PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

EMENTA

Apelação Cível. Ação de Obrigação de Fazer. Progressão horizontal. Sentença que julgou procedentes os pedidos da inicial. Mérito. A progressão horizontal do servidor público, nos termos da Lei Municipal 102/2002, é direito subjetivo quando preenchido o requisito temporal, sendo dispensável o requisito de avaliação de desempenho em razão da inércia da Administração em regulamentar a matéria. No caso, logrou êxito a parte autora em comprovar a satisfação do requisito objetivo, qual seja, o cumprimento do tempo de efetivo exercício visando à implementação da progressão horizontal, conforme se pode inferir dos documentos juntados. A omissão da Administração Pública em proceder à avaliação de desempenho não pode prejudicar direito subjetivo do servidor à progressão funcional, devendo ser exigido apenas o cumprimento dos requisitos que estavam ao seu alcance. Conforme Tema 1.075 do STJ, é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público quando atendidos todos os requisitos legais, mesmo diante de superados limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, por estar compreendida na exceção do art. 22, parágrafo único, I, da LC 101/2000. Não há inconstitucionalidade na norma que prevê a progressão horizontal por tempo de serviço, uma vez que não há coincidência entre esta e o adicional por tempo de serviço (quinquênio), pois são distintos os fundamentos fático-jurídicos. Conforme entendimento do STF, a ausência de dotação orçamentária prévia impede apenas a aplicação da norma naquele exercício financeiro, não sendo causa de inconstitucionalidade. Honorários advocatícios a serem fixados na fase de liquidação, nos termos do art. 85, § 4º, III, do CPC/2015. Apelo improvido.

 ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 8001039-67.2022.8.05.0208 em que figura como apelante MUNICIPIO DE REMANSO , e como apelado CESAR RODRIGUES DIAS

ACORDAM os Desembargadores integrantes da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em negar provimento à apelação, e de oficío reformar parcialmente a sentença, nos termos do voto do Relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 26 de Maio de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por MUNICIPIO DE REMANSO contra a sentença prolatada pelo MM. Juiz da Vara de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Remanso que, nos autos da AÇÃO DECLARATÓRIA DE PROMOÇÃO FUNCIONAL C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER E COBRANÇA DE VALORES, nº 08001039-67.2022.8.05.0208, que julgou procedentes os pedidos iniciais, assim dispondo: “1) Preliminarmente, rejeito a impugnação à gratuidade judicial concedida à parte autora, com esteio no artigo 98 do Código de Processo Civil. 2) No mérito, com fulcro no artigo 487, I, do Código de Processo Civil, julgo procedentes os pedidos iniciais, para: a) Reconhecer, com base no artigo 21, § 1º, da Lei Municipal nº 102/2002, o direito da parte autora Cesar Rodrigues Dias, à promoção funcional horizontal, no percentual aplicado à NÍVEL I, conforme FAIXA SALARIAL 10, correspondente à 08 (oito) Promoções Horizontais (2006, 2008, 2010, 2012, 2014, 2016, 2018, 2020), destinada ao cargo de agrônomo, em observância aos ditames contidos no Anexo VI da Lei nº 102/2002; b) Condenar o Município de Remanso/BA a efetuar o ajustamento salarial do(a) demandante, de acordo com a promoção reconhecida no item precedente, no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de multa diária de R$ 300,00 (trezentos reais), até o limite inicial de R$ 100.000,00 (cem mil reais); c) Condenar o Município de Remanso/BA a pagar as diferenças salariais decorrentes do supracitado reenquadramento, no importe de R$ 32.455,07 (trinta e dois mil quatrocentos e cinquenta e cinco reais e sete centavos) já observada a prescrição quinquenal das parcelas que se venceram no período anterior aos 05 (cinco) anos precedentes ao ajuizamento da demanda, com correção monetária e juros de mora segundo a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, uma única vez, a partir da citação, tudo nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional de nº 113/2021 e do artigo 405 do Código Civil; d) Em razão da sucumbência, condenar a parte ré ao pagamento das custas e despesas processuais antecipadas pela parte adversa, bem como de honorários advocatícios na proporção de 20% (vinte por cento) do valor da condenação pecuniária (item "c"), nos termos do artigo 85, §§ 2º e 3º, I, do Código de Processo Civil, com correção monetária e juros de mora segundo a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, uma única vez, a partir do trânsito em julgado, tudo nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional de nº 113/2021 e do artigo 85, § 16, do Código de Processo Civil.3) Se interposta apelação, intime-se o(a) recorrido(a) para contrarrazões, no prazo de 15 (quinze) dias [CPC, Art. 1.010, § 1º], observando-se, se for o caso, as prerrogativas da Fazenda Pública, do Ministério Público e da Defensoria Pública, quanto à contagem em dobro [CPC, Art. 180, 183 e 186].”

Irresignado, o apelante MUNICIPIO DE REMANSO apresentou recurso de apelação – ID. 75675502 – fazendo uma breve síntese fática, e apontando que o Autor é servidor público desde 20/12/2004 e requereu progressão horizontal com base em lei municipal, assim, o Município em sede de contestação alegou a ausência de decreto regulamentando a progressão, o que seria necessário de acordo com a Lei Municipal.

Alega que “Para haver a incidência da norma, depende de REGULAMENTAÇÃO do EXECUTIVO para ter eficácia, conforme preconiza o art.21, par. 3º. Ou seja, por não ser autoaplicável, depende de ato do poder executivo para sua incidência, tendo a eficácia limitada.”

Assevera que, não cabe ao judiciário analisar suposto direito a promoções de servidores públicos municipais, bem como opinar sobre questões envolvendo atos de gestão, que são de competência exclusiva do Chefe do Executivo.

Pontua que, a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, não podendo o judiciário sob o pretexto de não edição de lei, a promover esse aumento ou regulamentar como ele deve ser feito.

Sustenta que “a própria lei que prevê a progressão também prevê a edição de decreto especifico, havendo necessidade da publicação para que tenha eficácia. diferente do que interpretado pelo MM Juiz, a progressão para ser automática DEPENDE de constituição de uma PRIMEIRA COMISSÃO..”

Obtempera que “na ausência de decreto municipal, a progressão seria automática SE JÁ TIVESSE HAVIDO UMA PRIMEIRA AVALIAÇÃO, no entanto, o MM Juiz em sua decisão considerou automática INDEPENDENTE DESSA PRIMEIRA AVALIAÇÃO, havendo na verdade uma GRATIFICAÇÃO BIENAL, ou seja, automática a cada dois anos sem atender a nenhum critério, atendendo estritamente o critério TEMPO.”

Informa que “ao permitir uma progressão estritamente por conta do tempo, estaríamos diante de uma GRATIFICAÇÃO pelo mesmo FATO GERADOR do quinquênio, que é previsto na Lei 99/2002.. “

Afirma que “pelo mero decurso do tempo (fato gerador), o servidor teria direito à progressão horizontal (gratificação 1) e quinquênio (gratificação 2). Com efeito, a identidade de fato gerador torna incompatível a percepção simultânea do quinquenio e da progressão horizontal DE FORMA AUTOMATICA E SEM A CONSTITUIÇÃO DA COMISSÃO, pois a concessão de ambos os benefícios sobre o mesmo fundamento (decurso do tempo) ocasionaria bis in idem, o que não é permitido em nosso ordenamento jurídico.”

Requer “a DECLARAÇÃO PARCIAL DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO para que SE EXCLUA a interpretação realizada pelo MM Juiz, ao §1 do art 21 da Lei 102/02, qual seja: de que mesmo que não haja a primeira avaliação, que avaliaria a produtividade ao menos inicial, todas as demais progressões seriam feitas de forma automática. pois, se Este documento foi gerado pelo usuário houver a constituição de comissão, será um instituto com natureza distinta, porém, sem a comissão TEM INSTITUTO DE MESMA NATUREZA JURIDICA DO QUINQUENIO. “

Afirma que a ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal da norma.

Sustenta que a Lei, que é de 2002, viola a LRF, que é do ano de 2000, bem como a partir de 2016 todas as progressões horizontais, por serem aumento de despesa, deveriam vir acompanhadas de impacto orçamentário e financeiro, sob pena de inconstitucionalidade na aplicação.

Pontua que embora haja previsão legislativa concedendo o reajuste pretendido pela parte após primeira avaliação, a ausência de dotação orçamentária específica impossibilita a eficácia momentânea da lei até que se constitua dotação específica para contemplar o mencionado reajuste.

Aduz que ainda que se entenda pela constitucionalidade da concessão de progressão horizontal, a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica impede a sua aplicação no exercício financeiro em que não haja a previsão orçamentaria bem como impede o juiz conceder o retroativo sem ter havido previsões orçamentarias nos exercícios anteriores.

Afirma que “ao dizer que houve uma omissão do Poder Público e se substituir ao executivo para aplicar uma norma, o Juiz equiparou a sua decisão a um Mandado de Injunção. Pois mais do que dizer da omissão, O JUIZ INOVOU NO ORDENAMENTO JURIDICO AO DIZER QUE A PROGRESSAO É APLICADA DE FORMA AUTOMATICA, SEM A NECESSIDADE DE UMA COMISSÃO INICIAL, diferente do que diz a Lei Municipal.”

Ao fim, requer “a) A intimação da Autora para que realize o pagamento das custas processuais sob pena de indeferimento do processo. b) Ultrapassado as preliminares, requer o INDEFERIMENTO por ausência de regulamentação da referida progressão, não podendo a referida ausência ser suprida pelo judiciário, cassando a decisão do MM Juiz; c) Caso se entenda que o Judiciario pode substituir o Executivo na produção do decreto, requer a declaração de INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL SEM REDUÇÃO DE TEXTO para que SE EXCLUA a interpretação realizada pelo MM Juiz, ao §1 do art 21 da Lei 102/02, qual seja: de que mesmo que não haja a primeira avaliação, que avaliaria a produtividade ao menos inicial, todas as demais progressões seriam feitas de forma automática, acarretando em bis in idem por se tratar do mesmo fato gerador do quinquênio; d) Que se declare a INCONSTITUCIONALIDADE/ILEGALIDADE do art 21 da Lei 102/02 por não haver prévio estudo do impacto orçamentário, conforme previsto no art 15 e ss da LRF e art 113 da ADCT; e) Caso se entenda pela constitucionalidade da norma, que o Tribunal reconheça a SUSPENSÃO com base no art 163 da Constituição, por não haver inclusão na LDO; f) Por fim, que seja INDEFERIDO o direito à progressão horizontal retroativa bem como ao pagamento dos valores retroativos pela natureza CONSTITUTIVA do direito na r. sentença.

Devidamente intimado, o apelado apresentou contrarrazões ao recurso de apelação, em ID. 75675504, refutando as razões recursais, e apontando em síntese que, a promoção horizontal, consiste na passagem do servidor efetivo ao grau imediatamente superior na mesma referência da classe a que pertence, obedecendo-se ao critério de merecimento, demonstrado pela atuação positiva do servidor no exercício de suas funções e evidenciado pelo desempenho de forma eficiente das atribuições que lhe são conferidas, situação auferida por avaliação periódica que deve ser realizada anualmente pelo Recorrente.

Afirma que, a parte recorrida não foi submetida à progressão horizontal a que faz jus, em função da não realização da avaliação de desempenho, caracterizando assim uma grave inércia / omissão do poder público municipal.

Suscita que “conforme a determinação legal, quando o Município Apelante deixar de promover a referida avaliação do funcionário, a qual alcançará a todos que tenham cumprido o tempo de dois 02 anos da última avaliação ou esse mesmo tempo em uma mesma referência salarial, este será AUTOMATICAMENTE promovido horizontalmente (Art. 21, § 1º da Lei 102/2002)..”

Aponta que “comprovando a existência real e válida do direito almejado, pode-se observar que a Lei Municipal 102/2002 expressa em seu ANEXO VI a tabela sistemática e classificatória (Folha 32), que indica o desdobramento temporal/salarial das promoções que os funcionários públicos municipais alcançaram no decorrer do tempo de efetiva atuação junto ao ente federativo..”

Pontua que “o quinquênio é um adicional de 5% sobre o valor do vencimento do servidor, previsto na Lei 99/2002, deferido a este após 05 anos de efetivo exercício no cargo, não havendo qualquer tipo de mudança de nível ou avaliação. Já a promoção horizontal é um adicional de 3% que incide sobre o salário base do servidor, havendo a mudança de nível a cada 02 anos de efetivo exercício profissional (do nível A ao nível J), conforme especificado tabela sistemática e classificatória da Lei Municipal 102/2002, Anexo VI, folha 32 (Doc. em anexo a petição inicial), sendo necessária a avaliação de desempenho do funcionário ou sua concessão automática em caso de omissão do poder público (Art. 21, § 1º da lei 102/2002).. “

Suscita que a alegação de ilegalidade ou inconstitucionalidade da Lei 102/2002, que está vigente e sendo amplamente aplicada a mais de 20 anos, é totalmente descabida, tendo em vista que esta não afronta em nenhum momento a Constituição Federal, sendo aplicada a Promoção Horizontal em diversos municípios e estados do nosso país sem nenhum impedimento.

Defende que “A SIMPLES AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO FUNCIONAL NÃO PODE SER MOTIVO PARA NEGAR A PROGRESSÃO FUNCIONAL ao servidor, uma vez que, se previsto em lei o período das avaliações e o Administrador Público simplesmente deixa de fazer, tem o servidor o direito subjetivo à progressão, pois a ausência da norma regulamentar não pode obstar o recebimento pelo servidor da gratificação referente à progressão de forma horizontal, pois, caso contrário, haveria punição do servidor por omissão da Administração. “

Argumenta que como não existe negativa expressa anterior do município recorrente ou ato ou lei que retire da parte recorrida o direito ao recebimento da sua progressão funcional, torna-se impossível reconhecer a não retroatividade do direito pleiteado, por ser este uma relação de trato sucessivo, que se renova mês a mês, existindo apenas a prescrição no que se refere ao pagamento dos valores devidos, limitada ao período de 05 anos.

Ao fim, requereu que “o presente Recurso de Apelação seja julgado TOTALMENTE IMPROCEDENTE, vindo este Douto Juízo Recursal a manter inalterada a sentença atacada, tendo em vista a parte Recorrida possui do direito de ser contemplada com a promoção horizontal pleiteada, levando em consideração todo o período trabalhado, bem como de receber o pagamento retroativo dos valores não pagos (dos últimos 05 anos, contados da data da propositura da ação), incluindo os meses subsequentes a propositura da ação..”

Desta feita, com fulcro no art. 931 do CPC/2015, restituo os autos, com o presente relatório, à Secretaria, para inclusão em pauta de julgamento; oportunidade na qual será facultada às partes a sustentação oral, na forma prevista no art. 937, do CPC/2015.

Salvador, 30 de abril de 2025.

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Ab initio, a discussão trazida na presente apelação gira em torno do reconhecimento do direito do servidor à progressão horizontal em sua carreira funcional.

Como se sabe, a progressão funcional, àqueles servidores públicos sob o regime jurídico estatutário, é a possibilidade de desenvolvimento na carreira, por tempo de serviço ou por merecimento, sempre com observância das hipóteses, condições e procedimentos definidos em lei específica.

Do exame dos autos, constata-se ser fato incontroverso que se trata a parte autora de servidor público efetivo do Município réu desde 20/12/2004, ocupante do cargo de Agrônomo da Prefeitura Municipal de Remanso/BA, há cerca de 11 (onze) anos ininterruptos, conforme Folha de Acumulo financeiro e Termo de Posse sob ID’s 75675478 e 75675479.

Nesses termos, a Lei Municipal nº 102/02 dispõe que a progressão funcional na escala horizontal consiste no deslocamento do funcionário de um nível salarial mais baixo para o outro imediatamente superior, dentro da mais faixa salarial e será realizada anualmente, no mês de março, após a deflagração do processo de avaliação de desempenho, in verbis:

“Art. 20. As promoções dos ocupantes de cargos das categorias funcionais far-se-ão, por merecimento:

I – na escala horizontal que consiste no deslocamento do funcionário de um nível salarial mais baixo para o outro imediatamente superior, dentro da mesma faixa salarial;

II – na escala vertical que consiste na elevação do funcionário ao cargo imediatamente superior dentro da mesma classe e categoria funcional mediante concurso ou em decorrência de esgotamento de níveis da faixa salarial do cargo que este é originário, desde que exista a vaga correspondente e, desde que o servidor tenha a formação exigida para a ocupação do cargo.

Art. 21. As promoções serão realizadas anualmente, no mês de março, após a deflagração do competente processo de avaliação de desempenho de funcionários, para aqueles que tenham direito na forma estabelecida no inciso I do artigo anterior.

§ 1º Quando a Administração Municipal deixar de promover a avaliação do funcionário, a qual alcançará a todos que tenham cumprido o tempo de dois (2) anos da última avaliação ou esse mesmo tempo em uma mesma referência salarial, este será automaticamente promovido horizontalmente e, verticalmente somente se atendidos os requisitos no inciso II do artigo 21.

§ 2º A promoção na escala vertical se condiciona essencialmente na existência de vaga criada por Lei.

§ 3º O Chefe do Executivo Municipal baixará regulamentação específica, através de Decreto, estabelecendo a sistemática para as promoções por merecimento.

§ 4º A promoção horizontal observará essencialmente, a data de início de exercício do funcionário no cargo e data de formação do período de dois (2) anos ininterruptos.

§ 5º Poderá o funcionário ser promovido horizontalmente, imediatamente ao término do seu estágio probatório, contanto que, além do cumprimento dos requisitos do estágio, tenha também, cumprido os requisitos da regulamentação específica relacionada às promoções.

Em seu art. 22, dispõe o citado diploma legal sobre a regulamentação para promoções por merecimento:

“Art. 22. A regulamentação que estabelece critérios para promoções por merecimento, obedecerá ainda:

I – a exigência da constituição de comissões de avaliações de funcionários, composta, cada uma, de três (03) membros titulares e de três (03) membros suplentes, indicados pelo Chefe do Executivo dentre os servidores com função de supervisão que tenham vinculações diretas com os avaliados;

II – a exigência da aprovação do parecer de cada comissão de no mínimo dois terços (2/3) dos membros desta, devendo o voto, ou votos contrários ser justificados por escrito e anexados ao competente processo de avaliação;

III – o direito do funcionário de ser reavaliado por outra Comissão, quando for detectado ter existido vícios no processo de avaliação pela Comissão anteriormente responsável pala avaliação deste.

PARÁGRAFO ÚNICO. São considerados para a avaliação os assentamentos do funcionário, junto ao órgão de administração de pessoal, o qual dará conhecimento à Comissão de todos os requisitos referentes ao avaliado.”

Então, são requisitos para concessão da progressão postulada o tempo de efetivo exercício no cargo (cumprimento de estágio probatório) e a deflagração de submissão do servidor à avaliação de desempenho.

No caso, logrou êxito a parte autora em comprovar a satisfação do requisito objetivo, qual seja, o cumprimento do tempo de efetivo exercício visando à implementação da progressão horizontal, conforme se pode inferir dos documentos juntados sob ID 75675478 (Termo de Posse).

Por outro lado, vê-se que não se submeteu à avaliação de desempenho, tendo em vista a inércia da Administração Pública Municipal em regulamentar referido direito.

Em casos tais a jurisprudência é assente no sentido da dispensa do requisito relativo à avaliação de desempenho, bastando o requisito temporal, porquanto não se pode valer a Administração Pública da própria torpeza para eximir-se do cumprimento de obrigação legal, em patente prejuízo ao servidor.

Nossa Jurisprudência tem precedente que corrobora a linha intelectiva exposta, como se infere da leitura do seguinte julgado:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PEDIDO DE PROGRESSÃO HORIZONTAL. LEI COMPLEMENTAR 016/2007 DO MUNICÍPIO DE PRESIDENTE TANCREDO NEVES. REQUISITO TEMPORAL PREENCHIDO. COMPROVAÇÃO DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO FORMULADO PELA AUTORA. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. OMISSÃO INJUSTIFICADA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INÉRCIA QUE NÃO PODE BENEFICIAR O ENTE PÚBLICO EM DETRIMENTO DO SERVIDOR. DIREITO À IMPLEMENTAÇÃO DO BENEFÍCIO FUNCIONAL. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA QUE NÃO SE PRESTA A JUSTIFICAR O NÃO CUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR. VALORES RETROATIVOS. PAGAMENTO NA FORMA DO RE 870.948 STF ATÉ A VIGÊNCIA DA EC 113/2021. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NA FORMA DO ART. 85, § 4º DO CPC. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÃO PROVIDA.” (TJ-BA - APL: 80009842920198050271, Relator: SILVIA CARNEIRO SANTOS ZARIF, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/07/2022)

Decerto que a inércia do ente público não pode prejudicar direito subjetivo do recorrente à progressão funcional, considerando a existência de plano de carreira, sendo possível exigir do recorrente o cumprimento apenas dos requisitos que estavam ao seu alcance.

No que tange à alegada inconstitucionalidade da lei por ausência de estudo de impacto financeiro-orçamentário, tal argumento também não merece acolhimento.

Quanto à falta de dotação orçamentária, tem-se que os municípios não podem alegar ausência de dotação orçamentária para justificar a ausência de promoções previstas em lei.

Eventual descaso da Administração pela falta de provisão orçamentária não pode impedir o exercício de um direito assegurado em lei ao servidor.

Além disso, não se pode olvidar que a iniciativa da norma foi do próprio Poder Executivo, prescindindo da existência de prévia dotação orçamentária, porquanto sua aprovação subordinou-se ao disposto no inciso I do § 1º do art. 169 da Constituição Federal que assim prevê:

“[...] § 1º - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes".

Conforme sedimentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ausência de dotação orçamentária obstaria, apenas, o cumprimento da legislação no mesmo exercício financeiro, não se confundido com inconstitucionalidade da norma, senão vejamos:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente" ( ADI 3599, Relator Ministro Gilmar Mendes, j. em 21.05.2007) – destaquei.

Ainda, quanto ao alcance do limite prudencial como impeditivo à aplicação da LC 102/02, ressalte-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título quando a despesa com pessoal tiver excedido o mencionado limite, excepciona os acréscimos instituídos por lei, o que é precisamente a hipótese destes autos, conforme se observa do art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

“Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição"– destaquei.

Nesse sentido, ademais, o entendimento consolidado no Tema 1.075 do C. STJ, com trânsito em julgado em 16/05/2022:

"É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.

De mais a mais, com relação à alegação de inconstitucionalidade sem redução de texto, sob o fundamento de que a decisão do Juiz de origem, ao estabelecer a progressão automática quando não realizada a avaliação de desempenho com base apenas no tempo, cria obrigação com idêntico fato gerador do quinquênio, o que ofende o disposto no inciso XIV do art. 37 da CF, razão não lhe assiste.

Isto porque ao concretizar a progressão profissional nos vencimentos do servidor, no caso, o juiz o faz em razão da inércia da Administração em proceder à avaliação de desempenho legalmente prevista. Portanto, não há coincidência entre a promoção horizontal com o quinquênio, pois continuam distintos os fundamentos fático-jurídicos. Logo, rejeita-se o incidente de inconstitucionalidade.

Nesse sentido a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO . MUNICÍPIO DE REMANSO. PROGRESSÃO HORIZONTAL. LEI MUNICIPAL Nº 102/2002. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO . OMISSÃO DO ENTE QUE NÃO PODE GERAR ÓBICE AO DIREITO DO SERVIDOR. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. NORMA DE EFICÁCIA CONTIDA E NÃO LIMITADA. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE Nº 37 . AUSÊNCIA DE BIS IN IDEM ENTRE PROGRESSÃO E QUINQUÊNIOS. INEXISTÊNCIA DE EFEITO CASCATA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO NO PROCESSO LEGISLATIVO. NÃO INCIDÊNCIA DO TEMA 864 DO STF . INOPONIBILIDADE DE FALTA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. SENTENÇA QUE NÃO TEVE NATUREZA CONSTITUTIVA. DECLARAÇÃO DE DIREITO COM EFEITOS CONDENATÓRIOS RETROATIVOS. RECURSO DE APELAÇÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO . ACÓRDÃO

(TJ-BA - Apelação: 80008144720228050208, Relator.: ANGELO JERONIMO E SILVA VITA, QUARTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 10/09/2024)

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO . MUNICÍPIO DE REMANSO. SERVIDOR PÚBLICO. LEI MUNICIPAL Nº 102/2002. INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA . INOVAÇÃO RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO. MÉRITO. PROMOÇÃO HORIZONTAL . NECESSIDADE DE DECRETO REGULAMENTADOR A SER EXPEDIDO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OMISSÃO QUE NÃO PODE GERAR ÓBICE AO DIREITO DO SERVIDOR. AUSÊNCIA DE PROVA DA EXISTÊNCIA DE FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DO APELADO. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO EM PARTE E NÃO PROVIDO . 1. A alegação de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 102/2002 não foi suscitada e nem debatida em primeiro grau, sendo manifesta a inovação da tese de defesa em sede recursal, a inviabilizar a sua apreciação por esta Corte de Justiça. 2. A análise dos autos revela que não há óbice ao deferimento da promoção horizontal para o Apelado, haja vista que o legislador municipal exige tão somente o critério temporal e a avaliação de desempenho, não podendo o requerente ser penalizado pela inércia da administração municipal em fazer a avaliação dos seus servidores . 3. Outrossim, a omissão do poder público em regulamentar a Lei Municipal nº 102/2002, que já perdura há vinte anos, não pode ser usada como subterfúgio para negar um direito conferido pela legislação, caso contrário estaria se permitindo que o executivo tivesse a prerrogativa de obstar a aplicação da lei, em verdadeiro exercício de poder legislativo negativo. 4. O fato de que o Apelado encontra-se cedido ao Poder Judiciário não é suficiente para obstar o seu direito à progressão funcional, visto que a Administração não pode se utilizar da suposta ausência do termo de convênio, que decorre da falta de cumprimento das suas próprias obrigações, para retirar direito que cabe ao servidor . 5. Se o Apelado desempenha as suas atividades Poder Judiciário local e é remunerado pelo Município de Remanso, é certo que conta com a anuência do Gestor Municipal, caso contrário já estaria configurado o abandono ao cargo público. Sendo assim, enquadra-se o Apelado na exceção prevista no art. 24 da Lei Municipal nº 102/2002, a permitir a pretendida promoção . (TJ-BA - APL: 80002370620218050208 V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE REMANSO, Relator.: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/09/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROMOÇÃO FUNCIONAL HORIZONTAL . LEI MUNICIPAL Nº 102/2002. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO CONHECIMENTO. VEDAÇÃO À INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL . MÉRITO: AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. OMISSÃO INJUSTIFICADA DO MUNICÍPIO DE REMANSO. OBSTÁCULO À ASCENSÃO PROFISSIONAL DOS SERVIDORES DO MAGISTÉRIO . POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DA PROMOÇÃO HORIZONTAL COM ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. FATOS GERADORES DISTINTOS. APELO PARCIALMENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO . Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000161-45.2022.8 .05.0208, em que figuram como Apelante o MUNICÍPIO DE REMANSO e, como Apelada, CARLA FERREIRA LIMA. ACORDAM os magistrados integrantes da Quarta Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em CONHECER EM PARTE E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do relator. (TJ-BA - APL: 80001614520228050208 V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE REMANSO, Relator.: ADRIANO AUGUSTO GOMES BORGES, QUARTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 05/12/2022)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA . SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE REMANSO. PROMOÇÃO HORIZONTAL. LEI MUNICIPAL N . 102/2002. SERVIDORA CEDIDA. AUTORIZAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL. ART . 24 DA LEI MUNICIPAL. REQUISITO ATENDIDO. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . DIREITO CONFERIDO PELA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA IMPUTAÇÃO DE CONDUTA DESABONADORA. RECONHECIMENTO DO DIREITO À PROGRESSÃO. IDENTIDADE DE FATO GERADOR COM QUINQUÊNIO . INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL DA NORMA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA . PRECEDENTE DO STF. PAGAMENTO DE CVALORES RETROATIVOS. POSSIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO . SENTENÇA MANTIDA, INCLUSIVE EM REMESSA NECESSÁRIA. (TJ-BA - APL: 80001406920228050208 V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE REMANSO, Relator.: ADRIANA SALES BRAGA, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 30/11/2022)

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL EFETIVO. PROMOÇÃO POR AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO . LEI LOCAL 102/02. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. BIS IN IDEM. INOCORRÊNCIA . DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PRÉVIA. INCONSTITUCIONALIDADE. INCIDENTES. REJEIÇÃO . ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INÉRCIA INJUSTIFICADA. COMPROVAÇÃO. BENEFÍCIO FUNCIONAL . IMPLANTAÇÃO. CABIMENTO. VALORES RETROATIVOS E RESPECTIVOS REFLEXOS. PAGAMENTO . IMPOSIÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. I – Inexistindo identidade de fundamentos entre a decisão que defere a progressão horizontal automática, por inércia da administração em regulamentar a Avaliação de Desempenho de seus servidores, e o adicional por tempo de serviço, descabida é a tese de inconstitucionalidade suscitada incidentalmente. INCIDENTE REJEITADO . II – Conforme firme entendimento do STF, a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro, razão da rejeição do incidente de inconstitucionalidade do art. 21 da Lei n.º 102/02. INCIDENTE REJEITADO . III - É direito do servidor ascender na carreira quando preenchidos os requisitos eminentemente objetivos, exigidos pela legislação pertinente. IV – Nos termos da Lei Municipal nº 102/2002, a progressão funcional por desempenho ocorrerá após o cumprimento do estágio probatório nos níveis e referências contidas no seu cargo, mediante a deflagração de avaliação do cumprimento das suas atribuições. V – A Administração Pública Municipal não pode se omitir da função de regulamentar a norma, beneficiando-se com sua própria inércia para se esquivar do cumprimento de dispositivos que conferem direitos aos servidores. VI - Evidenciado que, embora não tenha se submetido à avaliação periódica de desempenho, o autor atendeu ao requisito objetivo previsto em lei, qual seja, tempo de efetivo exercício do cargo, faz jus à progressão vindicada, razão do desprovimento do recurso . RECURSO NÃO PROVIDO. (TJ-BA - APL: 80001597520228050208 V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE REMANSO, Relator.: HELOISA PINTO DE FREITAS VIEIRA GRADDI, QUARTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/12/2022)

Argumenta o apelante que a concessão da progressão horizontal de forma automática, sem a realização de avaliação, confundir-se-ia com o adicional por tempo de serviço (quinquênio), previsto na Lei Municipal nº 99/2002, configurando bis in idem.

Tal alegação, contudo, não se sustenta diante da análise das naturezas jurídicas distintas de ambos os institutos.

O quinquênio é um adicional de 5% sobre o vencimento base do servidor, concedido a cada cinco anos de efetivo exercício, sem exigência de avaliação ou mudança de nível funcional. Já a progressão horizontal consiste no deslocamento do servidor para o nível salarial imediatamente superior dentro da mesma faixa, com acréscimo de 3% a cada dois anos, mediante avaliação de desempenho ou, subsidiariamente, de forma automática em caso de omissão administrativa.

Além da periodicidade distinta (cinco anos para o quinquênio e dois anos para a progressão horizontal), os institutos possuem percentuais diferentes e fundamentações próprias. A progressão horizontal está atrelada ao desenvolvimento na carreira, enquanto o quinquênio configura-se como gratificação pelo tempo de serviço.

Portanto, não há que se falar em bis in idem ou inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, sendo perfeitamente possível a percepção cumulativa de ambas as vantagens pelo servidor.

Por fim, quanto à natureza da sentença e seus efeitos retroativos, sustenta o apelante que a decisão teria natureza constitutiva e não declaratória, o que impediria o pagamento de valores anteriores à propositura da ação.

Ocorre que, na hipótese em exame, trata-se de relação jurídica de trato sucessivo, em que a Administração Pública, por omissão, deixou de conceder um direito previsto em lei. Não houve, por parte do Município, negativa expressa do direito pleiteado ou ato normativo específico suprimindo a vantagem.

Nesse contexto, aplica-se o entendimento já pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça e cristalizado na Súmula 85: "Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, não ocorre a prescrição do fundo de direito, mas tão somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu à propositura da ação".

Conforme bem destacou o magistrado de primeiro grau, a sentença apenas reconheceu um direito já existente, que foi negado de forma tácita pela administração ao deixar de realizar as avaliações previstas em lei. Não se trata, pois, de criação de direito novo, mas de declaração de direito preexistente, o que autoriza o pagamento das diferenças retroativas, respeitado o prazo prescricional de cinco anos.

No mesmo sentido, o precedente do Tribunal de Justiça da Bahia:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO E PROGRESSÃO HORIZONTAL . SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE PAGAMENTO RETROATIVO DAS VANTAGENS. OBRIGAÇÃO DE A MUNICIPALIDADE PAGAR AS DIFERENÇAS SALARIAIS. VALOR DA CONDENAÇÃO CORRIGIDO A PARTIR DA CITAÇÃO DA AÇÃO, DE ACORDO COM O ÍNDICE APLICADO À CADERNETA DE POUPANÇA (0,5% AO MÊS) ATÉ A EXPEDIÇÃO DO PRECATÓRIO E, A PARTIR DAÍ, PASSANDO A INCIDIR O IPCA-E E OS JUROS DEVEM SEGUIR A REMUNERAÇÃO DA CADERNETA DE POUPANÇA . PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. APELAÇÃO CONHECIDA E IMPROVIDA. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA DE OFÍCIO.(TJ-BA - APL: 80001685820168050172, Relator.: BALTAZAR MIRANDA SARAIVA, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 23/05/2017)

Por fim, quanto aos honorários advocatícios, de oficio reforma-se o referido na sentença, haja vista que sendo a sentença é ilíquida, a definição do percentual de honorário advocatícios se dará na fase de liquidação, a teor do art. 85, § 4, III, CPC/15, restando fixada a sucumbência do ente municipal.

Por tudo quanto exposto, nega-se provimento à Apelação Cível, reformando-se a sentença, de ofício, afasta-se o percentual de honorário advocatícios, que se dará na fase de liquidação, observando o redimensionamento a sucumbência do ente municipal.

Sala das Sessões da 5ª Câmara Cível, de de 2025.

PRESIDENTE

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PROCURADOR DE JUSTIÇA