PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8001586-29.2024.8.05.0276 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE TEOLANDIA |
| Advogado(s): LUIS MARCOS DOS SANTOS |
| APELADO: CLEUDE PEREIRA DE JESUS |
| Advogado(s): VALMARIO BERNARDES DA SILVA OLIVEIRA |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do presente recurso, destacando-se o deferimento da gratuidade indicada na sentença impugnada.
Na resente demanda, a servidora municipal Cleude Pereira de Jesus, professora da rede pública de ensino de Teolândia/BA, teve suprimida, a partir de abril de 2020, a Gratificação por Atividade Complementar (GAC), anteriormente paga com base na Lei Municipal nº 470/2007.
O Município suprimiu-a mediante a edição da Portaria nº 111/2020, que teria reorganizado a carga horária dos professores, instituindo a reserva de carga horária na rede pública de ensino. Justificou que, com a adoção dessa para atividades extraclasse, por meio de professor substituto, cessou a exigência da compensação de horário que justificava a GAC, já que restou extinto o fato gerador da gratificação, que possui natureza propter laborem, sendo devida apenas enquanto persistirem as atividades compensatórias.
A sentença de primeiro grau reconheceu a ilegalidade da supressão e determinou a retomada do pagamento da gratificação, com os retroativos devidos.
O Município recorrente defende a necessidade de reforma da sentença vergastada para que seja indeferido o pedido de restabelecimento da GAC e afastada a condenação ao pagamento de valores retroativos.
Assim, cinge-se a controvérsia em saber se é legal e legítima a supressão da Gratificação por Atividade Complementar (GAC) promovida por ato administrativo (Portaria nº 111/2020), diante da alteração da jornada de trabalho do magistério municipal.
Sem razão o recorrente, sendo a conclusão pela ilegalidade na supressão da verba salarial instituída em lei, uma vez que não foi instaurado processo administrativo prévio nem demonstrada modificação na situação de fato, conforme explanações a seguir.
A súmula 473 do Superior Tribunal Federal estebelece que “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Todavia, para tanto, quando há repercussão negativa nos interesses individuais, imprescindível a observância ao devido processo legal, tal qual preceitua o inc. LV do art. 5º da Constituição Federal e entende a Corte Superior:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÕES DE ATIVIDADE . SUPRESSÃO. POSSIBILIDADE, DESDE QUE OBSERVADAS AS GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE PROVIDO. 1 . Quanto à alegação de que houve a reformatio in pejus, falecem os Agravantes de interesse processual. Isso porque verifica-se que a sentença de primeiro grau foi integralmente mantida pela Corte de origem, tendo o Tribunal a quo apenas discorrido sobre a melhor interpretação a ser dada ao art. 46 da Lei 8.112/90, em nada alterando a situação dos então Apelantes. 2. O STJ perfilha entendimento de que a Administração, à luz do princípio da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula 473/STF. Todavia, quando os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo legal e os corolários da ampla defesa e do contraditório (AgRg no REsp. 1 .432.069/SE, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 2 .4.2014). 3. Agravo Interno dos Servidores parcialmente provido, para tornar insubsistente o ato que suprimiu a gratificação pretendida, sem prejuízo da abertura de processo administrativo, asseguradas as garantias que lhe são inerentes .
(STJ - AgInt no REsp: 1306697 MG 2012/0010424-0, Relator.: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 13/09/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/09/2016)
(grifos acrescidos)
No mesmo sentido, a Corte Suprema:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO . CANCELAMENTO DE APOSENTADORIA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, ASSEGURADOS O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal entendeu ser necessária a prévia instauração de procedimento administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, sempre que a Administração, exercendo seu poder de autotutela, anula atos administrativos que repercutem na esfera de interesse do administrado ( RE 594 .296-RG, Rel. Min. Dias Toffoli). 2 . Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF) . 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015 .
(STF - AgR RE: 946481 PR - PARANÁ, Relator.: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 18/11/2016, Primeira Turma)
(grifos acrescidos)
Sendo a hipótese do caso concreto a de redução de vencimentos de servidor público – decorrente da supressao de vantagem denominada Gratificação de Atividade Complementar devisa ao professor –, é imprescindível a existência de processo administrativo que assegure a ampla defesa do servidor.
A referida gratificação é expressamente prevista na Lei Municipal nº 470/2007 e foi suprimida através da Portaria nº 111/2020, publicada no Diário Oficial do Município em 30/04/2020, a partir de 01/04/2020, sob a justificativa de que havia sido criada a reserva de carga horária para atividade extraclasse, razão pela qual não se sustentava mais o pagamento da verba.
Ausente qualquer procedimento administrativo prévio, conclui-se pela violação ao ordenamento jurídico, particularmente às garantias legais e constitucionais dos seus servidores, ainda que salutar a intenção do Município em questão em rever eventual irregularidade existente na concessão dessa gratificação, considerada a possibilidade de incompatibilidade no pagamento de verbas com o mesmo fato gerador.
Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO . VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. REINCLUSÃO DA GRATIFICAÇÃO E PAGAMENTO DOS VALORES RETROATIVOS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. À UNANIMIDADE . I. CASO EM EXAME: Apelação cível interposta por servidor público municipal contra sentença que julgou improcedente o pedido de restabelecimento de gratificação de função suprimida unilateralmente pelo ente público, sem a instauração de processo administrativo prévio. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: O cerne da controvérsia recursal consiste na análise da legalidade da supressão de gratificação funcional, anteriormente incorporada aos vencimentos do servidor desde 03/2005, sem a observância do devido processo legal e das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa . III. RAZÕES DE DECIDIR: O Supremo Tribunal Federal, por meio das Súmulas 346 e 473, reconhece que a Administração Pública pode anular seus próprios atos quando ilegais e revogá-los por razões de conveniência e oportunidade. Entretanto, essa prerrogativa encontra limites nos direitos individuais dos administrados, sendo obrigatória a instauração de processo administrativo para revisão de ato que acarrete prejuízo ao servidor. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) pacificou o entendimento de que a supressão de gratificação percebida por servidor público exige prévia instauração de processo administrativo, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa . A ausência desse procedimento torna nula a retirada da vantagem pecuniária. No caso dos autos, restou demonstrado que o apelante percebia a gratificação desde 2005, sem qualquer comprovação de que tenha sido instaurado procedimento administrativo para sua supressão, caracterizando flagrante violação aos princípios da segurança jurídica, proteção da confiança e irredutibilidade de vencimentos ( CF, art. 37, XV). A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Alagoas tem reconhecido a ilegalidade da retirada de gratificações sem processo administrativo, determinando o restabelecimento da vantagem e o pagamento dos valores retroativos . Tese de julgamento: A supressão de gratificação funcional de servidor público sem prévia instauração de processo administrativo viola os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. O restabelecimento da gratificação e o pagamento dos valores retroativos são devidos, sob pena de afronta à irredutibilidade de vencimentos.
(TJ-AL - Apelação Cível: 07004871820178020028 Paripueira, Relator.: Desa. Elisabeth Carvalho Nascimento, Data de Julgamento: 23/04/2025, 2ª Câmara Cível, Data de Publicação: 23/04/2025)
(grifos acrescidos)
APELAÇÃO CIVEL. SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO DE REGÊNCIA DE CLASSE (DOCÊNCIA) . AUSÊNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. CERCEAMENTO DE DEFESA. RESTABELECIMENTO DA GRATIFICAÇÃO COM PAGAMENTO DOS VALORES RETROATIVOS . PRECEDENTES DO STF, STJ E DESTE E. TJ/PA. RECURSO EXTRAODINÁRIO Nº 594296 COM REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO . SENTENÇA REFORMADA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO.
1. Em que pese a Administração Pública possuir o poder de autotutela administrativa, a desconstituição de qualquer ato administrativo que repercuta na esfera individual dos servidores ou administrados deve ser precedida de processo administrativo em que se observem as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório . Precedentes dos Tribunais Superiores.
2. Conforme entendimento do STF, no julgamento do RE nº 594296, com repercussão geral, o ato revogatório que importar em supressão de valores anteriormente concedidos ao servidor deve se submeter “ao devido processo administrativo, em que se mostra obrigatória, a observância ao respeito do princípio do contraditório e da ampla defesa (RE 594296, Relator.: Min. Dias Toffoli, DJe: 13/02/2012) .
No caso, restou demonstrado nos autos que a suspensão da gratificação de regência de classe (docência) ocorreu sem que houvesse a instauração de prévio procedimento administrativo, violando-se assim, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. Desta feita, o afastamento da gratificação não deve subsistir, devendo-se haver o restabelecimento da vantagem, nos termos deste julgado . Sentença reformada.
4. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. À UNANIMIDADE .
(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 0002915-75.2016.8.14 .0105, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 06/07/2020, 1ª Turma de Direito Público)
(grifos acrescidos)
Nesta Corte:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE RECURSAL . REJEIÇÃO. MÉRITO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ESTABILIDADE ECONÔMICA . ATENDIMENTO AOS REQUISITOS LEGAIS PARA O GOZO DO DIREITO. REDUÇÃO DE VALORES. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO, COM DIREITO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA . NULIDADE DO ATO. DIREITO AS DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS, OBSERVADA A PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À DIREITO DA PERSONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO . SENTENÇA REFORMADA. 1. É evidente a presença de interesse recursal, na medida em que a apelação sub examine busca a reforma de sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados pela autora, ora apelante. Preliminar rejeitada . 2. É vedado à Administração Pública exercer o poder de autotutela, para reduzir os vencimentos de servidor público, sem a prévia instauração do devido processo administrativo, em sede do qual sejam asseguradas as garantias do contraditório e da ampla defesa. 3. A inobservância à necessidade de prévio processo administrativo, com contraditório e ampla defesa, por si só, constitui motivo suficiente para o acolhimento dos pedidos iniciais, determinando-se o retorno ao status quo ante, com o restabelecimento da remuneração de acordo com o patamar que a servidora municipal vinha percebendo até março de 2013 . 4. Ademais, considerando que a relação jurídica firmada entre as partes é de trato sucessivo, faz jus a apelante as diferenças remuneratórias que deixaram de ser adimplidas mensalmente, observada a prescrição quinquenal, a teor do que dispõe o art. 1º, do Decreto Lei nº 20.910/32 5 . A redução do valor de vantagem percebida não implica, necessariamente, violação à direito da personalidade, tais como honra, imagem, dignidade e intimidade, a ensejar a condenação do apelado a título de danos morais. 6, Nesse contexto, considerando que não houve prova acerca de abalo a direitos da personalidade e tendo em vista que a redução efetuada na remuneração da servidora não foi de valor exagerado, não merece amparo o pedido de reparação por danos morais. Apelo parcialmente provido.
(TJ-BA - Apelação: 80015500920218050141, Relator.: ROSITA FALCAO DE ALMEIDA MAIA, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 06/03/2024)
Destaca-se que não há violação aos princípios da separação dos poderes nem à legislação fiscal, tampouco se está promovendo aumento de vencimentos, uma vez que o Poder Judiciário apenas restabelece adicional que já vinha sendo regularmente pago ao servidor pela Administração e que foi indevidamente suprimido, em afronta a princípios constitucionais:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDORA MUNICIPAL EFETIVA. PROFESSORA NÍVEL III-1. GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE COMPLEMENTAR (GAC) INSTITUÍDA PELA LEI MUNICIPAL Nº 470/2007. SUPRESSÃO POR PORTARIA MUNICIPAL Nº 111/2020. IMPOSSIBILIDADE. ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO DE HIERARQUIA INFERIOR À LEI. O MUNICÍPIO APELANTE NÃO COMPROVOU QUE AS ATIVIDADES EXTRACLASSES CESSARAM. A SERVIDORA AGRAVADA COMPROVOU QUE RECEBIA A GRATIFICAÇÃO. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO ANTERIOR NEM NOTIFICAÇÃO PRÉVIA À SERVIDORA. PORTARIA PREVIU PROCESSO ADMINISTRATIVO POSTERIOR À SUPRESSÃO INVERTENDO A LÓGICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO AO PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ESTATAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E LEGALIDADE. NULIDADE DO ATO QUE SUPRIMIU A GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE COMPLEMENTAR (GAC). MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS PARA NÃO MENOS QUE 10%. FIXAÇÃO EM SEDE DE LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE TEOLÂNDIA (ID 87416216) em face da sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na exordial (ID 87416202) e foi confirmada integralmente (ID 87416213) pelo juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Wenceslau Guimarães/BA, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer c/c Cobrança e Tutela de Urgência nº 8000790-38.2024.8.05.0276, ajuizada por VALDINEIA SANTOS NUNES.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia recursal cinge-se à possibilidade de supressão da Gratificação por Atividade Complementar (GAC), instituída pela Lei Municipal nº 470/2007 (f. 4-20 do ID 87416188), em razão da edição da Portaria nº 111/2020 (ID 87416198), que teria reorganizado a carga horária dos professores da rede pública municipal, promovendo a “Retirada da gratificação de Atividade Complementar de servidores públicos municipais” (f. 1 do ID 87416198).
III. Razões de decidir
(...)
6. Do cotejo entre a Lei Municipal nº 470/2007 (f. 4-20 do ID 87416188) e a Portaria nº 111, de 29 de abril de 2020 (ID 87416198), salta aos olhos que a mencionada Portaria inovou o conteúdo legal, extrapolando a moldura estabelecida pela Lei Municipal de referência, ao criar uma condição ao pagamento da gratificação de atividade complementar até então inexistente.
7. A portaria é ato administrativo interno, editado por chefes de órgãos públicos ou outras autoridades, para tratar sobre o funcionamento da Administração Pública, de maneira meramente complementar.
8. Ora, se não é dado ao decreto inovar no conteúdo legal, mesmo estando imediatamente abaixo e retirando seu fundamento de validade dele, com mais razão ainda não se pode admitir que uma portaria, a pretexto de disciplinar o funcionamento da Administração Pública, suprima o recebimento de vantagens pelos servidores quando nem a própria lei instituidora o fez.
9. Assim, ainda que se reconheça que a gratificação em questão tenha natureza vinculada ao desempenho de atividade específica, a sua instituição se deu por meio de lei formal, razão pela qual somente norma de idêntica hierarquia teria aptidão para revogá-la ou modificá-la.
10. A simples edição da Portaria nº 111/2020 não comprova, por si só, que as funções pedagógicas tenham sido integralmente absorvidas na jornada regular, carecendo de provas como relatórios de direção, escalas de reserva de carga horária efetivamente implementadas, folhas de frequência específicas, portarias internas complementares, termos de substituição que evidenciem contratação de substitutos e outras comprovações do gênero.
11. Por outro lado, a autora se desincumbiu do encargo probatório que lhe competia, juntando contracheques que comprovam o pagamento anterior da GAC (ID 87416187) e a lei que instituiu o benefício (ID 87416188).
12. Diante disso, prevalece a presunção de continuidade do fato gerador da gratificação, cabendo reconhecer o acerto do juízo de 1º grau ao consignar a necessidade de uma alteração legislativa para o fim a que o Município agravante se propõe.
13. Noutro vértice, digno de nota é o fato de que a supressão da gratificação, a partir de 1º de abril de 2020, deu-se sem a instauração de processo administrativo ou qualquer forma de notificação prévia, que se limitou a alegar o desaparecimento do fato gerador, sem produzir nenhuma prova quanto às alegações.
14. Aliás, o art. 3º da Portaria nº 111, de 29 de abril de 2020 (ID 87416198), inverteu por completo a lógica da Administração Pública na exclusão de direito que gere algum benefício para o servidor, instituindo que, primeiro a gratificação seria suprimida, e, depois, quem se sentisse “prejudicado” que apresentasse petição ao Município. Confira-se: “Art. 3º - Os servidores que se sentirem prejudicados com esta portaria, deverão, no prazo máximo de 10 (dez) dias, contados da publicação desta, peticionar ao Poder Executivo Municipal, fundamentando seu pedido e instruindo com os documentos devidos”.
15. É consabido que a Administração Pública detém a prerrogativa de revisar seus próprios atos, consoante dispõe a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal. Contudo, essa faculdade não é absoluta, encontrando limites inafastáveis nos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, nos termos do art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição da República.
16. O Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia já reconheceram, em diversas oportunidades, a nulidade do ato de supressão em casos semelhantes (STJ - AgInt no REsp: 2119570 RJ; TJ-BA - Apelação: 80014130720208050256; TJ-BA - Apelação: 80000544120178050025).
17. Assim, forçoso reconhecer a nulidade do ato que suprimiu a gratificação percebida pela autora, ante a ilegalidade da Portaria Municipal nº 111/2020 e a inobservância do devido processo legal para tanto.
18. Por fim, no que tange à majoração dos honorários advocatícios em favor do advogado da Apelada, nos termos do artigo 85, §11, do CPC, cumpre anotar que, pendente de liquidação o decisum, inviável, neste momento processual, a delimitação do valor devido a título de honorários sucumbenciais, consoante se depreende do artigo 85, § 4º, inciso II, do CPC, não sendo cabível a fixação de forma percentual ou por arbitramento.
19. Consigna-se, entretanto, que, uma vez que os honorários fixados na origem (ID 87416202) estão aquém do mínimo legal (art. 85, §3º, I, do CPC), quando da liquidação do julgado, o percentual de honorários sucumbenciais recursais a ser fixado não deve ser inferior a 10% (dez por cento).
IV. Dispositivo e tese
20. Recurso conhecido e não provido.
Tese de julgamento:
(...)
(TJ BA, Relatora MARIA DO ROSÁRIO PASSOS DA SILVA CALIXTO, Disponibilização no DJE Nacional, edição de 22/09/2025)
Assim, no mérito, não merece reforma a sentença que determinou que o Município de Teolândia reestabelecesse o pagamento da gratificação denominada Gratificação por Atividade Complementar da autora apelada.
Todavia, merece ela reforma, de ofício, quanto a condenação em honorários de sucumbência, tendo em vista ser a matéria de ordem pública.
Equivocou-se o Juízo de origem ao fixar a condenação em honorários com fundamento no § 8º do art. 85 do CPC. A fixação de honorários advocatícios por apreciação equitativa somente deve ocorrer nas hipóteses em que, havendo ou não condenação o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório, ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo.
No caso em exame, o Juízo de origem proferiu sentença de mérito, condenando o Município ao pagamento da verba que havia sido suprimida da servidora. Dessa forma, o critério adequado para a fixação dos honorários de sucumbência é o valor da condenação, e não a apreciação equitativa, como constou na sentença.
Ante o exposto, o voto é no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao apelo, bem como para, de ofício, alterar alterar o capítulo relativo a condenação honorária do o Ente Municipal que passa a ser fixada em 10% sobre o valor da condenação, majorados em 3%, nos termos do § 11, do art. 85, do CPC
Sala das Sessões, em de de 2025.
Alberto Raimundo Gomes dos Santos
Desembargador Relator