PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
VI
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8068044-80.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: MARICELMA OLIVEIRA MENEZES |
| Advogado(s): ANA PATRICIA DANTAS LEAO |
| IMPETRADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por servidora pública estadual contra ato do Governador do Estado da Bahia que lhe aplicou a pena de demissão, ao fundamento de acumulação ilegal de cargos públicos.
A controvérsia posta nos autos comporta solução mediante prova documental pré-constituída, quais sejam, a certidão negativa de faltas e ausências funcionais, o requerimento administrativo de aposentadoria do cargo de professora e a documentação extraída do próprio Processo Administrativo Disciplinar, prescindindo de dilação probatória, o que viabiliza o conhecimento e o julgamento do mérito pela via mandamental.
Em sua defesa formal de ID 76616700, o Estado da Bahia suscitou preliminar de falta de interesse de agir e inadequação da via eleita, sob o fundamento de que o Mandado de Segurança exige direito líquido e certo demonstrado de forma inequívoca mediante prova puramente documental pré-constituída. Argumenta o Ente Público que o caso em tela demandaria dilação probatória complexa e dilação instrutória exaustiva para apurar a efetiva compatibilidade de horários entre os vínculos, de modo que a via estreita do remédio constitucional seria inadequada para dirimir a demanda de reingresso ao cargo.
A insurgência preliminar apresentada pelo réu não merece qualquer guarida jurídica, devendo ser rejeitada por este Colegiado. O Mandado de Segurança é cabível e adequado sempre que o impetrante demonstrar o direito líquido e certo por meio de documentos preexistentes e suficientes que acompanham a petição inicial, o que ocorreu no caso em julgamento.
A impetrante se desincumbiu de instruir a peça de ingresso com a cópia integral dos autos do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 012.6297.2019.0000989-66, bem como de toda a Investigação Preliminar nº 213/2018 que o antecedeu. A documentação reúne certidões de frequência de ambas as repartições públicas, folhas de ponto oficiais, depoimentos de testemunhas colhidos sob o crivo do contraditório, relatórios, pareceres da Procuradoria Geral do Estado e o próprio ato demissório impugnado.
Não há, portanto, que se cogitar de necessidade de dilação probatória posterior ou de instrução processual complementar em juízo, visto que todos os fatos alegados pela impetrante e contrapostos pelo réu estão documentalmente consolidados de maneira prévia e inequívoca nas peças trasladadas da esfera administrativa. A prova documental pré-constituída é suficiente para o deslinde de todas as questões preliminares e meritórias da lide, justificando o interesse processual de agir na via mandamental.
Por tais razões, afasto a premissa de inadequação da via eleita e rejeito a preliminar de falta de interesse de agir arguida pelo Estado da Bahia, passando ao exame das matérias de fundo debatidas no writ.
No mérito, insurge-se a impetrante contra o ato demissório sob o fundamento de que a pretensão punitiva da Administração Pública Estadual restou fulminada pelo instituto da prescrição temporal (ID 72717749).
O Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia, instituído pela Lei Estadual nº 6.677/94, em perfeita consonância com a Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado da Bahia, Lei Estadual nº 11.370/09, estabelece de forma peremptória que a pretensão punitiva disciplinar prescreve em 05 (cinco) anos para as faltas funcionais puníveis com a penalidade de demissão, contados a partir da data em que o fato se tornou conhecido pela Administração (ID 72717749).
A instauração formal de processo administrativo disciplinar constitui causa interruptiva do decurso do prazo prescricional quinquenal de punibilidade, de acordo com o art. 203, §3º, da Lei Estadual nº 6.677/94 (ID 72717749). Ocorre que, conforme reiteradamente assentado na jurisprudência pátria, a interrupção da prescrição pela abertura de PAD não se protrai de forma ilimitada ou por período indeterminado até a decisão final da autoridade competente, sob pena de eternizar a sujeição do servidor público e consagrar a imprescritibilidade dos procedimentos de apuração administrativa, o que violaria o princípio fundamental da segurança jurídica e da razoabilidade temporal (ID 72717749).
A jurisprudência consolidada da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça há muito assentou entendimento de que a interrupção do prazo prescricional operada pela instauração do processo administrativo disciplinar cessa após o transcurso do lapso de cento e quarenta dias, voltando a correr a prescrição em sua integralidade técnica:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DECISÃO ABSOLUTÓRIA. ANULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. O termo inicial da prescrição da pretensão punitiva disciplinar estatal é a data do conhecimento do fato pela autoridade competente para instaurar o processo administrativo disciplinar, a qual se interrompe com a publicação do primeiro ato instauratório válido, seja a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar, sendo certo que tal interrupção não é definitiva, visto que, após o prazo de 140 (cento quarenta) dias, o prazo recomeça a correr por inteiro. 2. Hipótese em que não se concretizou a prescrição punitiva da administração, porquanto a portaria que anulou parcialmente o processo administrativo disciplinar a partir da ultimação de instrução foi publicada antes do quinquênio legal. 3. O Superior Tribunal de Justiça entende que, julgado um PAD instaurado contra servidor público federal, a revisão da conclusão só poderá acontecer em duas hipóteses: a) existência de vício insanável no PAD, que o torne nulo; e b) surgimento de fatos novos que justifiquem o abrandamento da penalidade ou a declaração da inocência do servidor (arts. 174 e 182, parágrafo único, da Lei n. 8.112/1990). 4. Hipótese em que a anulação parcial do PAD a partir da ultimação de instrução e, consequentemente, a revogação da decisão administrativa absolutória do impetrante, tiveram por finalidade corrigir possível falha na análise do bojo probatório, sendo certo o reconhecimento da ilegalidade do ato apontado como coator. 5. Ordem concedida. (MS n. 15.271/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 13/5/2020, DJe de 29/5/2020.)
Dessa forma, aplicando-se de forma direta o entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça ao caso em testilha, constata-se a ocorrência inequívoca da prescrição da pretensão punitiva do Estado da Bahia. O processo administrativo disciplinar nº 5654180101266 foi formalmente instaurado com a publicação da Portaria nº 818/2018 no Diário Oficial do Estado em 15 de janeiro de 2019 (ID 72717937). A interrupção do prazo de prescrição cedeu lugar ao reinício de sua fluência integral no dia subsequente ao término do interregno de 140 (cento e quarenta) dias assinalado pela legislação, correspondendo à data de 5 de junho de 2019 (ID 72852968).
A partir de 5 de junho de 2019, o prazo de prescrição de cinco anos recomeçou a correr por inteiro, fixando-se de forma inexorável o dia 5 de junho de 2024 como o termo final limite de punibilidade da servidora pela Administração Pública Estadual (ID 72852968).
Considerando que o Decreto de demissão da impetrante do cargo efetivo de Escrivã de Polícia Civil somente foi editado pelo Governador do Estado e publicado na imprensa oficial na data de 30 de outubro de 2024 (ID 72717932), resta consumada a prescrição quinquenal, visto que o ato punitivo estatal sobreveio meses após o esgotamento do prazo legal de punibilidade.
Não subsiste a tese do réu de que o prazo prescricional permaneceu interrompido por tempo indeterminado até a prolação de decisão definitiva (ID 76616687). A extrapolação desarrazoada do prazo de apuração administrativa por inércia da própria comissão processante não pode ser imputada em prejuízo do servidor estável (ID 72717749). De rigor, portanto, o reconhecimento da prescrição de punibilidade administrativa e a consequente nulidade insanável do ato administrativo demissório editado a destempo.
Ademais, O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento, consubstanciado na Súmula 635 de que a interrupção do prazo prescricional decorrente da instauração de procedimento disciplinar punitivo não persiste indefinidamente.
Súmula nº 635/STJ: “Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção.”
Embora a referida súmula trate da Lei nº 8.112/1990, aplicável aos servidores públicos federais, este Tribunal de Justiça já assentou orientação análoga para os servidores estaduais regidos pela Lei nº 6.677/94, reconhecendo que a contagem do prazo quinquenal de prescrição da pretensão punitiva se reinicia decorrido o interregno legal de duração do procedimento disciplinar, sob pena de se admitir a imprescritibilidade da pretensão sancionatória, em contrariedade ao princípio da segurança jurídica:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seção Cível de Direito Público Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8027105-92.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público IMPETRANTE: SILVANA GALVAO DE ARAUJO Advogado (s): ANA PATRICIA DANTAS LEAO IMPETRADO: SECRETÁRIO DE SEGURANÇA PÚBLICA DA BAHIA e outros Advogado (s): ACÓRDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE SUSPENSÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. ART. 99, II, DA LEI ESTADUAL Nº 11.370/2009. DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. PRECEDENTES DO TJBA E DO STJ. SEGURANÇA CONCEDIDA. I. A Lei Estadual nº 11.370/2009, que instituiu a Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado da Bahia, estabelece que a ação disciplinar prescreverá em 02 (dois) anos, quanto às infrações puníveis com suspensão. II. O Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia (Lei nº 6.677/1994), por seu turno, estabelece prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias para a conclusão do Processo Administrativo Disciplinar, consoante se extrai da análise conjunta dos arts. 216 e 235. III. Desta feita, decorridos 180 (cento e oitenta) dias da data de instauração do PAD, em 24/03/2020, a contagem do prazo prescricional bienal foi retomada em 24/09/2020, encerrando-se em 24/09/2022, de modo que a pena de suspensão, aplicada apenas em 31/01/2023, resta efetivamente prescrita. IV. SEGURANÇA CONCEDIDA ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Nº 8027105-92.2023.8.05.0000, em que figura como Impetrante SILVANA GALVÃO ARAÚJO e, como Impetrado, o ESTADO DA BAHIA. Acordam os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONCEDER A SEGURANÇA, nos termos do voto condutor. Sala de Sessões, de de 2023. PRESIDENTE DESA. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO RELATORA PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA
Não se trata, na espécie, de invasão do mérito administrativo, que, de fato, é insindicável pelo Poder Judiciário no que concerne aos critérios de conveniência e oportunidade da Administração, mas de controle de legalidade quanto à pressuposto temporal objetivo de validade do ato sancionador, providência plenamente compatível com a via mandamental. Forte na exposição supra, reconheço a prescrição da pretensão punitiva estatal.
Para além do reconhecimento da prescrição temporal da pretensão punitiva disciplinar do Estado, impõe-se a análise da legalidade da acumulação de cargos e do efetivo cumprimento das diretrizes de trabalho pela impetrante, restando demonstrado seu direito líquido e certo sob a vertente substantiva.
A Constituição Federal estabelece, como princípio cardeal da Administração Pública, a vedação geral de acumulação remunerada de cargos públicos, excetuando, todavia, de forma expressa, as hipóteses que enumera, desde que reste demonstrada a compatibilidade fática de horários no exercício das funções:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a) a de dois cargos de professor; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
b) a de um cargo de professor com outro de qualquer natureza; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 138, de 2025)
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
No caso concreto da impetrante, a acumulação de cargos envolve a função permanente de Escrivã de Polícia Civil do Estado da Bahia e o cargo público municipal de Professora em Ribeira do Amparo/BA (ID 72718983). O cargo policial civil exercido de forma concomitante com o magistério amolda-se perfeitamente à definição constitucional e legal de cargo técnico-científico, visto que a Lei Orgânica da Polícia Civil da Bahia, Lei Estadual nº 11.370/09, em seu art. 4º, parágrafo único, declara expressamente a natureza técnica e científica de toda atividade de investigação criminal e escrituração policial (ID 72717749). Encontra-se preenchido, portanto, o primeiro requisito de admissibilidade da acumulação.
Quanto à compatibilidade fática de horários de trabalho, os documentos constantes dos autos atestam de forma inequívoca o integral cumprimento da carga de ambos os cargos de boa-fé. A impetrante desempenhava as atribuições de Escrivã de Polícia em regime de plantão escala de 24 horas de trabalho por 72 horas de descanso na 19ª Delegacia Territorial em Itaparica/BA (ID 72717937), ao passo que lecionava apenas duas vezes por semana na rede municipal, às segundas e terças-feiras, dividida em turnos matutinos e vespertinos, sob carga horária municipal de 25 horas semanais (ID 72718983).
A regularidade factual do cumprimento de suas jornadas foi confirmada pelas certidões oficiais e ofícios emitidos pelos Coordenadores e Delegados das unidades onde a servidora esteve lotada, os quais atestaram categoricamente a total inexistência de qualquer registro de falta injustificada, atraso ou infração à frequência regulamentar no serviço policial (ID 72717939). Do mesmo modo, as declarações da Secretaria de Educação e dos diretores das escolas municipais asseveraram que a servidora ministrava as aulas de forma regular, compensando os dias necessários de forma a não chocar com a escala de plantões de segurança pública (ID 72717939).
A demissão administrativa fundamentou-se essencialmente na Portaria Conjunta SAEB/PGE nº 006/2016, que institui limite abstrato e genérico de 60 (sessenta) horas semanais de trabalho para as acumulações no âmbito do Estado da Bahia, presumindo a ilegalidade de qualquer carga que ultrapasse esse patamar (ID 72717937).
No entanto, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça possuem entendimento consolidado no sentido de que leis locais ou atos de natureza infralegal não podem restringir a garantia constitucional de acumulação de cargos mediante a fixação abstrata de limite de jornada de trabalho, devendo a aferição da compatibilidade de horários ser procedida sob o exame fático do caso concreto.
Havendo comprovação documental nos autos de que a servidora desempenhava ambos os misteres com total assiduidade e eficiência, sem conflito de jornadas ou prejuízo aos serviços públicos, afasta-se a presunção abstrata de ilicitude erigida pelo Ente Estadual, impondo-se o reconhecimento da licitude da acumulação remunerada de cargos por amparo da norma constitucional.
A boa-fé da impetrante no exercício das funções públicas restou cabalmente documentada nos autos, afastando de forma definitiva a possibilidade de aplicação da penalidade de demissão sem a concessão prévia do direito de opção de cargos previsto em lei.
Os documentos demonstram que no momento de sua posse no cargo de Escrivã de Polícia Civil em 19 de setembro de 2011, a servidora declarou formalmente perante os órgãos de controle de recursos humanos do Estado da Bahia a existência de seu vínculo anterior de magistério municipal em Ribeira do Amparo/BA, juntando declaração de carga horária emitida pela municipalidade (ID 72718983). A Coordenação de Cadastro de Pessoal da Secretaria da Administração, inclusive, emitiu parecer contemporâneo atestando a regularidade e a possibilidade de acumulação dos dois vínculos, registrando a boa-fé originária (ID 72718983).
Posteriormente, em 23 de janeiro de 2019, logo no início do trâmite do Processo Administrativo Disciplinar, a impetrante protocolou requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição junto ao cargo de professora municipal de Ribeira do Amparo/BA, buscando voluntariamente sanar a suposta irregularidade de carga horária e manter-se ativa apenas no cargo de Escrivã de Polícia (ID 72717934). A iniciativa de requerer a exclusão do vínculo de magistério evidencia a ausência de dolo em burlar o regramento administrativo e confirma a plena boa-fé da servidora estável (ID 72717749).
O art. 193 do Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia, Lei Estadual nº 6.677/94, estatui expressamente que, apurada a acumulação de cargos proibida e restando demonstrada a boa-fé do acusado, é dever da Administração Pública Estadual oportunizar-lhe o direito de opção por um dos vínculos funcionais (ID 72717925).
A conduta da autoridade em editar o ato de demissão sem oportunizar a tempo a escolha configura manifesta ilegalidade. O posterior chamamento da servidora para exercer o direito de opção em 2022, após a recomendação da Procuradoria Geral do Estado no curso do PAD, não elide a nulidade (ID 72717925). Uma vez caracterizada a prescrição quinquenal da pretensão punitiva estatal em junho de 2024, a Administração Pública do Estado da Bahia perdeu o próprio direito de punir a servidora pelos fatos objeto do PAD, de modo que o seu silêncio quanto à escolha não valida o ato administrativo demissório editado posteriormente sob o manto de suposta má-fé (ID 72717749).
Por fim, com o julgamento de mérito do presente mandado de segurança pelo órgão colegiado, exaure-se o objeto do Agravo Interno interposto pelo Estado da Bahia contra a decisão monocrática que deferira a medida liminar, porquanto a controvérsia nele veiculada, qual seja, a subsistência, ou não, dos efeitos da liminar, resta, portanto, absorvida e superada pelo provimento final ora proferido, que confirma, em definitivo, os fundamentos da decisão agravada. Impõe-se, portanto, o reconhecimento da perda de objeto e a consequente prejudicialidade do recurso interno, sem exame de seu mérito, na linha da jurisprudência consolidada acerca da prejudicialidade de recursos interpostos contra decisões interlocutórias quando sobrevém o julgamento final da causa principal.
Ante o exposto, com fundamento no art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal de 1988, e nas disposições da Lei Federal nº 12.016/09, c/c com a Lei nº 6.677/94, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA postulada na petição inicial, para os fins de:
a) DECLARAR a nulidade absoluta do Decreto Simples do Governador do Estado da Bahia, publicado no Diário Oficial do Estado em 30 de outubro de 2024, que demitiu MARICELMA OLIVEIRA MENEZES do cargo de Escrivã de Polícia Civil, em virtude de consumação da prescrição da pretensão punitiva e pela licitude da acumulação fática de seus cargos (ID 72717932);
b) CONFIRMAR em definitivo a medida liminar concedida na decisão de ID 72944547 e complementada na decisão de ID 81121426, mantendo a plena e definitiva reintegração da impetrante ao cargo efetivo de Escrivã de Polícia Civil do Estado da Bahia, na mesma classe e sob as mesmas condições funcionais e vantagens pecuniárias de antes do ato impugnado;
c) CONDENAR os impetrados na obrigação de manter o pagamento integral dos vencimentos e das parcelas remuneratórias habitualmente percebidas (CET, GAPJ, Gratificação de Incentivo à Titulação, Adicional por Tempo de Serviço e Crédito Habitacional), na forma já devidamente restabelecida em sua folha de pagamento de ativos ordinária pela Secretaria da Administração do Estado (SAEB) (ID 86315550);
d) REGISTRAR que os efeitos financeiros pretéritos devidos a partir da data de impetração do remédio constitucional deverão ser objeto de cobrança judicial via precatório ou Requisição de Pequeno Valor (RPV), de acordo com as normas de regência.
Em consequência, JULGO PREJUDICADO o Agravo Interno interposto pelo Estado da Bahia.
Por fim, concedo o benefício de Justiça gratuita à Impetrante com fundamento nos documentos que comprovam a hipossuficiência da requerente.
Sem condenação do Estado da Bahia ao pagamento das custas processuais, ante a isenção legal de que goza o Ente Público, bem como sem condenação em honorários advocatícios sucumbenciais, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09 e dos enunciados das Súmulas nº 512 do STF e nº 105 do STJ.
É como voto.
Salvador (BA), 29 de junho de 2026
FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
JUIZ SUBSTITUTO DO 2º GRAU
TITULARIDADE EM PROVIMENTO 26
RELATOR