PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8024269-15.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: MARINALVA RODRIGUES BORGES LINS |
| Advogado(s): ANTONIO JORGE FALCAO RIOS |
| IMPETRADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
O presente mandado de segurança preenche os requisitos de admissibilidade, motivo pelo qual passo à sua análise.
Trata-se de Mandado de Segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado por MARINALVA RODRIGUES BORGES LINS contra ato supostamente omissivo e ilegal atribuído ao GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, com a participação do ESTADO DA BAHIA como pessoa jurídica interessada.
A Impetrante, qualificada como servidora pública estadual e profissional do magistério, narra na petição inicial (ID 59970382), que a União foi condenada a ressarcir o Estado da Bahia por repasses a menor ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), entre os anos de 1998 e 2006. Sustenta que, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 114/2021, ficou estabelecido que, no mínimo, 60% (sessenta por cento) dos valores recebidos pelos entes federativos, a título de precatórios do FUNDEF, devem ser repassados aos profissionais do magistério, na forma de abono.
Afirma, contudo, que o Estado da Bahia, ao regulamentar o pagamento das duas primeiras parcelas do precatório, nos anos de 2022 e 2023 (através das Leis Estaduais nº 14.485/2022 e 14.592/2023), excluiu da base de cálculo do rateio os valores correspondentes aos juros de mora, que, segundo seus cálculos, representam uma parcela significativa do montante total. Argumenta que tal exclusão viola o texto constitucional, que utiliza o termo "receitas", o qual deveria abranger a integralidade do precatório, incluindo principal, correção monetária e juros.
O Estado da Bahia, em sua intervenção (ID 68025525), levantou uma série de objeções processuais que, se acolhidas, impediriam a análise do mérito da impetração. Passo a examiná-las de forma pormenorizada.
O ente estatal sustenta que a pretensão da Impetrante se volta contra as Leis Estaduais nº 14.485/2022 e 14.592/2023, o que configuraria impetração contra lei em tese, vedada pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal.
Contudo, a argumentação não merece prosperar. A jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores distingue a impetração que tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade de uma norma em abstrato, daquela em que a inconstitucionalidade é arguida como fundamento (causa de pedir), para afastar os efeitos de um ato concreto, que se reputa ilegal.
No presente caso, a Impetrante não busca uma declaração abstrata de inconstitucionalidade das referidas leis, mas sim, visa coibir uma omissão concreta da autoridade impetrada: a de não incluir os juros de mora na base de cálculo do abono do FUNDEF, ato este que gera efeitos patrimoniais diretos e imediatos em sua esfera jurídica.
A alegação de inconstitucionalidade das normas estaduais que embasam essa exclusão serve como fundamento para o pedido principal, que é o de assegurar o repasse correto dos valores. Trata-se, portanto, de exercício de controle difuso de constitucionalidade, plenamente admitido na via mandamental.
Dessa forma, REJEITO a preliminar de inadequação da via eleita.
O Estado da Bahia argumenta que a Impetrante não detém legitimidade para, em nome próprio, postular direito pertencente à coletividade de profissionais do magistério.
Esta preliminar também deve ser afastada. Embora o direito discutido tenha origem em uma norma de caráter geral, aplicável a toda uma categoria profissional, a pretensão deduzida na inicial é individualizada. A Impetrante, na condição de profissional do magistério que se enquadra nos critérios para o recebimento do abono, busca a proteção de um direito patrimonial próprio: o de receber a sua quota-parte do benefício, calculada da forma que entende correta. A eventual concessão da segurança, por se tratar de uma ação individual, produziria efeitos concretos apenas para a Impetrante, não se estendendo a toda a categoria.
Ela não atua como substituta processual, mas como titular de um direito subjetivo, que afirma ter sido violado. A menção à "categoria" ou aos "profissionais do magistério", ao longo da petição inicial, serve para contextualizar o direito, e não para configurar um pleito coletivo em nome individual.
Assim, REJEITO a preliminar de ilegitimidade ativa.
Sustenta o Impetrado que a petição inicial seria inepta, pois da narração dos fatos, não decorreria uma conclusão lógica. Afirma que, se os professores fossem os credores diretos da União, a ação deveria ser ajuizada contra o ente federal.
A preliminar carece de fundamento. A lógica da petição inicial é clara e coerente com a tese jurídica apresentada. A Impetrante não se posiciona como credora direta da União. Pelo contrário, sua pretensão se volta contra o Estado da Bahia, que é a entidade responsável por receber os recursos do precatório e efetuar o repasse (a subvinculação) aos professores.
A controvérsia não reside na obrigação da União de pagar o precatório, mas na metodologia de cálculo utilizada pelo Estado da Bahia, para distribuir a parcela de 60% (sessenta por cento) aos seus beneficiários.
A causa de pedir (a suposta ilegalidade na exclusão dos juros) e o pedido (a correção do cálculo e o pagamento da diferença) estão perfeitamente alinhados e direcionados contra a autoridade que detém a competência para praticar o ato questionado.
Portanto, REJEITO a preliminar de inépcia da petição inicial.
Por fim, o Estado da Bahia aponta a existência de mandados de segurança coletivos com objeto idêntico, o que atrairia a aplicação do artigo 22, §1º, da Lei nº 12.016/2009.
A existência de uma ação coletiva não induz, automaticamente, a litispendência ou a extinção da ação individual. A legislação de regência (tanto a Lei do Mandado de Segurança, quanto o Código de Defesa do Consumidor, aplicável subsidiariamente), faculta ao autor da ação individual optar por suspender seu processo, para aguardar o desfecho da lide coletiva e ser por ela beneficiado, ou prosseguir com sua demanda individual, assumindo os riscos e resultados de sua própria ação.
A lei não impõe a extinção do feito individual, mas apenas regula os efeitos da coisa julgada. Não havendo pedido de suspensão por parte da Impetrante, o processo deve seguir seu curso normal.
Desse modo, REJEITO a preliminar.
Superadas as questões processuais preliminares, passo ao exame do mérito.
A questão central posta à análise deste Colegiado é, eminentemente, de direito e consiste em definir se os juros de mora, que integram o valor total dos precatórios, oriundos de condenação da União a complementar verbas do FUNDEF, devem, ou não, compor a base de cálculo do percentual de 60% (sessenta por cento) a ser repassado, em forma de abono, aos profissionais do magistério, por força do artigo 5º, parágrafo único, da Emenda Constitucional nº 114/2021.
A Impetrante defende uma interpretação extensiva do termo "receitas", constante da referida Emenda, para abranger a totalidade dos valores depositados, incluindo os encargos moratórios.
O Estado da Bahia, por sua vez, ampara-se em precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, para sustentar a natureza autônoma dos juros e, consequentemente, sua exclusão da base de cálculo da subvinculação.
A razão, com o devido respeito aos argumentos da Impetrante, está com o ente público.
O ponto fulcral para o deslinde da controvérsia reside na compreensão da natureza jurídica dos juros moratórios e na aplicação do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado de constitucionalidade.
Os juros de mora não se confundem com a obrigação principal. Enquanto a obrigação principal decorre de uma fonte específica (no caso, o dever da União de complementar o FUNDEF), os juros moratórios têm causa jurídica distinta: o inadimplemento, ou o cumprimento tardio, daquela obrigação. Sua finalidade é indenizar o credor pelos prejuízos decorrentes da privação do capital no tempo devido. Trata-se de um acessório que, no entanto, goza de autonomia jurídica em relação ao principal.
Essa autonomia foi objeto de análise aprofundada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 528, cujo Acórdão, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, foi publicado em 22 de abril de 2022. Naquela oportunidade, a Corte Suprema, com eficácia erga omnes e efeito vinculante para todo o Poder Judiciário e para a Administração Pública, foi categórica, ao estabelecer a distinção entre a verba principal do FUNDEF e os juros de mora sobre ela incidentes.
Consta expressamente do item 4, da Ementa do referido julgado:
"4. A vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa CORTE, “os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso” (RE 855091 - RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021, DJe de 8/4/2021).
A consequência prática e jurídica dessa autonomia é direta: se os juros de mora não possuem a mesma natureza da verba principal do FUNDEF, eles não estão sujeitos à mesma vinculação constitucional. A obrigação de aplicar os recursos do FUNDEF, exclusivamente, em "ações de desenvolvimento e manutenção do ensino", refere-se à verba principal.
Como os juros não estão abrangidos por essa vinculação primária, eles, por decorrência lógica, também não podem estar sujeitos à subvinculação de 60% (sessenta por cento) em favor dos profissionais do magistério. A subvinculação é uma consequência da vinculação; onde esta não existe, aquela não pode prosperar.
O próprio STF, na ADPF 528, exemplificou essa autonomia, ao permitir que os recursos provenientes dos juros de mora fossem utilizados para o pagamento de honorários advocatícios contratuais, uma finalidade completamente estranha à educação, o que seria impensável, caso tais valores estivessem vinculados.
A Impetrante argumenta que a promulgação da Emenda Constitucional nº 114/2021, por ser posterior e específica, teria estabelecido um novo regime jurídico, superando o entendimento da ADPF 528. Segundo sua tese, o uso do termo "receitas", no artigo 5º, da Emenda, teria o condão de abarcar a integralidade dos valores recebidos, sem distinção.
Essa interpretação, todavia, não se sustenta. Primeiramente, é crucial notar que o julgamento final da ADPF 528, pelo Plenário do STF, ocorreu em março de 2022, ou seja, após a promulgação da EC nº 114/2021, que é de dezembro de 2021.
O Supremo Tribunal Federal, portanto, já tinha pleno conhecimento do novo texto constitucional, quando reafirmou a tese da autonomia dos juros de mora, o que demonstra que a Corte não vislumbrou qualquer incompatibilidade ou superação do seu entendimento.
Ademais, uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico impõe que o termo "receitas", no contexto do artigo 5º, da EC 114/2021, seja lido em harmonia com a natureza jurídica dos valores que compõem o precatório. As "receitas (...) que tenham por objeto a complementação" do FUNDEF são, por definição, os valores que deveriam ter ingressado no Fundo, à época correta, ou seja, a verba principal. Os juros, como visto, têm por objeto a indenização pela mora, e não a complementação do Fundo em si. A destinação final dos recursos, conforme a própria Emenda, deve seguir a "destinação originária do Fundo", e a destinação originária nunca incluiu juros de mora, mas apenas as contribuições e complementações previstas em lei.
Dessa forma, a EC 114/2021, ao criar a subvinculação de 60% (sessenta por cento) para os professores, o fez sobre a parcela dos recursos que já era constitucionalmente vinculada à educação, não expandindo essa vinculação para alcançar os encargos moratórios, cuja autonomia já havia sido reconhecida pela Suprema Corte.
Outro ponto fundamental reside na titularidade do crédito que originou o precatório. O credor da União, na ação judicial que discutiu a complementação do FUNDEF, foi o Estado da Bahia. Consequentemente, o direito à indenização pelos juros de mora, que visa compensar a privação do capital, pertence ao credor que sofreu o prejuízo direto da mora, qual seja, o ente estatal.
Os profissionais do magistério, com todo o respeito, não eram partes na relação jurídica processual originária e, portanto, não são credores diretos dos juros de mora. O direito ao abono de 60% (sessenta por cento) não decorre de uma relação de crédito direta com a União, mas sim de uma política pública de valorização do magistério, instituída pela EC 114/2021, que determinou o rateio de parte da verba recebida pelo Estado.
Conceder à Impetrante uma parcela dos juros de mora, significaria atribuir-lhe uma indenização por um dano (a mora no pagamento ao Estado), que ela não sofreu diretamente, na condição de credora, o que configuraria um enriquecimento sem causa jurídica que o justifique.
As decisões monocráticas citadas pela Impetrante (ACO 661 e ACO 683), por sua vez, não possuem o condão de infirmar o entendimento consolidado em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Tais decisões, proferidas em contextos de execução e cumprimento de julgado, não reexaminaram o mérito da natureza jurídica dos juros, matéria já pacificada pela Corte em sua composição plenária, cuja decisão possui força vinculante.
Em suma, a pretensão da Impetrante esbarra frontalmente na autoridade da coisa julgada produzida na ADPF 528, cujo entendimento é de observância obrigatória por todos os órgãos do Poder Judiciário. A legislação estadual, ao excluir os juros de mora da base de cálculo do abono, nada mais fez do que se conformar à decisão vinculante do Supremo Tribunal Federal, não havendo que se falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade.
Neste sentido:
"DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRECATÓRIOS DO FUNDEF. PEDIDO DE INCLUSÃO DOS JUROS MORATÓRIOS NA BASE DE CÁLCULO DO RATEIO DE 60% DESTINADO AOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA, AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL E INÉPCIA DA INICIAL REJEITADAS. PRECEDENTES DO STF. NATUREZA AUTÔNOMA DOS JUROS DE MORA. INEXISTÊNCIA DE SUBVINCULAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. I. CASO EM EXAME Mandado de Segurança impetrado por professora da rede estadual contra ato atribuído ao Governador do Estado da Bahia, buscando o reconhecimento do direito ao recebimento de 60% da integralidade dos precatórios do FUNDEF, incluídos os juros moratórios, com fundamento na EC nº 114/2021. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Exame das preliminares de ilegitimidade ativa, ausência de interesse processual e inépcia da inicial; e, no mérito, a definição quanto à possibilidade de inclusão dos juros moratórios na base de cálculo da parcela dos precatórios do FUNDEF destinada ao rateio entre os profissionais do magistério. III. RAZÕES DE DECIDIR Preliminares rejeitadas, em conformidade com o parecer ministerial. No mérito, aplicável a orientação do STF firmada na ADPF 528 e no RE 855.091, no sentido de que os recursos extraordinários oriundos de precatórios do FUNDEF não se submetem à subvinculação de 60% prevista no art. 22 da Lei nº 11.494/2007, e que os juros moratórios possuem natureza autônoma em relação ao principal, não sendo destinados obrigatoriamente ao pagamento de remuneração de professores. Ausente direito líquido e certo da impetrante. IV. DISPOSITIVO E TESE Segurança denegada. Tese de julgamento: É inviável a inclusão dos juros moratórios na base de cálculo da parcela dos precatórios do FUNDEF destinada ao pagamento de 60% aos profissionais do magistério, porquanto tais valores possuem natureza autônoma e não se submetem à subvinculação constitucional ou legal. Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, LXIX; EC nº 114/2021, art. 5º; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Lei nº 11.494/2007, art. 22. Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 528, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 21/03/2022; STF, RE 855.091, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 15/03/2021; TJBA, AI nº 8031030-04.2020.8.05.0000" (Mandado de Segurança 8024181-74.2024.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Cassio Jose Barbosa Miranda, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 13/10/2025).
"AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. COMPLEMENTAÇÃO DO FUNDEF. DESTINAÇÃO DOS JUROS MORATÓRIOS. EC 114/2021. IMPOSSIBILIDADE DE SUBVINCULAÇÃO. ADPF 528. PRECEDENTE VINCULANTE. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. ILEGITIMIDADE ATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Cuida-se de mandado de segurança preventivo em que se pretende compelir o Estado da Bahia a destinar aos profissionais do magistério 60% da totalidade dos valores recebidos a título de precatórios do FUNDEF, incluindo os juros moratórios. 2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 528, firmou entendimento vinculante no sentido de que os juros moratórios possuem natureza jurídica autônoma e não se submetem à subvinculação imposta pela EC 114/2021. 3. A impetração foi proposta com pretensão coletiva, sem demonstração de legitimidade ativa específica, o que compromete a validade da via eleita, sobretudo diante do uso do writ individual para reivindicações coletivas. 4. O mandado de segurança não se presta à impugnação de lei em tese, nos termos da Súmula 266 do STF. 5. Agravo interno conhecido e desprovido" (Mandado de Segurança 8024278-74.2024.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Rosita Falcão de Almeida Maia, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 29/09/2025).
Ante o exposto, após rejeitar as preliminares suscitadas, e em consonância com o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal, julgo o mérito, para DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada por MARINALVA RODRIGUES BORGES LINS.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 25, da Lei nº 12.016/2009, e das Súmulas 512/STF e 105/STJ. Custas pela Impetrante, observada a gratuidade de justiça deferida (ID 60516441).
É como voto.
Sala das Sessões, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator
JR07