso comum do povo abrangidos pela norma invocada. Na sequência, rejeitou a tese de gratuidade fundada em princípios gerais do direito administrativo, destacando que os serviços de telecomunicações prestados pelas autoras são explorados em regime privado, orientados pela livre iniciativa e finalidade lucrativa, não sendo possível, por conseguinte, lhes reconhecer prerrogativas típicas de serviços públicos prestados sob regime público. Acrescentou que o uso de bens públicos pode ser oneroso, conforme previsão do art. 103 do Código Civil, especialmente quando se trata de cessão de uso de infraestrutura a agentes privados para exploração econômica.

No tocante ao pedido subsidiário, o juízo consignou a ausência de prova apta a demonstrar a alegada abusividade dos valores cobrados, ressaltando que as autoras não produziram prova técnica, tampouco apresentaram elementos comparativos idôneos que evidenciassem desproporcionalidade em relação aos parâmetros de mercado, além de terem requerido o julgamento antecipado da lide, renunciando à produção probatória.

Irresignadas, as autoras interpuseram o presente recurso de apelação (ID 98232030), no qual sustentam, inicialmente, que a decisão recorrida teria interpretado de forma restritiva e equivocada o regime jurídico dos bens públicos, ao afastar a possibilidade de aplicação do art. 103 do Código Civil e do art. 12 da Lei nº 13.116/2015 ao caso concreto. Argumentam que a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça reconhece a impossibilidade de cobrança pela utilização de bens públicos por concessionárias de serviços públicos, quando tal utilização se reverte em benefício da coletividade, sendo inaplicável a exigência de contraprestação pecuniária para instalação de infraestrutura indispensável à prestação do serviço.

Aduzem que os serviços de telecomunicações constituem serviço público de competência da União, de modo que a instalação de equipamentos necessários à sua prestação não poderia ser onerada, sobretudo em se tratando de infraestrutura já existente e de uso compartilhado, sem prejuízo à atividade principal do aeroporto. Sustentam, ainda, que a finalidade dos bens públicos impõe sua utilização em máxima utilidade social, devendo ser gratuita toda utilização compatível com sua destinação e que beneficie a coletividade.

No que se refere à aplicação da Lei Geral de Antenas, afirmam que o aeroporto não pode ser considerado, de forma absoluta, como bem de uso especial, uma vez que possui áreas de uso comum acessíveis indistintamente ao público, nas quais seria plenamente cabível a incidência da regra de gratuidade prevista no art. 12 da referida lei. Defendem, nesse ponto, a necessidade de interpretação da norma em conformidade com a realidade fática e com a finalidade de ampliação da infraestrutura de telecomunicações no país.

As apelantes também impugnam o fundamento da sentença relativo à possibilidade de exploração de receitas acessórias pela concessionária, sustentando que a autorização contida no art. 11 da Lei nº 8.987/1995 não pode se sobrepor à ausência de previsão legal específica para a cobrança em hipóteses como a dos autos, nem afastar a incidência de normas especiais que asseguram a gratuidade.

Subsidiariamente, alegam a ocorrência de cerceamento de defesa, ao argumento de que o Juízo de origem teria julgado antecipadamente a lide sem oportunizar a produção de prova pericial indispensável à demonstração da abusividade dos valores cobrados. Sustentam que, embora tenham requerido o julgamento antecipado quanto à matéria de direito, condicionaram tal pedido à desnecessidade de dilação probatória, tendo expressamente pleiteado a realização de prova técnica caso o Juízo entendesse necessário.

No mérito subsidiário, reiteram que os valores exigidos pela concessionária seriam manifestamente abusivos e desproporcionais, especialmente quando comparados a parâmetros internacionais e aos valores anteriormente praticados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), ressaltando que a posição contratual da apelada lhe conferiria vantagem excessiva, em razão da essencialidade da infraestrutura para a prestação dos serviços de telecomunicações.

Ao final, requerem o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, a fim de reconhecer o direito à gratuidade na utilização da infraestrutura aeroportuária ou, subsidiariamente, determinar a fixação judicial de contraprestação em patamar razoável.

Em contrarrazões (ID 98232036), a Concessionária do Aeroporto de Salvador S.A. pugna pela manutenção integral da sentença, refutando, de forma detalhada, todos os argumentos recursais. Inicialmente, sustenta a inexistência de nulidade por cerceamento de defesa, asseverando que as próprias apelantes requereram o julgamento antecipado da lide e deixaram de produzir as provas que lhes incumbiam, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, não podendo, em sede recursal, invocar a ausência de dilação probatória como fundamento de nulidade.

No mérito, afirma que o aeroporto constitui bem público de uso especial, nos termos do art. 99, inciso II, do Código Civil, estando integralmente afetado à prestação do serviço público aeroportuário, o que afasta, de forma inequívoca, a incidência da regra de gratuidade prevista na Lei nº 13.116/2015, aplicável apenas a bens de uso comum do povo. Argumenta que a tentativa de fracionamento do aeroporto em áreas de uso comum e especial não encontra respaldo jurídico, por se tratar de unidade funcional indivisível destinada à execução de atividade pública específica.

Sustenta, ainda, que os serviços de telecomunicações prestados pelas apelantes são explorados em regime privado, sem submissão ao regime jurídico de serviço público típico, inexistindo qualquer prerrogativa que lhes assegure a utilização gratuita de bens públicos.

A apelada destaca que o Contrato de Concessão celebrado com a Agência Nacional de Aviação Civil lhe confere o direito de explorar economicamente a infraestrutura aeroportuária, inclusive mediante a celebração de contratos com terceiros para utilização de áreas e equipamentos, em regime de direito privado, com livre pactuação de preços, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.987/1995. Acrescenta que os contratos anteriormente firmados com a INFRAERO já previam a onerosidade da utilização da infraestrutura, inexistindo inovação na cobrança ora questionada.

No tocante ao pedido subsidiário, sustenta a ausência absoluta de prova de abusividade, ressaltando que as apelantes não apresentaram qualquer elemento técnico idôneo que demonstrasse a desproporcionalidade dos valores praticados, limitando-se a alegações genéricas, o que impede a intervenção judicial na fixação de preços livremente pactuados no âmbito de relações privadas. Ao final, requer o desprovimento do recurso, com a manutenção integral da sentença recorrida.

É o relatório.

Encontrando-se o recurso apto para julgamento, devolvo os autos à Secretaria da Câmara e solicito sua inclusão em pauta, nos termos do art. 931, do Código de Processo Civil, destacando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, inciso I, do CPC/15 e art. 187, I, do RITJ/BA.

Salvador/BA, 29 de abril de 2026.

DESª. ANDRÉA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA

Relatora

A2

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  Terceira Câmara Cível 

Inicialmente, o Apelo manifesta-se como próprio, tempestivo e devidamente preparado (ID 98232032), enquanto as partes da relação jurídica processual afiguram-se como legítimas (ad causam e ad processum). Assim, conheço do recurso.

Sem preliminares, adentra-se à questão de mérito.

Cinge-se a controvérsia deste recurso a analisar a possibilidade das Recorrentes instalarem gratuitamente os equipamentos técnicos necessários à prestação dos serviços de telecomunicações no Aeroporto Luís Eduardo Magalhães, em Salvador.

Pois bem, analisando detidamente o feito, percebe-se que é caso de improvimento da Apelação.

DA POSSIBILIDADE DE COBRANÇA PELA UTILIZAÇÃO DE INFRAESTRUTURA EM BEM PÚBLICO DE USO ESPECIAL E DA INAPLICABILIDADE DO ART. 12 DA LEI Nº 13.116/2015

A adequada solução da controvérsia exige, como ponto de partida, a reconstrução do regime jurídico aplicável aos bens públicos, não apenas em sua dimensão classificatória, mas, sobretudo, em suas consequências normativas quanto às formas de utilização por particulares e à admissibilidade de exploração econômica, especialmente quando tais bens se encontram submetidos ao regime de concessão de serviço público.

Com efeito, a classificação tripartite prevista no art. 99 do Código Civil, ao distinguir entre bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais, opera como verdadeiro critério de distribuição de regimes jurídicos diferenciados, notadamente no que concerne à intensidade da afetação, à extensão da fruição coletiva e à possibilidade de incidência de contraprestações pelo uso:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Nesse cenário, os bens de uso comum do povo caracterizam-se pela destinação à fruição geral, indistinta e não excludente, sendo estruturados sob a lógica da universalidade de acesso, da ausência de discriminação entre usuários e da prevalência da gratuidade como regra, ainda que não absoluta. Por sua vez, os bens de uso especial encontram-se afetados a uma finalidade pública específica, geralmente vinculada à prestação de um serviço público determinado ou ao funcionamento de atividade administrativa organizada, o que implica uma forma de utilização funcionalmente condicionada, na qual o acesso e o uso não se dão em regime de liberdade irrestrita, mas segundo critérios de compatibilidade com a finalidade pública que justifica a própria existência do bem.

Essa distinção revela-se central para a análise do caso concreto, na medida em que evidencia a inadequação da premissa adotada pelas Recorrentes, segundo a qual a utilização de bens públicos por particulares, especialmente quando relacionada à prestação de serviços de interesse coletivo, deveria, por princípio, ocorrer de forma gratuita. Tal entendimento não encontra respaldo no ordenamento jurídico vigente, que, ao contrário, admite expressamente a possibilidade de onerosidade do uso, conforme estabelece o art. 103 do Código Civil, ao dispor que o uso de bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, a depender das circunstâncias jurídicas e fáticas que envolvem a utilização:

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

A controvérsia, contudo, não se esgota nessa constatação geral, impondo-se o exame específico da incidência, ou não, do art. 12 da Lei nº 13.116/2015, diploma normativo invocado pelas Recorrentes como fundamento direto para a pretensão de gratuidade na instalação de sua infraestrutura no complexo aeroportuário.

O referido dispositivo, ao disciplinar o chamado direito de passagem, estabelece regra de não onerosidade para a instalação de redes de telecomunicações em determinadas categorias de bens públicos, ao prever que não será exigida contraprestação pela utilização de vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo, ressalvadas situações expressamente excepcionadas pelo próprio texto legal:

Art. 12. Não será exigida contraprestação em razão do direito de passagem em vias públicas, em faixas de domínio e em outros bens públicos de uso comum do povo, ainda que esses bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação, excetuadas aquelas cujos contratos decorram de licitações anteriores à data de promulgação desta Lei.

§ 1º O disposto no caput não abrange os custos necessários à instalação, à operação, à manutenção e à remoção da infraestrutura e dos equipamentos, que deverão ser arcados pela entidade interessada, e não afeta obrigações indenizatórias decorrentes de eventual dano efetivo ou de restrição de uso significativa.

§ 2º O direito de passagem será autorizado pelos órgãos reguladores sob cuja competência estiver a área a ser ocupada ou atravessada.

A leitura isolada do dispositivo poderia, em um primeiro momento, sugerir a existência de um regime amplo de gratuidade em favor das prestadoras de serviços de telecomunicações, especialmente em razão da relevância social da atividade desempenhada.

Todavia, uma interpretação sistemática, teleológica e restritiva do alcance da norma revela que o legislador operou delimitação expressa e intencional do seu âmbito de incidência, restringindo-o aos bens públicos de uso comum do povo, o que afasta, de plano, qualquer pretensão de aplicação indiscriminada da regra de gratuidade a outras categorias de bens públicos.

Não se trata, portanto, de lacuna normativa a ser suprida por analogia, mas de opção legislativa consciente, que leva em consideração a natureza distinta dos bens públicos e os impactos que a sua utilização por terceiros pode gerar sobre a prestação de serviços públicos organizados. A ratio legis subjacente ao art. 12 da Lei nº 13.116/2015 está diretamente associada à facilitação da expansão da infraestrutura de telecomunicações em espaços cuja utilização já se encontra aberta à coletividade de forma ampla e indiferenciada, como ocorre com vias urbanas, rodovias e demais áreas de circulação pública, nas quais a instalação de equipamentos, em regra, não compromete a funcionalidade essencial do bem.

Diversamente, quando se está diante de bens públicos de uso especial, como é o caso dos aeroportos, a utilização por terceiros não pode ser equiparada ao exercício de um direito geral de passagem, pois envolve a ocupação qualificada de espaços inseridos em uma estrutura organizacional complexa, diretamente vinculada à prestação de um serviço público específico, que demanda planejamento, controle, segurança operacional e compatibilização de múltiplos interesses.

Nessa hipótese, a presença de terceiros no interior da infraestrutura pública não constitui mera utilização acessória e indiferenciada, mas interfere, em maior ou menor grau, na dinâmica do serviço público prestado, exigindo regulação específica, coordenação técnica e, frequentemente, contrapartidas econômicas que reflitam os custos e os impactos associados à ocupação do espaço.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar questão substancialmente análoga, consolidou entendimento no sentido da inaplicabilidade do art. 12 da Lei nº 13.116/2015 a bens públicos de uso especial, justamente em razão dessa distinção estrutural:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PREAMBULAR DE VIOLAÇÃO DOS ARTS . 489 E 1.022 DO CPC/2015. REJEIÇÃO. RECURSO QUE NÃO APRESENTA DE FORMA SATISFATÓRIA AS RAZÕES DE VIOLAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS TIDOS COMO VIOLADOS . SÚMULAS 282 E 284/STF. CONHECIMENTO PARCIAL. DIREITO DE PASSAGEM. CABOS DE FIBRA ÓPTICA . SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO. PRETENSÃO DE EXERCER O DIREITO DE PASSAGEM GRATUITAMENTE. ART. 12 DA LEI 13 .116/2015. INAPLICABILIDADE. TÚNEIS DO METRÔ DE SÃO PAULO. BEM DE USO ESPECIAL . COBRANÇA, POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO, PELO USO DO ESPAÇO PÚBLICO POR ENTIDADE PRIVADA QUE EXPLORA SERVIÇO DE INTERESSE PÚBLICO. POSSIBILIDADE, MEDIANTE PREVISÃO CONTRATUAL. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, DESPROVIDO. 1 . Não prosperam os argumentos de omissão e contradição sobre o entendimento alcançado pela Corte local, de que os trilhos/túneis do Metrô de São Paulo são bens de uso especial, e sobre o pedido subsidiário, consistente na prática de abuso de direito pelo recorrido, uma vez que o Tribunal estadual enfrentou expressamente as alegações de abuso de poder por parte da recorrida, e ainda analisou o pedido de declaração do direito de manutenção do uso da rede de fibra óptica instalada no subsolo explorado pelo Metrô, mediante "preços e condições justos e razoáveis", firmando convicções diferentes das defendidas pelo recorrente. Quanto à classificação do bem, o aresto registrou que os túneis do metrô se caracterizam como bens públicos de uso especial, uma vez que estão afetados à prestação do serviço público de transporte subterrâneo. 2. A Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, a matéria submetida à sua apreciação, manifestando-se acerca dos temas necessários ao integral deslinde da controvérsia, não havendo omissão ou contradição no acórdão, tampouco carência na sua fundamentação, o que conduz à rejeição da preambular . 3. Conforme a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art . 165 do CPC/1973;e art. 489 do CPC/2015) e apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte. Precedente. 4 . Embora sustente a desnecessidade de contrato prévio para a utilização dos túneis do metrô, o recorrente deixou de indicar de forma satisfatória a relação entre a pretensão de exercer o direito de passagem, mesmo que a título oneroso, sem a celebração de instrumento contratual, a norma suscitada e a conclusão alcançada pelo Tribunal. Consequentemente, carece o recurso de clareza sobre a forma pela qual teriam sido violados os dispositivos legais. Ainda, deixou de promover a indicação de dispositivo legal que corrobore a sua tese, o que evidencia a deficiência do recurso quanto ao tema. 5 . A exceção insculpida no art. 12 da Lei 13.116/2015 não alcança o exercício do direito de passagem pretendido pela TIM nos túneis do Metrô de São Paulo, em virtude da não adequação do bem a qualquer uma das situações dispostas na Lei Geral das Antenas, quais sejam, vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. 6 . Falta aos túneis do Metrô de São Paulo característica essencial para que sejam classificados como bem de uso comum: a submissão aos mandamentos da isonomia, da generalidade, da ausência de restrições.Os subsolos do metrô estão afetados ao serviço público de transporte metroviário de passageiros, amoldando-se mais adequadamente à definição de bem de uso especial de uso administrativo externo do que à definição de bem de uso comum do povo, porquanto o seu uso é restrito aos usuários do serviço de transporte subterrâneo. 7. É legítima a retribuição financeira exigida por concessionária em face de outra empresa privada prestadora de serviço de interesse público, a fim de obter rendimentos alternativos, complementares, acessórios ou de projetos associados, na forma do art . 11 da Lei 8.987/1995, desde que haja previsão contratual, diante dos impactos para a promoção de modicidade tarifária e do favorecimento à melhor satisfação do interesse público. 8. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, desprovido .

(STJ - REsp: 1990245 SP 2022/0068207-0, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 17/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/09/2024)

A aplicação desse entendimento ao caso concreto conduz à conclusão de que o Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, enquanto bem público de uso especial, integralmente afetado à prestação do serviço público aeroportuário, não se subsume à hipótese normativa prevista no art. 12 da Lei nº 13.116/2015.

A circunstância de determinadas áreas do aeroporto serem acessíveis ao público em geral não é suficiente para alterar essa conclusão, pois tal acessibilidade não decorre de uma lógica de fruição livre e irrestrita, mas sim da necessidade de viabilizar a utilização do serviço aeroportuário pelos usuários, o que mantém íntegra a afetação do bem à sua finalidade específica.

A tentativa das Recorrentes de promover uma fragmentação artificial do complexo aeroportuário, distinguindo entre áreas supostamente sujeitas ao regime de uso comum e áreas de uso especial, revela-se incompatível com a natureza unitária do bem concedido, cuja funcionalidade depende da integração de todos os seus componentes em um sistema único e coordenado.

Admitir tal fragmentação implicaria esvaziar a própria noção de bem de uso especial, abrindo espaço para a aplicação seletiva de regimes jurídicos distintos dentro de uma mesma infraestrutura pública, em prejuízo da coerência do sistema e da segurança jurídica.

Superada, portanto, a alegação de incidência do art. 12 da Lei nº 13.116/2015, remanesce íntegra a disciplina própria das concessões de serviço público, que admite a exploração econômica da infraestrutura por meio da obtenção de receitas acessórias.

Nesse ponto, revela-se decisiva a distinção, já mencionada, entre as hipóteses em que a cobrança é realizada pelo ente público concedente e aquelas em que a exigência parte da concessionária em face de terceiros. Enquanto na primeira situação a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tende a afastar a cobrança, por ausência de prestação específica ou exercício de poder de polícia, na segunda hipótese, que corresponde ao caso dos autos, reconhece-se a legitimidade da exigência, desde que haja previsão contratual e observância do regime jurídico da concessão.

Tal entendimento encontra fundamento no art. 11 da Lei nº 8.987/1995, que autoriza expressamente a obtenção de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, como instrumento de viabilização econômica do contrato de concessão e de promoção da modicidade tarifária.

No caso concreto, essa autorização não apenas decorre da lei, mas encontra-se expressamente positivada no Contrato de Concessão nº 003/ANAC/2017, o qual prevê, de forma detalhada, a possibilidade de exploração de receitas não tarifárias, inclusive mediante a celebração de contratos com terceiros para utilização de espaços no complexo aeroportuário, sob regime de direito privado e com remuneração livremente pactuada:

"Seção II – Das Receitas Não Tarifárias

4.11. A Concessionária poderá explorar atividades econômicas que gerem Receitas Não Tarifárias, conforme previsto no PEA, diretamente ou mediante a celebração de contratos com terceiros, em regime de direito privado.

4.12. A exploração de atividades econômicas que envolva a utilização de espaços no Complexo Aeroportuário seguirá o regime previsto no Capítulo XI – Da Utilização de Espaços no Complexo Aeroportuário.

4.13. A prestação de serviços auxiliares ao transporte aéreo que não sejam remunerados por Receitas Tarifárias poderá ser realizada diretamente pela Concessionária, adotando contabilidade separada para cada uma das atividades exploradas, segundo as normas contábeis vigentes.

Seção I – Das Disposições Gerais

11.1. A Concessionária poderá celebrar com terceiros, prestadores de serviços de transporte aéreo, de serviços auxiliares ao transporte aéreo ou exploradores de outras atividades econômicas, contratos que envolvam a utilização de espaços no Complexo Aeroportuário, pelo regime de direito privado, observando-se a regulação vigente, bem como: (…)

11.1.2. A remuneração será livremente pactuada entre a Concessionária e a outra parte contratante;

11.1.2.1. Os contratos previamente autorizados nos termos do item 11.1.1 deverão prever remuneração periódica em parcelas iguais ou crescentes durante toda sua vigência, devendo ser corrigidas monetariamente por índice oficial de inflação, sendo vedada a antecipação das parcelas que extrapolem o prazo de concessão.

11.1.2.1.1 Caso o contrato comercial preveja remuneração variável proporcional ao faturamento do negócio, essa deverá ter valor percentual igual ou crescente e periodicidade constante ao longo de todo o contrato.

11.1.2.1.2 Caso o contrato comercial preveja formas de remuneração distintas das dispostas neste artigo, essa deverá ser informada na solicitação e estará sujeita à aprovação pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil."

Diante desse quadro normativo e jurisprudencial, não subsiste a pretensão das Recorrentes de ver reconhecido um suposto direito à utilização gratuita da infraestrutura aeroportuária, porquanto tal pretensão não encontra amparo nem na Lei Geral de Antenas, cuja incidência é inaplicável à espécie, nem no regime jurídico das concessões de serviço público, que, ao contrário, legitima a cobrança realizada pela Concessionária.

DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE FIXAÇÃO JUDICIAL DE PREÇO E DA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ABUSIVIDADE

Superada a controvérsia principal quanto à inexistência de direito à gratuidade, impõe-se o exame do pedido subsidiário formulado pelas Recorrentes, consistente na pretensão de intervenção judicial para fixação de contraprestação reputada “justa e razoável” pela utilização da infraestrutura aeroportuária, sob o argumento de que os valores exigidos pela Concessionária seriam abusivos e desproporcionais.

A análise dessa pretensão demanda, inicialmente, a delimitação do espaço de atuação do Poder Judiciário no controle de relações jurídicas regidas predominantemente pelo direito privado, ainda que inseridas em contexto de concessão de serviço público. Com efeito, embora a presença de um contrato de concessão introduza elementos de direito público na disciplina da atividade, as relações estabelecidas entre a concessionária e terceiros, quando voltadas à exploração de atividades econômicas acessórias, submetem-se, em regra, ao regime jurídico privado, inclusive no que diz respeito à formação do preço e à autonomia negocial.

Nessa perspectiva, a possibilidade de revisão judicial de valores pactuados não é, em absoluto, excluída, mas assume caráter excepcional, devendo estar fundada na demonstração inequívoca de vícios que comprometam a validade ou a equidade da relação jurídica, tais como abuso de direito, lesão, onerosidade excessiva ou manifesta desproporção entre as prestações, sempre à luz de um suporte probatório robusto e tecnicamente consistente.

Nesse contexto, a revisão judicial de valores contratualmente estabelecidos não é vedada, mas assume caráter excepcionalíssimo, exigindo a demonstração inequívoca de vícios relevantes na formação ou execução da relação jurídica, como abuso de direito, violação à boa-fé objetiva, lesão, ou ainda a configuração de onerosidade excessiva nos termos dos arts. 478 a 480 do Código Civil, sempre a partir de base fático-probatória robusta e tecnicamente qualificada.

No caso concreto, contudo, não apenas inexiste demonstração de abusividade, como também se revela absolutamente inadequada a tentativa de subsunção da hipótese às categorias clássicas de revisão contratual, notadamente à teoria da imprevisão ou à disciplina da resolução por onerosidade excessiva.

Isso porque a aplicação da teoria da imprevisão pressupõe a ocorrência de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, supervenientes à formação do vínculo jurídico, capazes de alterar de maneira substancial a equação econômica do contrato, tornando excessivamente onerosa a prestação de uma das partes em relação à outra. Trata-se de mecanismo de reequilíbrio fundado na ruptura anormal da base objetiva do negócio jurídico, o que exige demonstração concreta de alteração fática relevante, alheia à esfera de risco assumida pelas partes.

Todavia, As Recorrentes não apontam qualquer fato superveniente, extraordinário ou imprevisível que tenha modificado as condições originalmente existentes, limitando-se a questionar, de forma abstrata, os valores praticados pela Concessionária, como se a mera discordância quanto ao preço fosse suficiente para justificar a intervenção judicial.

De igual modo, não se configura a hipótese de resolução ou revisão por onerosidade excessiva prevista no Código Civil, uma vez que tal instituto pressupõe não apenas a excessiva onerosidade de uma das prestações, mas também a vantagem extrema da outra parte, além de nexo causal com evento extraordinário e imprevisível, requisitos que, cumulativamente, não se fazem presentes no caso concreto.

A ausência desses elementos evidencia que a pretensão recursal não se insere no campo das teorias revisionais clássicas do direito contratual, mas configura, em verdade, tentativa de substituição judicial da vontade negocial em ambiente regulado pela livre pactuação, sem que haja suporte fático-jurídico apto a legitimar tal intervenção.

Além disso, como já assinalado, as Recorrentes não se desincumbiram do ônus probatório que lhes competia, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que deixaram de apresentar qualquer prova técnica idônea capaz de demonstrar a alegada abusividade dos valores exigidos.

A caracterização de desproporcionalidade em contratos dessa natureza exige análise econômica complexa, baseada em parâmetros objetivos de mercado, comparação com infraestruturas equivalentes, avaliação de custos operacionais e consideração de variáveis específicas do ambiente aeroportuário, o que, evidentemente, demanda produção de prova pericial ou estudos técnicos consistentes.

Entretanto, conforme registrado na sentença, as próprias Recorrentes requereram o julgamento antecipado da lide, abrindo mão da produção de prova técnica que reputavam necessária, o que impede, em sede recursal, a rediscussão da matéria sob o argumento de insuficiência probatória ou necessidade de intervenção judicial corretiva.

Também não se verifica qualquer hipótese de cerceamento de defesa, porquanto o Juízo de origem assegurou às partes plena oportunidade de especificação de provas, tendo a ausência de instrução probatória decorrido de opção processual das próprias Recorrentes, que devem suportar as consequências de sua estratégia.

Por fim, cumpre reiterar que o contexto contratual em que se insere a controvérsia reforça a improcedência da pretensão revisional, uma vez que o Contrato de Concessão nº 003/ANAC/2017 autoriza expressamente a exploração de receitas não tarifárias, mediante celebração de contratos com terceiros para utilização de espaços no complexo aeroportuário, estabelecendo, de forma clara, que a remuneração será livremente pactuada entre as partes.

A intervenção judicial, sem a demonstração de vícios relevantes ou de desequilíbrio contratual comprovado, implicaria não apenas indevida ingerência na autonomia privada, mas também potencial comprometimento do equilíbrio econômico-financeiro da concessão, cuja preservação constitui elemento central do regime jurídico aplicável.

Diante desse quadro, evidencia-se a absoluta ausência de suporte fático e jurídico para o acolhimento do pedido subsidiário, razão pela qual deve ser integralmente rejeitado.

Assim sendo, por tudo exposto, o voto é no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a sentença impugnada em seus termos e fundamentos.

Quanto à regra do art. 85, §11, do CPC/15, majoro a verba de sucumbência devida em 2% (dois por cento).

Sala das Sessões da Terceira Câmara Cível, data constante no sistema.

DESª ANDRÉA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA

Relatora

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