PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SENTENÇA DE DENEGAÇÃO DA ORDEM SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RESCISÃO UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. VIA INADEQUADA. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença que denegou a segurança, sem resolução do mérito, em mandado impetrado por empresa contratada pela Administração Pública municipal, visando à declaração de nulidade da rescisão unilateral de contrato administrativo, sob alegação de que o ato foi praticado sem a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Alega a impetrante não ter sido regularmente notificada e não ter tido oportunidade de defesa antes da rescisão contratual promovida pelo Município de Canavieiras.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se há direito líquido e certo a ser protegido pela via do mandado de segurança diante da alegada ausência de contraditório e ampla defesa na rescisão contratual; (ii) apurar se a controvérsia exige dilação probatória, o que inviabilizaria a impetração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança exige prova pré-constituída, sendo incabível para discutir questões cuja solução demande instrução probatória, como ocorre quando se discute a regularidade do contraditório e da motivação em processo administrativo complexo.

O exame dos autos revela a existência de processo administrativo prévio, instaurado com base em relatório técnico do TCM/BA, além de tentativas de notificação da impetrante e apresentação de defesa, fatos que fragilizam a tese de ausência total de contraditório.

A impetrante, inclusive, juntou aos autos documentos que demonstram ciência do processo administrativo e exercício do direito de defesa, tornando a alegação de nulidade formal dependente de análise fática aprofundada, inviável na via estreita do mandado de segurança.

A Administração Pública atua sob presunção de legitimidade e veracidade de seus atos, a qual somente pode ser afastada por prova robusta, o que não se verificou no presente caso.

A alegação genérica de motivação política na rescisão contratual não encontra respaldo documental nos autos e não se presta, por si só, à configuração de direito líquido e certo.

A ausência de demonstração inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder impõe a denegação da segurança, devendo ser mantida a sentença que reconheceu a inadequação da via eleita.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelo não provido.

Tese de julgamento:

A análise da legalidade de rescisão unilateral de contrato administrativo exige dilação probatória quando envolve controvérsias sobre contraditório, notificação e motivação, o que inviabiliza o uso do mandado de segurança.

A prova pré-constituída é requisito essencial para a impetração de mandado de segurança, sendo inadequado o manejo da ação quando a controvérsia demanda produção de prova técnica ou testemunhal.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos só pode ser afastada por prova documental robusta e inequívoca, não sendo suficiente a alegação genérica de vício de motivação.

A mera existência de processo administrativo, com indícios de contraditório e defesa, impede o reconhecimento de nulidade formal do ato por ausência de prova clara de violação ao devido processo legal.

Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, LV e LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Lei nº 14.133/2021, art. 104, II; CPC/2015, art. 1.026, § 2º.

Jurisprudência relevante citada: TJMG, Ap Cív 50005503320248130194, Rel. Des. Fábio Torres de Sousa, 5ª Câmara Cível, j. 26/06/2025, pub. 01/07/2025; TJ-RN, Mandado de Segurança Cível 08026112120248200000, Rel. Expedido Ferreira de Souza, Tribunal Pleno, j. 09/09/2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível n. 8001055-94.2023.8.05.0043, de Canavieiras-BA, em que são apelante, CARVALHOS SANTOS COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA – ME e apelado, MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Segunda Câmara Cível, do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade, nos termos do voto da Relatora, em conhecer do Apelo do impetrante e negar-lhe provimento, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Salvador,

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 4 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível, interposta pela impetrante CARVALHOS SANTOS COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA – ME, contra sentença prolatada nos autos do Mandado de Segurança com Pedido Liminar, tombado sob n. 8001055-94.2023.8.05.0043, em que figura como pessoa jurídica interessada o MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS, que tramita perante a Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Canavieiras/BA, que denegou a segurança, extinguindo o processo sem resolução do mérito, confirmada pela que rejeitou os Aclaratórios.

Adota-se, em sua inteira propriedade, o relatório da sentença do ID n. 84611591, confirmada pela do ID n. 84611606 que rejeitou os Embargos de Declaração, ao qual aduzo que o MM. Juiz a quo denegou a segurança, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos seguintes termos:

Sentença do ID n. 84611591 - “[…] Diante do exposto, em consonância com o parecer do Ministério Público, DENEGO A SEGURANÇA pleiteada, com fundamento no artigo 6º, § 5º, da Lei nº 12.016/2009, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso IV, do Código de Processo Civil.

Em virtude desta sentença, fica automaticamente revogada a decisão liminar.

Custas pela parte impetrante. Sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).

Oportunamente, certifique-se o trânsito em julgado e, não havendo pendências, arquivem-se os autos com baixa.

P. I. C.” 

Sentença do ID n. 84611606 - “[…] Diante do exposto, CONHEÇO e REJEITO os embargos de declaração opostos.

Cumpram-se as ordens precedentes.

P. I. C.”

Em suas razões recursais, ID n. 84611609, a impetrante, em breve resumo, discorreu não havia necessidade de dilação probatória para o reconhecimento do direito invocado no mandado de segurança.

Assinalou o contrato foi rescindido unilateralmente pela Administração Municipal, sem que tivesse sido instaurado procedimento administrativo prévio ou qualquer notificação formal à impetrante. Complementou o ato de rescisão configurou nulidade absoluta, uma vez que violou diretamente o art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, que assegurava o direito ao contraditório e à ampla defesa.

Disse a sentença de primeiro grau desconsiderou o conteúdo da decisão liminar anteriormente deferida, que já havia reconhecido, ainda que provisoriamente, a plausibilidade jurídica da tese da parte impetrante e baseou-se em parecer ministerial, porém, ignorou as provas documentais apresentadas, que demonstraram de forma inequívoca e pré-constituída o direito líquido e certo.

Aduziu houve interpretação contraditória do juízo de origem, pois no relatório da sentença havia o reconhecimento da ausência de contraditório e da importância da tese inicial, mas, ao final, o magistrado extinguiu o feito sob alegação de necessidade de dilação probatória, o que não se sustentava diante das provas já acostadas aos autos.

Defendeu o ato administrativo de rescisão do contrato tinha nítido cunho político e os documentos juntados pelo Município também foram produzidos unilateralmente, sem garantir à Apelante a chance de impugná-los ou apresentar sua versão dos fatos.

Transcreveu julgados que corroborariam sua pretensão recursal.

Requereu, ao final, fosse dado provimento ao presente recurso para reformar a sentença a quo, nos moldes requeridos.

A pessoa jurídica interessada apresentou contrarrazões, ID n. 84611613, oportunidade em que defendeu a sentença devia ser mantida por seus próprios fundamentos. Pugnou pelo não provimento do Apelo.

No ID n. 84621051, termo de distribuição, por prevenção, realizada em 16.06.2025 pela Diretoria de Distribuição do Segundo Grau, cabendo a esta Desembargadora a relatoria do feito.

No ID n. 87554726, despacho instando a impetrante a comprovar os pressupostos legais à concessão do benefício da gratuidade da justiça ou realizar o preparo recursal, no prazo de 15 (quinze) dias.

No ID n. 88995902, petição da impetrante comprovando o tempestivo recolhimento do preparo recursal.

No ID n. 89013713, despacho determinando a remessa dos autos à Procuradoria de Justiça para emissão de parecer.

No ID n. 90753060, parecer da Procuradoria de Justiça pelo não provimento do Apelo.

Em cumprimento ao art. 931, do CPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que, solicito dia para julgamento, salientando a possibilidade de sustentação oral, nos termos do art. 937, I, do CPC.

Salvador, 08 de outubro de 2025.

Desa. Lisbete Maria Teixeira Almeida Cézar Santos

Relatora

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Inicialmente, pontuo o Apelo é tempestivo e atende, ainda, aos demais pressupostos de admissibilidade extrínsecos e intrínsecos, devendo ser conhecido.

Da análise dos fólios, o cerne recursal gira em torno da existência da nulidade da rescisão unilateral de contrato administrativo, celebrado com a impetrante, promovida pelo Município de Canavieiras, por supostamente ter ocorrido sem a observância dos princípios administrativos do contraditório e da ampla defesa.

A insurgência recursal não merece acolhimento e explico.

De logo, calha destacar o Mandado de Segurança é um remédio jurídico que se destina à proteção do direito individual ou coletivo do impetrante, lesado por ato de autoridade praticado de maneira ilegal ou com abuso de poder.

Vale relembrar, acerca do conceito de direito líquido e certo, a lição de Hely Lopes Meirelles, na obra Mandado de Segurança, 26ª edição, editora Malheiros:

“Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.

Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em ultima análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança.” (Páginas 36/37).

Ainda, a lição de Cássio Scarpinella Bueno, em Mandado de Segurança, editora Saraiva:

“Por direito líquido e certo deve ser entendido aquele direito cuja existência e delimitação são passiveis de demonstração documental.

[...]

Direito líquido e certo há quando a ilegalidade ou a abusividade forem passíveis de demonstração documental, independentemente de sua complexidade ou densidade. Está superado o entendimento de que eventual complexidade das questões (fáticas ou jurídicas) redunda no descabimento do mandado de segurança. O que é fundamental para o mandado de segurança é a possibilidade de prova documental do que alegado e a desnecessidade de produção de outras provas ao longo do procedimento. Nisso – e só nisso – reside a noção de 'direito líquido e certo'.” (Páginas 12/13).

Igualmente, cabe pontuar neste momento, a discussão acerca do direito líquido e certo, quando da impetração do writ, poderá se dar em dois níveis: o primeiro nível se perfaz como pressuposto processual positivo do Mandado de Segurança, hipótese em que não ocorrendo, ensejará a extinção do processo sem resolução do mérito. Como pressuposto processual, a discussão se dá no plano da exigência de que o direito líquido e certo esteja comprovado de plano, sem necessidade de dilação probatória. Já no segundo nível, a discussão se dará quanto à concretização da violação ou não do direito líquido e certo do impetrante (o qual já restará comprovado de plano) pelo ato da autoridade coatora, acarretando a concessão ou denegação da segurança, conforme o caso, com indubitável análise do mérito da demanda.

A propósito do primeiro nível de análise, transcrevo a lição de Eduardo Arruda Alvim:

“Por não admitir dilação probatória, os fatos alegados pelo impetrante devem estar devidamente documentados através de prova pré-constituída na própria inicial do mandado de segurança. Se, em contrapartida, houver necessidade, sequer se chega à análise do mérito do mandado de segurança, devendo o mesmo ser extinto com base no art. 267, inciso VI, do Código de Processo Civil, restando abertas, ao impetrante, as vias ordinárias para solução de seu conflito com a Administração Pública.” (Perfil Atual do mandado de segurança. In Direito Processual Público. 1ª edição, editora Malheiros, página 121).  

Quanto ao segundo nível, o magistério de José Henrique Mouta:

“Por outro lado, se ficar comprovado a inexistência de ato abusivo de autoridade e do próprio direito líquido e certo do impetrante, o caso é de denegação de segurança com julgamento de mérito, alcançando coisa julgada material, não podendo o interessado utilizar as vias ordinárias nem outro mandamus, considerando que o pedido e a causa de pedir serão os mesmos.” (Mandado de Segurança – Atualizado com a Lei 12.016/09 que disciplina o Mandado de Segurança Individual e Coletivo. 2ª edição, editora Jus Podivm, página 46).   

Assentadas as premissas acima, a impetrante defende a Administração Pública rescindiu unilateralmente contrato administrativo consigo celebrado e vigente, sem a instauração prévia de processo administrativo e sem garantir do exercício do contraditório e da ampla defesa, em desrespeito ao art. 5º, inciso LV, da CRFB.

Malgrado a tese recursal, de uma atenta investigação do caderno processual, é indene de dúvida que a análise da legalidade do ato administrativo impugnado exige a verificação de múltiplas controvérsias fáticas que ultrapassam os limites da via estreita do mandado de segurança.

Calha assinar a autoridade coatora, nas informações do ID n. 84611575, apresentou elementos e trouxe documentos que indicavam a instauração de processo administrativo de apuração e motivação baseada em auditoria técnica, realizada pelo TCM/BA, que apontou suposto sobrepreço e outras inconsistências na execução contratual.

Ademais, extrai-se dos autos que houve tentativa de negociação prévia com a impetrante, bem como sua notificação para manifestação, sem êxito. Não há de se olvidar, inclusive, a própria impetrante trouxe aos autos comprovação da instauração de um processo administrativo, de sua notificação, bem como a apresentação de defesa administrativa anteriormente à rescisão unilateral, conforme docs. dos IDs ns. 84611194, 84611195 e 84611196.

Com efeito, o imbróglio jurídico sofre a existência, ou não, do efetivo contraditório, se a notificação foi adequada e se a motivação foi legítima, inviabiliza a apreciação da lide pela via do Mandado de Segurança.

Dessa forma, mesmo que o argumento da impetrante eventualmente pudesse vir a ser acolhido em outra via processual, a insuficiência da prova pré-constituída e necessidade de dilação probatória impede o uso do mandado de segurança como via adequada.

Noutro giro, é cediço a rescisão unilateral de contrato administrativo constitui prerrogativa da Administração Pública, segundo norma extraível do art. 104, II, da Lei n. 14.133/21. Todavia, também é indubitável a cláusula exorbitante deve respeitar os princípios do devido processo legal, com seus consectários contraditório e ampla defesa.

A impetrante fundamenta seu pedido exclusivamente na ilegalidade formal da rescisão, alegando a ausência de contraditório e ampla defesa. Contudo, como demonstrado, o Município alega ter observado tais garantias, e os documentos juntados não permitem, de plano, desconstituir a legalidade do ato administrativo.

A nulidade de ato administrativo, por vício formal, só pode ser reconhecida quando demonstrada de modo inequívoco a ausência de procedimento mínimo e de garantias processuais, o que, a princípio, a própria impetrante demonstrou, via prova documental, ocorreu. Neste ponto, repise-se, a controvérsia nos autos é fática e não jurídica e a solução do litígio exige instrução probatória ampla, com produção de prova técnica, especialmente para avaliar a veracidade dos documentos e da motivação alegada pela Administração Pública.

Nesta toada, é o entendimento dos Tribunais Pátrios:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. RESCISÃO CONTRATUAL ADMINISTRATIVA . AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. SEGURANÇA DENEGADA . SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1 . Mandado de segurança impetrado por empresa contratada pela Administração Pública municipal visando (i) ao reconhecimento do direito ao reequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo de prestação de serviços de limpeza e conservação e (ii) à anulação do ato de rescisão contratual unilateral promovido pelo Município de Coronel Fabriciano. Sentença que denegou a segurança sob o fundamento de ausência de direito líquido e certo e inadequação da via eleita. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 . Há duas questões em discussão: (i) verificar se é possível o reconhecimento do direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo por meio de mandado de segurança; (ii) apurar a legalidade da rescisão unilateral do contrato administrativo, com base em suposto vício de motivação ou ausência de contraditório. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída e não admite dilação probatória, sendo incabível para discutir matérias que demandem análise técnica contábil ou produção de prova pericial, como é o caso da aferição do suposto desequilíbrio econômico-financeiro contratual . 4. A documentação apresentada pela impetrante, embora extensa, não é suficiente para demonstrar, de forma inequívoca, a existência de defasagem contratual ou de direito líquido e certo à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. 5. A rescisão do contrato administrativo decorreu de processo administrativo regular, instaurado pelo Município com base em reiterado descumprimento contratual, assegurados o contraditório e a ampla defesa à contratada . 6. A motivação do ato administrativo encontra respaldo em documentos que demonstram a inexecução parcial dos serviços contratados e descumprimentos trabalhistas atribuídos à impetrante, revelando-se legítima a rescisão unilateral fundada no interesse público. 7. Não demonstrada ilegalidade ou abuso de poder, tampouco direito líquido e certo da impetrante, é incabível a concessão da segurança na via estreita do mandado de segurança . IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: A análise de alegado desequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo exige dilação probatória, sendo incabível sua apreciação por meio de mandado de segurança . A rescisão unilateral de contrato administrativo é legítima quando precedida de processo administrativo regular, com observância do contraditório e motivação adequada, não configurando ilegalidade ou abuso de poder a justificar a concessão da segurança. A via do mandado de segurança exige prova pré-constituída e é incabível para discutir questões que demandam apuração técnica ou controvérsia fática. __________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12 .016/2009, art. 1º; CC/2002, art. 421; Lei nº 8.666/93, arts . 65 e 78. Jurisprudência relevante citada: TJMG, Ap Cív 1.0000.24 .263450-9/001, Rel. Des. Renan Chaves Carreira Machado (JD Convocado), 6ª Câmara Cível, j. 18/02/2025, pub . 25/02/2025. (TJ-MG - Apelação Cível: 50005503320248130194, Relator.: Des.(a) Fábio Torres de Sousa, Data de Julgamento: 26/06/2025, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/07/2025). Grifos acrescidos.

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA GOVERNADORA DO ESTADO. ACOLHIMENTO . MÉRITO: CONTRATO TEMPORÁRIO PARA PROFESSOR. ALEGADA RESCISÃO UNILATERAL. RENOVAÇÃO NÃO EFETUADA. IMPETRANTE DEFENDE A INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA . AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. VIA PROCESSUAL INADEQUADA. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA QUE SE IMPÕE . (TJ-RN - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL: 08026112120248200000, Relator.: EXPEDITO FERREIRA DE SOUZA, Data de Julgamento: 09/09/2024, Tribunal Pleno). Grifos acrescidos.

Noutro vértice, a impetrante também alega, de forma genérica, que a rescisão teve motivação política, em decorrência da mudança no comando do Executivo local. Porém, ausente qualquer indício probatório minimamente robusto nos autos a confirmar a referida alegação e, e não sendo possível presumir má-fé da Administração Pública, tal argumento revela-se imprestável para demonstração do alegado direito líquido e certo.

A Administração Pública goza de presunção de legitimidade e veracidade de seus atos, presunção essa que somente pode ser ilidida por prova contundente, o que não ocorreu no presente caso.

À vista das considerações postas, in casu, a hipótese é de manutenção da sentença recorrida com o não provimento do Apelo.

Em arremate, deixo de majorar os honorários advocatícios de sucumbência, pois, na origem, trata-se de Mandado de Segurança Individual.

Por fim, resta, de logo, advertida a parte apelante de que oposição de Embargos de Declaração com propósito de rediscussão de matéria já satisfatoriamente decidida, configurará caráter protelatório a ensejar a incidência da norma do art. 1.026, § 2º, do Código de Ritos Pátrio.

Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do Apelo e negar-lhe provimento, com a manutenção da sentença a quo,

Sala das Sessões,   de    de   2025.

Desa. Lisbete Maria Teixeira Almeida Cézar Santos

Relatora

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