PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA URBANÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE. REJEIÇÃO. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL A DÉBITOS NÃO TRIBUTÁRIOS. PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de apelação interposta pelo Município contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito. O juiz considerou a ausência de interesse de agir pelo baixo valor do crédito executado (R$3.348,38), aplicando o Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e a Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça. O crédito cobrado é uma multa administrativa por infração aplicada pela SUCOM. O Município alegou nulidade por não ter sido intimado antes da extinção.

II. Questão em discussão

2. Discute-se: (i) se existe nulidade por violação ao art. 10 do Código de Processo Civil, devido à falta de intimação prévia sobre o Tema 1.184; e (ii) se a regra de extinção de execuções fiscais de baixo valor, criada pelo Tema 1.184 e pela Resolução nº 547/2024, aplica-se a débitos não tributários originados de multas administrativas.

III. Razões de decidir

3. A ausência de intimação prévia sobre o Tema 1.184 não causa nulidade. O Município apresentou seus argumentos de forma completa no recurso de apelação. Não houve prejuízo, de acordo com o art. 282, § 1º, do Código de Processo Civil.

4. A multa executada tem natureza administrativa, com finalidade de punição e educação. Ela está ligada ao exercício do poder de polícia do Município e é classificada como Dívida Ativa Não Tributária, conforme o art. 39, §§ 1º e 2º, da Lei nº 4.320/1964.

5. O Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 tratam exclusivamente da racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, voltadas à recomposição patrimonial, não alcançando sanções administrativas cuja finalidade é repressiva e preventiva. Essas regras não alcançam sanções administrativas que buscam prevenir e punir infrações.

6. A extinção de execuções de multas administrativas de baixo valor prejudica a fiscalização do município, retira a força da punição e incentiva a repetição de infrações urbanísticas.

7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, dada sua finalidade educativa e disciplinadora.

8. Diante da natureza não tributária e finalidades específicas do crédito, afasta-se a aplicação do Tema 1.184/STF e, por consequência, a extinção do feito.

IV. Dispositivo e tese

Recurso conhecido e provido para afastar a extinção por falta de interesse de agir e determinar o prosseguimento da Execução Fiscal.

Tese de julgamento: “1. A ausência de intimação prévia da parte sobre a aplicação de entendimento de tribunais superiores pode ser superada quando a parte se manifesta de forma completa no recurso, sem causar prejuízo. 2. O Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal não se aplica às execuções fiscais de multas administrativas, pois são créditos não tributários ligados ao exercício do poder de polícia”.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos da Apelação Cível nº 0759240-31.2018.8.05.0001, em que figura como apelante o MUNICÍPIO DO SALVADOR e como apelada CLEIDE SANTOS ORESTE.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões, ___ de ___________ de 2026.

 Presidente

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE
  Relator 

Procurador(a)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 2 de Junho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DO SALVADOR em face da sentença proferida pelo Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador (BA), nos autos da EXECUÇÃO FISCAL, processo nº 0759240-31.2018.8.05.0001, movida em desfavor de CLEIDE SANTOS ORESTE, que julgou extinto o processo sem resolução do mérito (ID 94007917), nos termos abaixo transcritos:

“Conforme estabelecido, vê-se a necessidade da Fazenda Pública promover diligências anteriormente ao ajuizamento da Execução Judicial, como a realização de conciliação ou outro meio administrativo mais eficiente, além do protesto do título extrajudicial. 

Como se vê das Decisões acima proferidas, a falta de interesse de agir, reflete na falta de eficiência decorrente do objetivo primordial da execução que seria a satisfação do crédito, posto que, o custo-benefício não se opera em razão da judicialização.

Percebe-se que o CNJ e o próprio STF presumem a inviabilidade financeira de manutenção de uma execução fiscal com valores abaixo de R$ 10.000,00. Ademais, note-se que também existe um custo social, uma vez que tais execuções exigem do Poder Judiciário um trabalho extraordinário prejudicando notoriamente a prestação jurisdicional de outros casos de maior relevância. 

Ante o exposto, em razão da não haver observado as determinações estabelecidas pelo CNJ na Resolução sob o nº 547/2024, extingo o feito com amparo no art. 485, IV do CPC.”.

Em suas razões recursais (ID 94008219), o ente público apelante sustenta, inicialmente, a nulidade da sentença que extinguiu a execução fiscal sem resolução do mérito, por configurar decisão surpresa. Argumenta que não houve prévia intimação para manifestação sobre a aplicabilidade da Resolução CNJ nº 547/2024, em ofensa aos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil, aos princípios da segurança jurídica, da não surpresa e da primazia da decisão de mérito.

No mérito, afirma que a extinção do processo com fundamento genérico na referida Resolução é indevida. Aponta que tanto o Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal quanto o próprio ato normativo do Conselho Nacional de Justiça condicionam a extinção das execuções fiscais de baixo valor ao respeito à competência normativa de cada ente federado.

Sustenta que cabe ao Município definir o que se entende por débito de pequeno valor para fins de cobrança fiscal. Cita o art. 276 do Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador e a Portaria PGM nº 052/2022, que fixam o limite de R$ 2.300,00 para dispensar o ajuizamento de execuções. Ressalta que o crédito executado ultrapassa esse valor, razão pela qual não se enquadra como execução de baixo valor.

Aduz, ainda, que a sentença desconsiderou outros requisitos previstos pela Resolução 547/2024, como a análise da existência de movimentação útil, de citação válida ou da busca de bens penhoráveis. O Município defende que somente créditos abaixo do teto municipal podem ser extintos.

Destaca a existência de Acordo de Cooperação Técnica firmado entre CNJ, TJBA, TCM e PGM, que estabelece protocolo conjunto para extinção padronizada de execuções apenas quando o valor atualizado não ultrapassa R$ 2.300,00.

Assim, requer a reforma da sentença, com o prosseguimento regular da execução fiscal.

Sem contrarrazões, conforme certificado nos autos (ID 94008225).

É o relatório.

Encaminhem-se os autos à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil. Saliento que o presente recurso permite sustentação oral, conforme o art. 937 do Código de Processo Civil e o art. 187, I, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.

Salvador (BA), data da assinatura eletrônica.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

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  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

O recurso de apelação interposto deve ser conhecido, pois preenche os pressupostos processuais de admissibilidade.

Inicialmente, é necessário afastar a preliminar de nulidade da sentença levantada pelo ente municipal, baseada na alegação de ausência de prévia intimação sobre a aplicação do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal. Embora o juízo de primeiro grau não tenha observado o art. 10 do Código de Processo Civil, esse defeito não é suficiente para invalidar a decisão.

O Município teve ampla oportunidade para se manifestar sobre o interesse de agir nas razões do recurso.

Dessa forma, anular a sentença apenas para permitir uma manifestação que já ocorreu é incompatível com os princípios da primazia da decisão de mérito e da instrumentalidade das formas. Não existe prejuízo concreto ao ente público que justifique a decretação de nulidade, conforme determina o art. 282, § 1º, do Código de Processo Civil.

Afasto, portanto, a alegação preliminar.

No mérito, o debate principal consiste em verificar se é possível extinguir a execução fiscal por falta de interesse de agir devido ao baixo valor do crédito. Analisa-se a aplicação do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e da Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, bem como se essas regras valem para débitos de multas administrativas.

Neste processo, a Execução Fiscal busca a cobrança de crédito inscrito em dívida ativa no valor original de R$ 3.348,38 (Tres mil, trezentos e quarenta e oito reais e trinta e oito centavos), conforme a Certidão de Dívida Ativa de ID 94007907. O débito resulta de infração administrativa aplicada pela SUCOM, com base na Lei Municipal nº 5.354/1998.

A sentença extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, argumentando falta de interesse processual devido ao baixo valor, aplicando o Tema 1.184. Contudo, a decisão deve ser reformada.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração administrativa. Cuida-se, portanto, de crédito com natureza inequivocamente administrativa, ligado de forma direta ao exercício do poder de polícia do Município e à proteção das regras urbanísticas.

A Lei nº 4.320/1964 estabelece uma diferença clara entre Dívida Ativa Tributária e Dívida Ativa Não Tributária. Ela classifica as multas administrativas de qualquer origem na categoria não tributária:

“Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.

§ 1º Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.

§ 2º Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais”. (Grifos adicionados)

A multa cobrada neste processo não tem o objetivo de arrecadar recursos financeiros. Ela possui caráter de punição, de educação e de prevenção. Serve para garantir o cumprimento das leis e reprimir condutas proibidas.

Essa diferença é fundamental para a solução do caso. O Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e a Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça buscam organizar e reduzir o número de execuções fiscais tributárias de valor muito baixo. Essas ações costumam sobrecarregar o Poder Judiciário e têm pouca efetividade de recuperação de dinheiro.

No entanto, essa regra não se aplica de forma automática a créditos de natureza punitiva. O objetivo das multas administrativas vai além de recuperar dinheiro. Elas protegem bens coletivos, como a organização da cidade, o meio ambiente e a segurança.

Extinguir execuções de multas administrativas apenas por causa do valor prejudica a eficácia da fiscalização. Isso enfraquece o caráter preventivo da punição e estimula as pessoas a continuarem descumprindo a lei de proteção urbana e social. A natureza punitiva e não tributária das multas administrativas exige a proteção da capacidade do Estado de punir quem descumpre as regras.

O objetivo principal dessas penalidades não combina com a ideia de reduzir processos judiciais adotada para impostos de baixo valor.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça segue essa mesma linha ao reconhecer a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, exatamente por não possuírem índole arrecadatória, mas propósito educativo e disciplinador, inerente à atuação sancionatória da Administração Pública.

Nesse sentido:

"(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal" (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).

A orientação consolidada desta Câmara Cível, em julgados recentes e reiterados, segue idêntica linha interpretativa, firmando a compreensão de que o Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de natureza ambiental ou urbanística, justamente em razão de sua especificidade, finalidade sancionatória e vinculação direta ao exercício do poder de polícia.

Nesse sentido, colhem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes precedentes desta Câmara:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1.184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1.133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art. 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012. A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012. Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21.11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j. 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016.4.05.8103, Rel. Des. Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025).

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1.184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5. A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente. 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1.184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARAES, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025).

Tais precedentes evidenciam, de forma clara, a natureza punitiva, pedagógica e nitidamente não tributária das multas administrativas, reafirmando a imprescindibilidade de se resguardar a efetividade do poder sancionatório estatal. A finalidade primordial dessas penalidades, orientada à repressão e à prevenção de condutas lesivas ao ordenamento urbanístico, não se compatibiliza com a lógica de desjudicialização adotada para créditos tributários de baixa repercussão econômica.

Diante desse panorama normativo, conclui-se que a presente execução fiscal, cujo objeto consiste em multa administrativa decorrente de infração aplicada pela SUCOM, não se enquadra no regime delineado pelo Tema 1.184. Trata-se de crédito não tributário vinculado ao exercício do poder de polícia, motivo pelo qual não pode receber o mesmo tratamento conferido às execuções fiscais tributárias.

Assim, não existe falta de interesse de agir do Município. O processo de execução fiscal deve continuar de forma regular.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, para afastar a alegação de falta de interesse de agir e determinar o regular prosseguimento da Execução Fiscal, com o retorno dos autos à instância de origem para a continuidade do processo.

É como voto.

Sala de sessões, __ de _________ de 2026.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator