PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8003544-18.2021.8.05.0256 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS |
| Advogado(s): |
| APELADO: KALILA PINTO FERNANDES |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da apelação.
A controvérsia recursal cinge-se a verificar: (i) se a sentença é nula por violação ao contraditório e à vedação da decisão surpresa; e (ii) se a existência de legislação municipal fixando em R$ 2.500,00 o limite para a dispensa de ajuizamento impede a extinção da execução fiscal, à luz do Tema nº 1.184 do Supremo Tribunal Federal e da Resolução CNJ nº 547/2024.
O recurso não comporta provimento.
Da preliminar de nulidade por decisão surpresa
O Município sustenta que a sentença seria nula por ter extinguido a execução fiscal com fundamento no Tema nº 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução CNJ nº 547/2024 sem prévia intimação para manifestação, em afronta aos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil.
Não se caracteriza decisão surpresa quando o magistrado, a partir dos fatos, do pedido, da causa de pedir e do substrato processual delimitado nos autos, atribui à controvérsia o enquadramento jurídico que reputa adequado, ainda que o fundamento normativo não tenha sido expressamente suscitado pelas partes.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça assentou:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO PRINCIPAL. ARTS. 10 E 933 DO CPC. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA. ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL A QUO ANCORADO NA INTERPRETAÇÃO DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS E NO SUBSTRATO FÁTICO-PROBATÓRIO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS N. 5 E 7/STJ. 1. Conforme jurisprudência deste Tribunal Superior, “não há falar em decisão-surpresa quando o magistrado, diante dos limites da causa de pedir, do pedido e do substrato fático delineado nos autos, realiza a tipificação jurídica da pretensão no ordenamento jurídico posto, aplicando a lei adequada à solução do conflito, ainda que as partes não a tenham invocado (iura novit curia) e independentemente de ouvi-las, até porque a lei deve ser de conhecimento de todos, não podendo ninguém se dizer surpreendido com sua aplicação” (AgInt no AREsp n. 2.038.601/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/11/2022, DJe de 24/11/2022). 2. Nos termos do entendimento firmado no âmbito desta Corte de Justiça, para fins de arbitramento da verba sucumbencial, “deve ser sopesada pelo julgador a real possibilidade de uma parte ou outra ter-se sagrado vencedora na demanda, a fim de atribuir àquela potencialmente derrotada a obrigação de pagar pelos ônus sucumbenciais, notadamente os honorários advocatícios” (AgInt na Pet n. 10.499/DF, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 18/6/2024, DJe de 20/6/2024). 3. A alteração das premissas adotadas pela Corte de origem quanto à impossibilidade de reconhecimento da sucumbência demandaria, necessariamente, novo exame das cláusulas contratuais, bem como do acervo fático-probatório constante dos autos, providências vedadas em recurso especial, conforme os óbices previstos nas Súmulas n. 5 e 7/STJ. 5. Agravo interno não provido. (STJ, AgInt no AREsp nº 2.106.754/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 16/09/2024, DJe de 19/09/2024)
No caso, a sentença não se apoiou em fato novo ou em circunstância estranha ao processo, mas no valor da execução, no tempo de tramitação, na ausência de citação e na inexistência de resultado processual útil, elementos extraídos do próprio histórico do feito.
Ainda que se cogitasse de irregularidade procedimental pela ausência de intimação específica para manifestação sobre o Tema nº 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024, a declaração de nulidade pressupõe a demonstração de prejuízo efetivo, conforme o princípio pas de nullité sans grief, positivado no art. 282, § 1º, do Código de Processo Civil.
Nas razões recursais, o Município impugnou amplamente os fundamentos da sentença, defendeu a autonomia municipal, invocou a Lei Municipal nº 1.368/2025, sustentou a prevalência do limite de R$ 2.500,00 e questionou expressamente a aplicação dos requisitos previstos na Resolução CNJ nº 547/2024.
Não indicou, entretanto, providência concreta que teria adotado caso intimado anteriormente, tampouco requereu a suspensão do processo para implementação das medidas extrajudiciais previstas no item 2 da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal.
Também não demonstrou a existência de movimentação processual útil, bem suscetível de constrição ou circunstância capaz de modificar o resultado do julgamento.
Mesmo após tomar ciência integral dos fundamentos da extinção, o Município não apresentou elemento que, caso submetido anteriormente ao Juízo, pudesse conduzir a solução diversa.
Não demonstrado prejuízo efetivo, rejeito a preliminar.
Superada a questão preliminar, passo ao exame do mérito.
A execução fiscal é regida pela Lei nº 6.830/1980, aplicando-se subsidiariamente o Código de Processo Civil, nos termos do art. 1º da legislação especial.
Não há incompatibilidade entre o procedimento executivo fiscal e a extinção prevista no art. 485, VI, do CPC quando ausente o interesse processual, aferido à luz da necessidade, da adequação e da utilidade da tutela jurisdicional.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.355.208/SC, submetido à sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese no Tema nº 1.184:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”
O precedente restou assim ementado:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR: POSTERIOR AO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 591.033 (TEMA N. 109). INEXISTÊNCIA DE DESOBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. FUNDAMENTOS EXPOSTOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA TESE DO TEMA N. 109 DA REPERCUSSÃO GERAL: INAPLICABILIDADE PELA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE POSSIBILITOU PROTESTO DAS CERTIDÕES DA DÍVIDA ATIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Ao se extinguir a execução fiscal de pequeno valor com base em legislação de ente federado diverso do exequente, mas com fundamento em súmula do Tribunal catarinense e do Conselho da Magistratura de Santa Catarina e na alteração legislativa que possibilitou protesto de certidões da dívida ativa, respeitou-se o princípio da eficiência administrativa. 2. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade devem nortear as práticas administrativas e financeiras na busca do atendimento do interesse público. Gastos de recursos públicos vultosos para obtenção de cobranças de pequeno valor são desproporcionais e sem razão jurídica válida. 3. O acolhimento de outros meios de satisfação de créditos do ente público é previsto na legislação vigente, podendo a pessoa federada valer-se de meios administrativos para obter a satisfação do que lhe é devido. 4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento com proposta da seguinte tese com repercussão geral: “É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio da eficiência administrativa”.
(STF, RE nº 1.355.208/SC, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2023, publicado em 02/04/2024)
Em cumprimento ao precedente vinculante, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547/2024, destinada ao tratamento racional e eficiente das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário.
O art. 1º, § 1º, estabelece:
“Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.”
No caso concreto, a execução fiscal foi ajuizada no ano de 2021 para cobrança de crédito tributário relativo ao IPTU, tendo sido atribuído à causa o valor de R$ 5.107,28, inferior ao limite objetivo previsto na Resolução CNJ nº 547/2024.
Embora o Município afirme nas razões recursais que a executada teria sido citada por aviso de recebimento, essa alegação não encontra respaldo nas peças processuais.
Ao contrário, a Secretaria do Juízo de origem certificou expressamente que a executada não foi citada, razão pela qual deixou de intimá-la para apresentação de contrarrazões.
Conforme se extrai do histórico processual, a execução permaneceu por período superior a um ano sem movimentação útil e sem a efetiva citação da executada, não tendo sido praticado ato capaz de aproximar o processo da satisfação do crédito.
Estão, portanto, preenchidos os requisitos cumulativos previstos no art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ nº 547/2024: valor inferior a R$ 10.000,00 no momento do ajuizamento, ausência de movimentação útil por período superior a um ano e inexistência de citação.
A mera permanência formal do processo em tramitação não caracteriza movimentação útil. Para essa finalidade, mostra-se necessária a prática de ato dotado de aptidão concreta para impulsionar a execução em direção à satisfação do crédito, como a efetiva citação, a localização ou a constrição de patrimônio do devedor, circunstâncias não verificadas no caso.
A manutenção de execução fiscal por período prolongado, sem citação da devedora e sem resultado concreto, não se harmoniza com os princípios da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade que orientaram o julgamento do Tema nº 1.184 do STF e a edição da Resolução CNJ nº 547/2024.
Não procede, igualmente, a alegação de que a Lei Municipal nº 1.368/2025, ao autorizar o não ajuizamento de execuções fiscais de valor igual ou inferior a R$ 2.500,00, impediria a aplicação da Resolução CNJ nº 547/2024.
A legislação municipal dispõe:
“Art. 1º. Fica a Procuradoria Geral do Município – PGM autorizada a não ajuizar execuções fiscais para cobrança de créditos tributários cujo valor total consolidado por sujeito passivo seja igual ou inferior a R$ 2.500,00.”
O dispositivo disciplina a política administrativa de cobrança e confere autorização à Procuradoria para deixar de ajuizar determinadas execuções. Não estabelece, contudo, que toda cobrança superior a R$ 2.500,00 possua, necessariamente, interesse processual, nem impede o Poder Judiciário de examinar a utilidade concreta de processo já ajuizado.
Ademais, a Lei Municipal nº 1.368/2025 é posterior ao ajuizamento da execução, ocorrido em 2021, e possui natureza autorizativa, limitando-se a disciplinar a inscrição em dívida ativa e a política administrativa de cobrança dos créditos municipais.
O limite instituído pela municipalidade refere-se à decisão administrativa de propor novas execuções fiscais. O valor de R$ 10.000,00 previsto pelo Conselho Nacional de Justiça, por sua vez, constitui parâmetro para o exame judicial do interesse processual em execuções já em curso, quando também se verifiquem os demais requisitos estabelecidos no art. 1º, § 1º, da resolução.
A ressalva contida no Tema nº 1.184 quanto à competência constitucional de cada ente federado preserva a autonomia municipal para instituir tributos, organizar a cobrança administrativa e definir critérios internos de ajuizamento. Não impede, entretanto, o Poder Judiciário de examinar a presença do interesse de agir em processo já submetido à jurisdição, sob a ótica dos princípios da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade.
A Primeira Câmara Cível deste Tribunal reconheceu a legitimidade da extinção e assentou que a autonomia municipal para estabelecer critérios administrativos de cobrança não impede o exame judicial da utilidade do processo:
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1184 DO STF. RESOLUÇÃO CNJ 547/2024. APLICAÇÃO A PROCESSOS EM CURSO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. I. Caso em exame. 1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a sentença que julgou extinto processo de execução fiscal sem resolução de mérito por ausência de interesse de agir, com base no Tema 1184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024. II. Questão em discussão. 2. As questões em discussões consistem em: (i) saber se há interesse de agir na execução fiscal de valor inferior a R$ 10.000,00 sem movimentação útil há mais de um ano; (ii) saber se a autonomia municipal para definir “baixo valor” impede a aplicação do Tema 1184 do STF; (iii) saber se o Tema 1184 do STF se aplica a processos ajuizados antes de sua fixação; (iv) saber se a extinção sem resolução de mérito é adequada na hipótese. III. Razões de decidir. 3. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1184, estabeleceu ser legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa. 4. A execução fiscal de valor de R$ 2.287,08 preenche os requisitos da Resolução CNJ 547/2024, por ser inferior a R$ 10.000,00, sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação do executado. 5. O precedente vinculante do STF aplica-se aos processos em curso, visando isonomia e segurança jurídica, sendo expressamente manifestado pelos ministros durante o julgamento. 6. A tese do STF ressalva a “competência constitucional de cada ente federado”, o que se refere à sua autonomia para legislar sobre a matéria, mas não afasta a análise do interesse de agir pelo Judiciário sob a ótica da eficiência, especialmente quando a própria Resolução do CNJ estabelece um parâmetro objetivo. O argumento do Município de Salvador, que fixa o valor de alçada em R$ 2.300,00, não impede a extinção do feito, pois o valor da causa é inferior a este patamar e, ainda que não fosse, o interesse de agir processual deve ser analisado concretamente. 7. A baixa probabilidade de recuperação do crédito pela via judicial, somada à maior efetividade dos meios extrajudiciais, afasta o interesse na manutenção da execução fiscal. IV. Dispositivo e tese. 8. Agravo interno não provido. Tese de julgamento: “1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, em conformidade com o Tema 1184 do STF e a Resolução CNJ 547/2024; 2. O precedente do STF aplica-se a processos em curso, não havendo violação à irretroatividade; 3. A autonomia municipal para definir ‘baixo valor’ não impede a análise judicial da utilidade da execução fiscal sob a ótica do princípio da eficiência administrativa.”
(TJBA, Agravo Interno na Apelação nº 0768031-86.2018.8.05.0001, Rel. Desa. Maria de Lourdes Pinho Medauar, Primeira Câmara Cível, publicado em 27/10/2025)
O precedente invocado pelo apelante, proferido na Apelação nº 8002922-63.2022.8.05.0074, não impõe solução diversa.
Embora naquele julgamento tenha sido determinado o prosseguimento da execução porque o crédito superava o limite previsto na legislação municipal, o precedente não possui eficácia vinculante e foi proferido à luz das particularidades daquele processo.
Além disso, a própria ementa transcrita pelo recorrente registra que o Município exequente não havia sido devidamente intimado para se manifestar sobre a citação infrutífera ou comprovar o cumprimento das providências exigidas pelo precedente vinculante.
Na presente hipótese, diversamente, o apelante exerceu amplo contraditório em sede recursal, mas não indicou providência concreta que pudesse conferir utilidade ao prosseguimento da execução, não requereu sua suspensão para adoção das medidas previstas no item 2 do Tema nº 1.184 e tampouco demonstrou a existência de movimentação útil ou possibilidade efetiva de satisfação do crédito.
Também se distingue o conteúdo da Lei Municipal nº 1.368/2025, que apenas autoriza o não ajuizamento de determinadas execuções, sem estabelecer limite absoluto ou vinculante para a aferição judicial do interesse processual.
Registre-se, ainda, que, embora a sentença tenha mencionado a ausência de tentativa prévia de conciliação, solução administrativa ou protesto do título, sua manutenção sustenta-se autonomamente no preenchimento dos requisitos do art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ nº 547/2024.
A execução foi ajuizada por valor inferior a R$ 10.000,00 e permaneceu por período superior a um ano sem movimentação útil e sem citação da executada, circunstâncias suficientes para evidenciar a ausência superveniente de interesse de agir.
A extinção do processo sem resolução do mérito não importa remissão, anistia ou inexigibilidade do crédito. A própria Resolução CNJ nº 547/2024 permite nova propositura da execução caso sejam encontrados bens da devedora, desde que não consumada a prescrição e observadas as providências extrajudiciais cabíveis.
Ante o exposto, voto no sentido de REJEITAR A PRELIMINAR DE NULIDADE e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, mantendo a sentença recorrida em todos os seus termos.
Deixo de majorar os honorários advocatícios recursais, porquanto não foram fixados na origem.
Salvador/BA, (data e assinatura digital)
Desa. Marielza Brandão Franco
Relatora