PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ESTADO DA BAHIA. ICMS-ST. PEDIDOS DE RESTITUIÇÃO. DECRETO ESTADUAL Nº 21.542/2022. PRAZO EXÍGUO PARA PROTOCOLO. EXIGÊNCIA DE REAPRESENTAÇÃO ANUAL E COMPLEMENTAÇÃO DE PEDIDOS JÁ PROTOCOLADOS. NORMAS INFRALEGISLATIVAS COM EFEITOS RESTRITIVOS. AFRONTA À LEGALIDADE, IRRETROATIVIDADE E SEGURANÇA JURÍDICA. VIOLAÇÃO À JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE DO STF (TEMA 201). PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pelo Estado da Bahia contra sentença que concedeu a segurança pleiteada por Raízen Combustíveis S.A., para afastar a aplicação dos arts. 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/2022, que impunham prazos exíguos e condicionamentos adicionais para o protocolo e reapresentação de pedidos de restituição do ICMS-ST.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança é instrumento processual adequado para impugnar normas infralegais com efeitos concretos; e (ii) estabelecer se os arts. 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/2022 violam a legalidade estrita, a hierarquia normativa e a segurança jurídica ao instituírem obrigações não previstas em lei para o exercício do direito à restituição do ICMS-ST.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança é cabível para impugnar atos normativos infralegais que produzem efeitos concretos e lesivos ao direito líquido e certo do impetrante.

A exigência de complementação de pedidos administrativos já protocolados e a imposição de prazos exíguos para reapresentação anual de pleitos configuram inovação normativa vedada à regulamentação administrativa, pois implicam limitação indevida ao direito assegurado por lei complementar.

A Constituição Federal, em seu art. 146, III, “b”, e o CTN, em seu art. 168, estabelecem que somente lei complementar pode tratar de prazos decadenciais e prescricionais, sendo vedado ao decreto estadual criar restrições materiais ao exercício do direito de restituição tributária.

A retroatividade imposta pelo Decreto Estadual nº 21.542/2022 viola os princípios da irretroatividade e da segurança jurídica, ao submeter pedidos já apresentados a novas exigências sem respaldo legal.

O STF, no julgamento do RE 593.849/MG (Tema 201 da Repercussão Geral), firmou entendimento vinculante no sentido de que o contribuinte tem direito à restituição da diferença do ICMS-ST pago a maior, sendo inadmissível a imposição de obstáculos não previstos em lei.

O TJBA possui jurisprudência consolidada no sentido de vedar exigências formais desprovidas de amparo legal que inviabilizem o exercício do direito à restituição tributária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Em razão da natureza do mandado de segurança, não há majoração da verba sucumbencial nesta fase recursal.

Tese de julgamento:
O mandado de segurança é meio processual adequado para impugnar atos administrativos normativos infralegais que produzem efeitos concretos e lesivos.
Normas infralegais que impõem prazos exíguos e condicionamentos não previstos em lei para o exercício do direito à restituição do ICMS-ST violam os princípios da legalidade, da irretroatividade e da segurança jurídica.
A Administração Pública não pode, por meio de decreto, restringir direitos tributários assegurados por lei complementar, sob pena de excesso regulamentar e inconstitucionalidade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 146, III, “b”, e 150, I; CTN, arts. 106, II, e 168.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 593.849/MG, Tema 201 da Repercussão Geral, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 19.10.2016; STF, RE nº 1247941/MG, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 15.08.2023; TJBA, ApCiv nº 8139738-48.2020.8.05.0001, Rel. Desª. Rosita Falcão de Almeida Maia, j. 15.12.2021; TJBA, MS nº 8008605-80.2020.8.05.0000, Rel. Des. José Soares Ferreira Aras Neto, j. 22.04.2021.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8146472-44.2022.8.05.0001, em que figuram como apelante o ESTADO DA BAHIA e como apelada RAÍZEN COMBUSTÍVEIS S.A. 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO à Apelação, mantendo-se integralmente a sentença recorrida, nos termos do voto da Relatora.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Rejeitou-se a Preliminar e, no mérito, negou-se provimento ao apelo, à unanimidade.

Salvador, 21 de Outubro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Apelação interposta pelo Estado da Bahia em face da sentença prolatada pelo MM. Juiz de Direito da 4ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/BA, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por Raízen Combustíveis S.A., objetivando o afastamento das exigências previstas nos arts. 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/202, nos seguintes termos:

“(...) Dito isto, nota-se que os Decretos nº 21.542/2022 e 21.640/2022 contrariam o prazo de cinco anos previsto na norma geral, limitando-o para pouco mais de nove meses para os exercícios anteriores à sua edição, e para um ano no que se refere aos exercícios seguintes, portanto, patente a inconstitucionalidade dos dispositivos em comento. Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA pretendida, de modo a reconhecer a inconstitucionalidade dos arts. 1º e 3º do Decreto nº 21.542/2022, no que diz respeito à exigência da adequação e protocolo dos pedidos de ressarcimento do ICMS-ST relativos aos anos anteriores a 2022 até 31/12/2022, e da apresentação anual dos pedidos de restituição para os exercícios a partir de 2022 até o dia 30 de abril de cada ano subsequente. CONDENO o Impetrado ao ressarcimento das custas adiantadas pela Impetrante. Sem honorários. P. R. I. SALVADOR - REGIÃO METROPOLITANA/BA, 19 de março de 2024. ELDSAMIR DA SILVA MASCARENHAS Juiz de Direito” (ID 68167003). 

Em suas razões recursais, o Estado da Bahia sustentou, preliminarmente, a inadequação da via eleita, sob o argumento de que o Mandado de Segurança foi manejado contra “lei em tese”. No mérito, alegou que as normas impugnadas do decreto tratam apenas de procedimentos administrativos, não se confundindo com prazos de prescrição ou decadência, e tampouco violariam normas superiores.

Requer: “(...) Ante o exposto, pugna o Estado da Bahia pela reforma da sentença para que se acolha a preliminar de inadequação da via eleita, tendo em vista a impetração contra lei em tese, o que conduz à extinção do processo, sem resolução do mérito. Subsidiariamente, requer a reforma da sentença para que se reconheça a constitucionalidade e legalidade dos dispositivos combatidos na ação mandamental, denegando-se, consequentemente, a segurança vindicada.” (ID 68167008).

A parte apelada apresentou contrarrazões, rebatendo integralmente os fundamentos do recurso e pugnando pela manutenção da sentença (ID 68167012)..

Instada a se manifestar, a Douta Procuradoria opinou pela desnecessidade de sua intervenção, por se tratar de matéria de natureza patrimonial e disponível, afastando a existência de interesse público primário que justificasse sua atuação obrigatória (ID 75017098).

Solicito inclusão do feito em pauta de julgamento. Ressalte-se a possibilidade de sustentação oral, nos termos dos arts. 937, I, do CPC, e 187, I, do Regimento Interno do TJBA.

Salvador/BA, data certificada eletronicamente.

Desa. Maria de Fátima Silva Carvalho
Relatora

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TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

O recurso de Apelação preenche os pressupostos de admissibilidade.

Cuida-se de apelação interposta pelo Estado da Bahia em face da sentença que concedeu a segurança impetrada por Raízen Combustíveis S.A., afastando a aplicação dos arts. 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/2022, por violação à ordem constitucional e legal tributária vigente.

Da análise dos autos, verifica-se que o Mandado de Segurança foi impetrado em razão das exigências previstas nos arts. 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/2022, que passaram a condicionar a restituição do ICMS-ST à observância de prazos específicos e à reiteração anual de pedidos de restituição, inclusive impondo a complementação de requerimentos já protocolados, sob pena de indeferimento sumário.

Passo à análise da preliminar suscitada.

Rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita. Embora o Estado da Bahia sustente que o mandado de segurança foi ajuizado contra norma em tese, observa-se que a impetração se dirige a atos concretos de aplicação administrativa do Decreto Estadual nº 21.542/2022, os quais impuseram à impetrante obrigações novas e restritivas com efeitos imediatos, notadamente a necessidade de complementação ou reapresentação de 245 pedidos administrativos já protocolados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o mandado de segurança é cabível para impugnar atos normativos infralegais que, embora abstratos em sua formulação, produzam efeitos concretos e lesivos ao direito líquido e certo do impetrante.

Neste sentido, é o entendimento consolidado nesta Corte, conforme se extrai do seguinte precedente:

“Detectado que os elementos trazidos aos autos são suficientes para analisar as premissas gerais indicadas pela parte impetrante, pois se baseiam em fatos notórios e atos regulamentares emitidos pelas autoridades públicas, não se vislumbra a alegada inadequação da via eleita.”
(TJ-BA – Mandado de Segurança Cível nº 8008605-80.2020.8.05.0000, Rel. Des. José Soares Ferreira Aras Neto, Seção Cível de Direito Público, j. 22/04/2021)”.

O caso concreto examinado revela exatamente esta hipótese: há aplicação normativa lesiva, documentada e individualizada, com potencial de indeferimento sumário dos pedidos administrativos, tornando a ameaça jurídica real, atual e justificável. A impetrante, inclusive, comprova documentalmente que já havia protocolado 245 pedidos administrativos de restituição antes da edição do decreto, os quais se encontram sob risco de indeferimento sumário, caso não atendam às exigências retroativas introduzidas pela norma impugnada. O risco é concreto e imediato, tornando a via mandamental perfeitamente adequada.

Ante o exposto, rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita. 

No mérito, observa-se que o cerne recursal consiste em defender a validade jurídica dos artigos 1º e 3º do Decreto Estadual nº 21.542/2022, a partir da alegação de que referidas normas não criaram novas obrigações substanciais, mas apenas regulamentaram aspectos procedimentais relacionados ao exercício do direito à restituição de ICMS-ST, consagrado no ordenamento jurídico.

A parte apelante sustenta que a imposição de prazo para apresentação ou complementação de pedidos de restituição — até 30/09/2022, no caso de exercícios anteriores — bem como a exigência de reapresentação anual, até 30 de abril, no caso dos exercícios seguintes, seriam legítimas expressões do poder regulamentar, sem implicar afronta aos princípios da legalidade, da irretroatividade, nem tampouco à reserva de lei complementar para definição de prazos decadenciais ou prescricionais. 

Busca-se, portanto, a reforma da sentença sob o argumento de que o decreto estadual não teria extrapolado os limites do poder regulamentar, tampouco incorrido em vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

A Constituição Federal, em seu art. 146, III, “b”, atribui à lei complementar a competência para estabelecer normas gerais em matéria tributária, inclusive sobre prescrição e decadência. O Código Tributário Nacional, que detém status de lei complementar, dispõe em seu art. 168 que o prazo para pleito de restituição de tributos pagos indevidamente ou a maior é de cinco anos.

O Decreto estadual ora impugnado reduz indevidamente este prazo para menos de um ano, ao impor o limite de 30/09/2022 para pedidos referentes a exercícios anteriores, além de exigir reiteração anual de pedidos como condição para seu processamento — o que não encontra respaldo em nenhuma norma legal estadual, tampouco na Lei Complementar nº 87/96 ou no próprio CTN.

Trata-se, pois, de norma infralegal que inova o ordenamento jurídico em detrimento de garantias conferidas por lei complementar, o que é vedado sob os princípios da legalidade estrita e da hierarquia normativa.

O art. 150, I, da Constituição veda à Administração Pública exigir ou aumentar tributo sem que haja lei que o estabeleça. Esta vedação estende-se também a exigências formais que, na prática, restrinjam o exercício de direitos tributários assegurados por lei.

O direito à restituição do ICMS-ST — reconhecido no Tema 201 da Repercussão Geral do STF (RE 593.849/MG) — não pode ser limitado por exigências não previstas em lei, como reiteração anual de pedidos ou complementação documental sob pena de indeferimento sumário. Trata-se de excesso regulamentar e desvio de finalidade normativa. Confira-se:

“EMENTA AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS (ICMS). SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA PROGRESSIVA . RE 593.849, TEMA N. 201/RG, PLENÁRIO, RELATOR O MINISTRO EDSON FACHIN. MODULAÇÃO DE EFEITOS . DATA DE PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL . MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. O Plenário do Supremo, no julgamento do RE 593.849, Tema n . 201/RG, assentou devida a restituição da diferença do ICMS pago a maior no regime de substituição tributária para a frente se a base de cálculo efetiva da operação for inferior à presumida, tendo modulado os efeitos do pronunciamento para valer a partir da publicação da ata de julgamento, ocorrida em 27 de outubro de 2016. Na apreciação de embargos declaratórios, todavia, ressalvou da modulação “processos pendentes”. 2. Tendo sido a demanda ajuizada em momento anterior ao da publicação da ata de julgamento do paradigma, não se aplica a modulação de efeitos, sendo reconhecido ao contribuinte o direito à restituição de valores retroativos . 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil . 4. Agravo interno desprovido. (STF - RE: 1247941 MG, Relator.: NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 15/08/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-08-2023 PUBLIC 31-08-2023)”.

“Embargos de declaração em agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Tributário. 3 . Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Regime de substituição tributária. 4. Direito à restituição da diferença de ICMS-ST pago a maior . RE-RG 593.849 (Tema 201). Modulação de efeitos para fatos geradores futuros, com ressalva em relação aos processos judiciais pendentes. 5 . Impossibilidade de o STF estabelecer premissas fáticas diversas daquelas fixadas pelo acórdão recorrido. Óbice da Súmula 279/STF. 6. Ausência de omissão, contradição ou obscuridade . 7. Acórdão embargado suficientemente motivado. 8. Embargos de declaração rejeitados . (STF - RE: 1514729 SP - SÃO PAULO, Relator.: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 22/02/2025, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-02-2025 PUBLIC 05-03-2025)”.

Isto posto, os efeitos retroativos previstos no art. 3º do Decreto nº 21.542/2022 são incompatíveis com os princípios da irretroatividade e da segurança jurídica, amplamente reconhecidos no ordenamento jurídico tributário.

In casu, é incontroverso que a impetrante já havia protocolado 245 pedidos administrativos de restituição antes da edição do referido decreto. Submeter estes pedidos a novas exigências documentais e condicionamentos temporais criados posteriormente, com a ameaça de indeferimento sumário, representa violação direta à estabilidade das relações jurídicas e à confiança legítima do contribuinte no regime vigente ao tempo dos atos praticados.

A retroatividade, em matéria tributária, somente é admitida quando benéfica ao contribuinte, nos termos do art. 106, II, do CTN. No presente caso, o decreto estadual impõe ônus novo, mais gravoso, sem respaldo em lei formal, subvertendo a lógica do sistema de garantias do contribuinte.

O entendimento ora firmado encontra amplo suporte em precedentes convergentes deste Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia, os quais reiteram o reconhecimento do direito à restituição do ICMS-ST pago a maior, com base no Tema 201 do STF:

“É possível, portanto, a restituição ao contribuinte na hipótese de substituição tributária, quando há o recolhimento antecipado do ICMS com base de cálculo presumida, com fulcro no quanto disposto no art. 150, § 7º, da Constituição da República, e na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 593.849/MG. [...] APELAÇÃO NÃO PROVIDA. SENTENÇA MANTIDA.”
(TJ-BA – Apelação Cível nº 8139738-48.2020.8.05.0001, Rel. Desª. Rosita Falcão de Almeida Maia, Terceira Câmara Cível, j. 15/12/2021)”.

“ICMS – Substituição Tributária para frente. Base de cálculo presumida maior que a efetiva. Acórdão que negou provimento ao recurso manejado pelo ente estadual, reconhecendo o cabimento da pretensão à restituição da diferença.”
(TJ-BA – Embargos de Declaração nº 8046233-35.2022.8.05.0000.2.EDCiv, Rel. Des. Lidivaldo Reaiche Raimundo Britto, Primeira Câmara Cível, j. 19/03/2024)”.

“A eficácia do Decreto 14.213/2012 até a data de sua revogação deve ser preservada. Inaplicabilidade de efeito retroativo de nova norma. [...]”
(TJ-BA – MS nº 8008605-80.2020.8.05.0000, Rel. Des. José Soares Ferreira Aras Neto, Seção Cível de Direito Público, j. 22/04/2021)”.

Destarte, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 593.849/MG (Tema 201 da Repercussão Geral), fixou entendimento vinculante no sentido de que é devida a restituição da diferença do ICMS-ST quando a base de cálculo efetiva da operação for inferior à presumida. A criação, por meio de decreto estadual, de restrições não previstas em lei — como prazos exíguos e exigência de reapresentações periódicas — constitui violação direta à autoridade desse precedente, em afronta ao disposto no art. 927, III, do Código de Processo Civil.

Diante do exposto, voto pela rejeição da preliminar suscitada e pelo DESPROVIMENTO da Apelação, mantendo-se a sentença em sua integralidade.

Considerando tratar-se de mandado de segurança, hipótese em que não há condenação em honorários advocatícios, deixa-se de proceder à majoração da verba sucumbencial nesta fase recursal. 

É como voto.

Desa. Maria de Fátima Silva Carvalho
Relatora

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