PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8039914-77.2024.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| APELADO: TRANSOARES TRANSPORTES URBANOS LTDA. e outros (2) |
| Advogado(s): |
O recurso preenche os pressupostos de admissibilidade. A Apelação é o recurso cabível contra sentença que extingue o processo sem resolução do mérito, conforme o art. 1.009 do Código de Processo Civil.O Ministério Público foi intimado da sentença em 20 de maio de 2024 e interpôs o recurso em 24 de maio de 2024, portanto dentro do prazo de 30 dias previsto no art. 180 do CPC.
As razões recursais impugnam especificamente os fundamentos da sentença, atendendo ao requisito do art. 1.010, II, do CPC. O MP é isento do preparo, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/85 e do art. 87 da Lei 8.078/90.Conheço do recurso.
A controvérsia central deste apelo consiste em definir se é juridicamente admissível o litisconsórcio passivo entre a concessionária de serviço público (Transoares), a agência reguladora (AGERBA) e o ente estatal (Estado da Bahia) em Ação Civil Pública que discute a qualidade da prestação e da fiscalização do serviço público delegado.
A sentença entendeu que a cumulação subjetiva seria inadequada por inexistir relação jurídica direta entre os consumidores e a AGERBA ou o Estado da Bahia, concluindo que a responsabilidade consumerista recairia apenas sobre a concessionária privada e que a atuação fiscalizatória pertenceria à seara do direito administrativo. Esse entendimento não merece prosperar.
A causa de pedir que une os três réus é a mesma: a prestação inadequada do serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, sua insuficiente fiscalização e a ausência de regulamentação adequada. Há, portanto, conexão pela causa de pedir, autorizando o litisconsórcio facultativo nos termos do art. 113, I e II, do CPC.
O art. 37, §6º, da Constituição Federal estabelece a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Essa responsabilidade constitucional atinge tanto a concessionária (pela execução deficiente do serviço) quanto o Estado e a AGERBA (pela omissão na fiscalização e na regulamentação), formando um vínculo de solidariedade material que torna o litisconsórcio não apenas possível, mas processualmente adequado.
A jurisprudência do STJ consolidou o entendimento de que, em ações civis públicas que versam sobre a qualidade de serviço público delegado, é admissível a formação de litisconsórcio entre a concessionária e o ente regulador, especialmente quando se imputa a este omissão no exercício do poder de polícia.
Nesse sentido, a seguir, um julgado do STJ onde a causa de pedir da Ação Civil Pública afeta o poder regulador ou questiona a fiscalização da agência, sendo sua presença no polo passivo indispensável para a eficácia da sentença. :
RSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. PLANOS E SEGUROS DE SAÚDE. AÇÃO COLETIVA VINDICANDO O DESCUMPRIMENTO DE NORMA INFRALEGAL, EMITIDA POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL DIRETA. VELAR PELO CUMPRIMENTO DA LEI N. 9.656/1998 E DE SUA REGULAMENTAÇÃO. ATRIBUIÇÃO LEGAL DA ANS. PLEITO QUE AFETA OS INTERESSES INSTITUCIONAIS DA UNIÃO E DA ANS. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. IMPRESCINDIBILIDADE, SOB PENA DE INEFICÁCIA DA SENTENÇA. (STJ - REsp: 1188443 RJ 2010/0058795-0, Relator: Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, Data de Julgamento: 27/10/2020, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/12/2020)
No caso dos autos, a Ação Civil Pública não se limita a discutir a relação contratual individual entre consumidor e concessionária. Ela veicula imputação direta de omissão fiscalizatória contra a AGERBA e de omissão regulamentar contra o Estado da Bahia, questionando a própria suficiência das medidas administrativas adotadas. A presença dos entes públicos no polo passivo não é meramente acessória, mas decorre do conteúdo material da pretensão deduzida na inicial, que lhes atribui conduta omissiva autônoma.
Esse entendimento se alinha à jurisprudência pacífica do próprio Tribunal de Justiça da Bahia, que reiteradamente reconhece a viabilidade do litisconsórcio entre concessionária de serviço público e ente regulador:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Primeira Câmara Cível Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8018752-63.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível AGRAVANTE: MIGUEL ANGELO ALMEIDA LACERDA Advogado (s): AGRAVADO: CL EMPREENDIMENTOS EIRELI - EPP e outros (2) Advogado (s):MANOEL JOAQUIM PINTO RODRIGUES DA COSTA ACORDÃO AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA. DECLINIO DE COMPETÊNCIA PARA A JUSTIÇA FEDERAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA INTENTADA POR VÍTIMA DE NAUFRÁGIO CONTRA A EMPRESA CONCESSIONÁRIA DO SERVIÇO, SEU DIRIGENTE E O ENTE PÚBLICO ESTADUAL QUE O TITULARIZA O SERVIÇO DELEGADO. CAVALO MARINHO I. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. RECURSO PROVIDO. 1. Não se cogita conexão entre ações indenizatórias que foram ajuizadas por pessoas distintas contra determinada (s) pessoa (s) jurídica (s) pelo simples fato de o dano decorrer de um mesmo evento. Cada suposta vítima do dano tem com o suposto causador e demais responsáveis uma relação jurídica específica. Por consequência, o desembargador que conhece do primeiro recurso interposto contra decisão prolatada numa das ações não fica prevento para todos os outros recursos que venham a ser manejados contra decisões prolatadas noutras ações indenizatórias propostas por pessoas distintas. Preliminar de incompetência por prevenção afastada. 2. A ação de origem não foi direcionada a qualquer ente da Administração Pública Federal, tendo sido dirigida à pessoa jurídica de direito privado delegatária do serviço público estadual de transporte aquaviário de passageiros responsável pelo trajeto no contexto do qual se deu o naufrágio (CL Empreendimentos LTDA – ME); contra pessoa natural que integra o quadro societário daquela empresa e que é seu dirigente (Livio Garcia Galvao Junior) e também contra a autarquia estadual que delegou o serviço (AGERBA) que é titularizado pelo Estado da Bahia (art. 207 da Constituição do Estado da Bahia e art. 2º da Lei Estadual nº 12.044/2011). Da postulação não é possível constatar qualquer circunstância processual apta a ensejar interesse de ente federal. 3. Todos os precedentes dos Tribunais Regionais Federais, do STJ e do STF referidos pela 4ª Câmara Cível deste Tribunal no acórdão que julgou agravo de instrumento nº 8011081-23.2022.8.05.0000 foram construídos a partir de casos em que a União já figurava no polo passivo de cada uma das demandas ou em que bens seus seriam diretamente afetados em caso de acolhimento do pedido submetido pelo autor, características que não estão presentes na ação de origem, o que torna indevida a sua simples invocação como razão de decidir. 4. Recurso provido para firmar a competência da justiça estadual par julgamento da ação de origem. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8018752-63.2023.8.05.0000, em que figuram como apelante MIGUEL ANGELO ALMEIDA LACERDA e como apelada CL EMPREENDIMENTOS EIRELI - EPP e outros (2). ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, por UNANIMIDADE, em dar provimento ao recurso nos termos do voto do relator.(TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80187526320238050000, Relator: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 29/06/2023)
No Agravo de Instrumento nº 8018752-63.2023.8.05.0000, acima citado, este Tribunal enfrentou questão análoga em ação indenizatória decorrente de acidente no transporte aquaviário, na qual se discutia a responsabilidade da concessionária e da AGERBA pela prestação inadequada do serviço. Naquela ocasião, reconheceu-se a regularidade do litisconsórcio passivo entre a empresa privada e a autarquia estadual, destacando que o dever de fiscalização e regulação exercido pela AGERBA a torna parte legítima para integrar a relação processual quando se discute a qualidade do serviço delegado.
Aplicando esse entendimento ao caso concreto, verifica-se que a pretensão do MPBA contra a AGERBA não se funda em mera responsabilidade reflexa, mas em conduta omissiva autônoma diretamente imputada à autarquia: a alegada insuficiência das medidas fiscalizatórias diante da reiteração das infrações cometidas pela concessionária. Se este Tribunal já admitiu a presença da AGERBA no polo passivo em ação indenizatória individual decorrente de acidente no serviço de transporte, com muito mais razão essa presença se justifica em Ação Civil Pública que veicula imputação direta de omissão fiscalizatória sistemática.
A convergência entre os regimes consumerista e administrativo é também confirmada pela Apelação Cível nº 0000396-38.2012.8.05.0067, publicada em 26/09/2023, julgada por este mesmo Tribunal. Naquele julgado, reconheceu-se a responsabilidade conjunta da concessionária de transportes, sob o prisma objetivo do art. 14 do Código de Defesa do Consumidor, e do Estado da Bahia, por omissão subjetiva no dever de fiscalização e manutenção da malha viária. O acórdão demonstra que o microssistema consumerista e o direito administrativo não são compartimentos estanques, mas convergem na proteção do usuário do serviço público, impondo responsabilidades complementares ao prestador privado e ao poder concedente.
A propósito, confira-se a Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível SR02 Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000396-38.2012.8.05.0067 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: ESTADO DA BAHIA e outros Advogado (s): REBECA MARQUES DA MOTA SANTANA, RAFAEL FERNANDO RIBEIRO DA GUARDA, MANUELA BLOIZI IGLESIAS, LARISSA CARVALHO SILVA BURGOS, GABRIEL BOTELHO NASCIMENTO, FERNANDA CARVALHO PORTUGAL, IVAN ISAAC FERREIRA FILHO APELADO: ESTADO DA BAHIA e outros (2) Advogado (s):MAIANE SALES BORGES BRANDAO, GARDENIA MARIA DE OLIVEIRA MOURA LIMA, FERNANDA CARVALHO PORTUGAL, GABRIEL BOTELHO NASCIMENTO, IVAN ISAAC FERREIRA FILHO, LARISSA CARVALHO SILVA BURGOS, MANUELA BLOIZI IGLESIAS, RAFAEL FERNANDO RIBEIRO DA GUARDA, REBECA MARQUES DA MOTA SANTANA SR02 ACORDÃO PROCESSO CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS SIMULTÂNEAS. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR ATO ILÍCITO C/C DANOS MORAIS E MATERIAIS. SENTENÇA PROCEDENTE EM PARTE. ACIDENTE DE ÔNIBUS EM RODOVIA ESTADUAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO TRANSPORTADOR. INTELIGÊNCIA DO ART. 14 DO CDC. ESTRADA EM PÉSSIMAS CONDIÇÕES DE CONSERVAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO POR OMISSÃO. MÁ CONSERVAÇÃO DA RODOVIA. VALOR DA INDENIZAÇÃO PROPORCIONAL E COMPATÍVEL COM OS DANOS SOFRIDOS PELA AUTORA. JUROS DE MORA DESDE A CITAÇÃO, EM RELAÇÃO À EMPRESA TRANSPORTADORA. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA DE ACORDO COM O TEMA 810 DO STF, EM RELAÇÃO À CONDENAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA. SENTENÇA INTEGRADA DE OFÍCIO. RECURSOS IMPROVIDOS.(TJ-BA - Apelação: 00003963820128050067, Relator: FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 26/09/2023)
No caso em exame, a mesma lógica se aplica. A Transoares responde objetivamente pelas falhas na prestação do serviço. A AGERBA responde pela omissão na fiscalização, que as provas dos autos revelam ter sido insuficiente para coibir a reincidência. O Estado da Bahia responde pela omissão na regulamentação de assentos para pessoas com obesidade ou mobilidade reduzida. Não há, portanto, qualquer incompatibilidade entre os pedidos ou entre os regimes jurídicos aplicáveis.
Desse modo, rejeito a preliminar de cumulação subjetiva indevida. O litisconsórcio passivo formado pelo autor é plenamente viável e adequado ao processamento da Ação Civil Pública.
A sentença também entendeu que o Juízo da Fazenda Pública seria incompetente para apreciar os pedidos de natureza consumerista formulados contra a concessionária privada, o que configuraria hipótese de cumulação objetiva indevida. Esse fundamento igualmente não merece acolhida.
A Lei de Organização Judiciária do Estado da Bahia (Lei 10.845/2007), em seu art. 70, II, "a", estabelece que compete aos Juízes das Varas da Fazenda Pública processar e julgar, em matéria administrativa, as causas em que os Municípios e o Estado da Bahia, suas autarquias e fundações, sejam interessados. A AGERBA é autarquia estadual, e o Estado da Bahia é o ente federativo. Ambos figuram como partes no polo passivo desta demanda. A competência em razão da pessoa é absoluta e improrrogável, podendo ser declarada de ofício a qualquer tempo.
Uma vez que o ente público e sua autarquia integram a relação processual, o Juízo da Fazenda Pública é constitucional e legalmente competente para apreciar toda a lide, inclusive os pedidos contra a concessionária privada, com os quais se conexionam. Não se trata de invadir competência de outro ramo do Judiciário. Trata-se de aplicar a regra de competência absoluta fixada na lei de organização judiciária estadual, que atrai para o juízo fazendário o conhecimento integral da causa quando nela figurarem entes públicos no polo passivo.
A pretensão do MPBA não se restringe a relações de consumo atomizadas. Ela discute a qualidade do serviço público delegado, que envolve, de modo integrado e interdependente, normas de direito administrativo e de direito consumerista. O art. 22 do Código de Defesa do Consumidor impõe aos órgãos públicos, por si ou por suas concessionárias, a obrigação de prestar serviços públicos adequados, eficientes e seguros. Consumerista e administrativo, aqui, não se excluem: complementam-se.
Ademais, este Tribunal firmou entendimento inequívoco de que a presença do Estado da Bahia ou de suas autarquias no polo passivo define a competência do Juízo da Fazenda Pública, não podendo o juízo declinar de ofício de sua competência com fundamento em regra diversa.
Nesse sentido:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seções Cíveis Reunidas Processo: CONFLITO DE COMPETÊNCIA CÍVEL n. 8039897-49.2021.8.05.0000 Órgão Julgador: Seções Cíveis Reunidas SUSCITANTE: JUÍZO DA 9ª VARA DE RELAÇOES DE CONSUMO DA COMARCA DE SALVADOR Advogado (s): SUSCITADO: JUÍZO DA 5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE SALVADOR Advogado (s): A9 EMENTA: CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DECLARATÓRIA C/C COMINATÓRIA DISTRIBUÍDA PARA A 5a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE SALVADOR. DETERMINAÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO PARA UMA DAS VARAS CÍVEIS DA COMARCA DE SALVADOR. FUNDAMENTO DE INEXISTÊNCIA DE REGRA DE FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA EM RAZÃO DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INADMISSIBILIDADE. POLO PASSIVO DA AÇÃO COMPOSTO POR PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. COMPETÊNCIA DAS VARAS DA FAZENDA PÚBLICA – EXEGESE DO ART. 70, INCISO II, ALÍNEA A, DA LEI DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DA BAHIA. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO POR ESTA EGRÉGIA CORTE DE JUSTIÇA. CONFLITO DE COMPETÊNCIA PROCEDENTE. A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos os autos de Conflito de Competência nº. 8039897-49.2021.805.0000, da Comarca de Salvador, em que é suscitante o JUIZ DE DIREITO DA 9a VARA DE RELAÇÕES DE CONSUMO DA COMARCA DE SALVADOR e suscitado o JUIZ DE DIREITO DA 5a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DO SALVADOR, em que constam como interessados CERB – COMPANHIA DE ENGENHARIA RURAL DA BAHIA e o MUNICÍPIO DE ITAPEBI. Acordam os Desembargadores das Seções Cíveis Reunidas do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, JULGAR PROCEDENTE o conflito negativo de competência, nos termos do voto do Relator adiante expostos. Sala de Sessões, local e data registrados no sistema. PRESIDENTE JOSEVANDO SOUZA ANDRADE RELATOR PROCURADOR DE JUSTIÇA(TJ-BA - Conflito de competência: 80398974920218050000, Relator: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, Data de Julgamento: 06/08/2013, SEÇÕES CÍVEIS REUNIDAS, Data de Publicação: 08/07/2022)
Aplica-se ao caso o mesmo princípio. A AGERBA e o Estado da Bahia estão no polo passivo. A competência da Vara da Fazenda Pública é, portanto, absoluta, nos termos do art. 70, II, "a", da Lei de Organização Judiciária do Estado da Bahia, não havendo qualquer óbice ao processamento integral da lide perante esse juízo. Ainda que se pudesse cogitar de incompetência material para parte dos pedidos, a solução não seria o indeferimento total da inicial, mas o julgamento nos limites da competência do juízo ou a aplicação do princípio da congruência. Extinguir o processo por completo diante de alegada incompetência para parte dos pedidos contraria o princípio da primazia do julgamento do mérito, consagrado no art. 4º do CPC.
Portanto, a 5ª Vara da Fazenda Pública de Salvador é o juízo competente para processar e julgar integralmente a presente Ação Civil Pública.
Embora o provimento do recurso já decorra do acolhimento das preliminares de mérito, impõe-se registrar o cotejo probatório até aqui delineado, que reforça o acerto da tese recursal e demonstra a imprescindibilidade da instrução processual.
Em suas contrarrazões (ID 95373249), a AGERBA e o Estado da Bahia juntaram extensa documentação para afastar a alegação de omissão fiscalizatória. Constam dos autos 34 autos de infração lavrados contra a Transoares nos últimos anos (IDs 95373250, 95373254,95373258 e ss), além de relatório da Ouvidoria da AGERBA indicando 195 reclamações registradas contra a concessionária em cinco anos, distribuídas em 29 tipologias . As reclamações abrangem horários irregulares, serviços inadequados, falta de cortesia, má conservação de veículos, retirada de linhas, superlotação, falta de acessibilidade, entre outras.
A análise dessa documentação, longe de afastar a tese autoral, a corrobora. A existência de dezenas de autos de infração e de quase duzentas reclamações recorrentes não demonstra a eficácia da fiscalização. Demonstra exatamente o contrário: a reincidência sistemática das infrações, a despeito das sanções administrativas aplicadas. As medidas lavradas pela AGERBA não se revelaram instrumentos de coercibilidade suficientes para compelir a concessionária a adequar o serviço aos padrões constitucionais e legais exigidos.
O MPBA, em sua manifestação sobre os documentos (ID 100878390), sustenta, com razão, que as provas juntadas são de caráter protelatório e não contraditam os fatos narrados na inicial, mas os confirmam. Se a AGERBA lavrou dezenas de autos de infração e as irregularidades persistem, a discussão sobre a graduação da resposta sancionatória e sobre a omissão no dever de fiscalização passa a ser questão central de mérito, que demanda ampla produção probatória.
A causa exige, para seu deslinde definitivo, perícia técnica para avaliar as condições dos veículos e da prestação do serviço, prova testemunhal de usuários e de agentes fiscalizadores, análise documental dos contratos de concessão e dos procedimentos administrativos sancionatórios, além de eventual constatação judicial in loco. Não é possível julgar antecipadamente o mérito, aplicando a teoria da causa madura (art. 1.013, §3º, do CPC).
Impõe-se, portanto, a anulação da sentença para que a Ação Civil Pública tenha regular processamento e instrução probatória completa.
Ante o exposto, conheço e dou provimento ao recurso de apelação, nos termos do art. 1.013, §4º, do CPC, para:
a) anular a sentença hostilizada, por error in procedendo, eis que incorreu em indevida aplicação dos arts. 113, 327 e 330 do CPC e em equívoco quanto à competência do Juízo da Fazenda Pública;
b) determinar o retorno dos autos à 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, para que, superada a preliminar de inépcia, se proceda à citação dos réus e ao regular processamento da Ação Civil Pública, com a produção das provas que o juízo de origem entender cabíveis, até o julgamento final do mérito.
Comunique-se às partes o teor deste acórdão.
Publique-se. Intimem-se. Preclusas as vias impugnatórias, proceda-se à baixa dos autos.
Isento de custas.
É como voto
Salvador/BA, 10 de julho de 2026.
FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
JUIZ SUBSTITUTO DE 2º GRAU
TITULARIDADE EM PROVIMENTO 26
RELATOR
xii