PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA URBANÍSTICA. NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de apelação interposta pelo Município de Salvador contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir, com fundamento no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024. A cobrança tem por objeto multa administrativa de R$ 1.513,83, aplicada pela SUCOM, decorrente de infração urbanística prevista no art. 3º, II da Lei Municipal nº 5.354/1998. O ente municipal sustenta a inaplicabilidade das normas invocadas por se tratar de crédito de natureza não tributária, vinculado ao exercício do poder de polícia e fora do escopo da normativa de racionalização de execuções fiscais de baixo valor.
II. Questão em discussão

2. Discute-se se a tese fixada no Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 se aplicam à execução fiscal de multa administrativa de natureza não tributária, decorrente do exercício do poder de polícia urbanística.
III. Razões de decidir

3. O crédito exequendo possui natureza administrativa e sancionatória, não se enquadrando como dívida tributária, nos termos da Lei nº 4.320/1964.

4. A multa aplicada objetiva a repressão e prevenção de condutas lesivas à ordem urbanística, possuindo finalidade educativa e disciplinadora, distinta da função arrecadatória.

5. O Tema 1.184 do STF trata da racionalização de execuções fiscais tributárias de baixo valor, não se aplicando indistintamente a créditos administrativos com função sancionatória.

6. A aplicação automática da tese firmada no Tema 1.184 comprometeria a eficácia do poder de polícia administrativa, incentivando a impunidade e enfraquecendo políticas públicas urbanísticas.

7. Precedentes desta Câmara e do STJ reconhecem a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, mesmo de pequeno valor, dada sua finalidade punitiva e de proteção ao interesse coletivo.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso conhecido e provido. Determinada a retomada do processamento da execução fiscal.
Tese de julgamento: “1. A tese firmada no Tema 1.184 do STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas urbanísticas. 2. Créditos de natureza não tributária, voltados ao exercício do poder de polícia, não podem ser extintos exclusivamente pelo critério de valor.”

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos da Apelação Cível nº 0856347-46.2016.8.05.0001, em que figuram, como apelante, MUNICÍPIO DE SALVADOR, e, como apelada, RENILDO SILVA SANTOS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se a sentença de extinção do feito sem resolução de mérito, nos exatos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões, ___ de ___________ de 2025.

Presidente

Des. Paulo César Bandeira de Melo Jorge
Relator

Procurador(a)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 10 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR em face de SENTENÇA (ID. 96463418) proferida no Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, no sentido de extinguir a execução fiscal, com fundamento no art. 485, IV, do CPC, por ausência de interesse de agir, com base na Resolução CNJ nº 547/2024 e no Tema 1.184 do STF.

Em suas razões recursais (ID. 96463419), o ente municipal defende a necessidade de reforma da sentença vergastada para que seja reconhecido o interesse processual e determinado o prosseguimento da execução fiscal.

Aduz, inicialmente, que a sentença baseou-se em fundamentos genéricos, sem considerar as peculiaridades do caso concreto, limitando-se a aplicar o entendimento firmado pelo STF no Tema 1.184 e a Resolução CNJ nº 547/2024, os quais, segundo sustenta, não autorizam a extinção da presente execução fiscal.

Argumenta que o Tema 1.184 do STF estabelece como pressuposto para a extinção das execuções fiscais de baixo valor o respeito à competência normativa de cada ente federativo, sendo indevida a imposição de parâmetro uniforme para todos os entes da Federação.

Defende que, no âmbito do Município de Salvador, o valor considerado como “execução fiscal de pequeno valor” é de R$ 2.300,00, conforme estipulado na Portaria nº 052/2022 da PGM e no art. 276 da Lei Municipal nº 7.186/2006, e que o crédito em cobrança ultrapassa esse montante, não se enquadrando na hipótese de extinção por ausência de interesse de agir.

Assevera, ainda, que a tese firmada pelo STF não possui efeito retroativo e não poderia ser aplicada a execuções fiscais ajuizadas anteriormente à sua fixação, como ocorre no caso dos autos.

Pontua que a sentença não analisou se houve tentativa de localização de bens, eventual inércia do ente público, ou a existência de citação válida, requisitos estes que condicionam a extinção da execução por ausência de interesse, nos termos da Resolução CNJ nº 547/2024.

Ressalta, por fim, a existência de Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre o TJBA, CNJ, TCM/BA e PGM/Salvador, visando à extinção coordenada e padronizada das execuções de pequeno valor (até R$ 2.300,00), sendo que o processo em tela não integra o rol encaminhado ao TJBA para esse fim.

Com isso, pede que seja dado provimento ao recurso nos seguintes termos: "seja este apelo conhecido e provido, com a consequente reforma da sentença para determinar o prosseguimento do feito nos seus trâmites normais".

Sem contrarrazões.

É o relatório.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do CPC, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA.

Salvador (BA), 19 de dezembro de 2025.

DES. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

O recurso de apelação interposto deve ser conhecido, eis que preenche os pressupostos processuais para tanto.

No mérito, a controvérsia restringe-se à análise da possibilidade de extinção da execução fiscal pela ausência de interesse de agir, em razão do reduzido valor do crédito perseguido, à luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.184, bem como da disciplina estabelecida pela Resolução CNJ n. 547/2024. Discute-se, ainda, a aplicabilidade dessa orientação aos débitos decorrentes de infração administrativa.

No caso em apreço, verifica-se que a presente Execução Fiscal foi proposta com o objetivo de promover a cobrança do crédito inscrito em dívida ativa, no montante de R$1.513,83 (mil quinhentos e treze reais e oitenta e três centavos), conforme Certidão de Dívida Ativa juntada sob o ID. 96462444. O débito exequendo decorre de infrações previstas no art. 3º, I da Lei Municipal nº 5.354/1998.

No caso vertente, a sentença recorrida extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, ao fundamento de ausência de interesse processual, em razão do reduzido valor do crédito tributário. Todavia, com a devida vênia, entendo que o decisum merece reforma.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração administrativa aplicada pela SUCOM, fundada no art. 3º, II da Lei Municipal nº 5.354/98. Cuida-se, portanto, de crédito de natureza inequivocamente administrativa, diretamente relacionado ao exercício do poder de polícia municipal e à tutela do ordenamento urbanístico.

A Lei nº 4.320/64, por sua vez, estabelece distinção precisa entre Dívida Ativa Tributária e Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última, de forma expressa, os créditos decorrentes de multas administrativas de qualquer origem, ressalvadas apenas aquelas de natureza tributária:

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. - GRIFO NOSSO.

A multa ora executada, portanto, não se orienta por finalidade arrecadatória, possuindo nítido caráter sancionatório, pedagógico, repressivo e preventivo, voltado a assegurar o respeito às normas urbanísticas e a reprimir condutas infracionais.

Essa diferenciação revela-se determinante para a solução do caso. O Tema n. 1.184 do STF, bem como a Resolução CNJ nº 547/2024, direciona-se à racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, historicamente responsáveis pela sobrecarga da máquina judiciária e pela baixa efetividade recuperatória.

A orientação fixada pelo Supremo não tem aplicação automática, indistinta ou irrestrita a créditos de natureza administrativa sancionatória, cujos objetivos extrapolam a mera recomposição patrimonial, projetando-se sobre a tutela de bens jurídicos coletivos, como a organização urbanística, a higiene, a segurança e o meio ambiente.

Admitir a extinção sumária de execuções voltadas à cobrança de multas administrativas exclusivamente em razão do valor implicaria comprometimento da eficácia do poder de polícia e esvaziamento da função preventiva da sanção pública, incentivando a reiteração de condutas infracionais e fragilizando políticas essenciais de proteção de interesses difusos e coletivos.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça segue essa mesma linha ao reconhecer a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, exatamente por não possuírem índole arrecadatória, mas propósito educativo e disciplinador, inerente à atuação sancionatória da Administração Pública.

Nesse sentido:

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).

A orientação consolidada desta Câmara Cível, em julgados recentes e reiterados, segue idêntica linha interpretativa, firmando a compreensão de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de natureza ambiental ou urbanística, justamente em razão de sua especificidade, finalidade sancionatória e vinculação direta ao exercício do poder de polícia.

Nesse sentido, colhem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes precedentes desta Câmara:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1 .184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art . 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21 .11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j . 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016 .4.05.8103, Rel. Des . Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente. 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1.184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARAES, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)

Tais precedentes evidenciam, de forma clara, a natureza punitiva, pedagógica e nitidamente não tributária das multas administrativas, reafirmando a imprescindibilidade de se resguardar a efetividade do poder sancionatório estatal.

A finalidade primordial dessas penalidades, orientada à repressão e à prevenção de condutas lesivas ao ordenamento urbanístico, não se compatibiliza com a lógica de desjudicialização adotada para créditos tributários de baixa repercussão econômica.

Diante desse panorama normativo e jurisprudencial, conclui-se que a presente execução fiscal, cujo objeto consiste em multa administrativa decorrente de infração urbanística, não se amolda ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF. Trata-se de crédito não tributário, individualizado e intrinsecamente vinculado ao exercício do poder de polícia, razão pela qual não pode ser submetido ao mesmo tratamento conferido às execuções fiscais tributárias massificadas, de caráter eminentemente arrecadatório.

Assim, não há falar em extinção do feito por ausência de interesse de agir, cabendo o regular prosseguimento da execução.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação supra, a fim de afastar a alegação de falta de interesse de agir e determinar o regular prosseguimento da Execução Fiscal, com o retorno dos autos à instância de origem para continuidade do feito, como de direito.

É como voto.

Sala de sessões, __ de _________ de 2025.

DES. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator