PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO. REGIME ESPECIAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO - REDA. CANDIDATA APROVADA DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS OFERTADAS. DIREITO SUBJETIVO À CONTRATAÇÃO. TEMA 784 DO STF. LIMINAR DEFERIDA E CUMPRIDA EM 2011. SITUAÇÃO CONSOLIDADA PELO DECURSO DO TEMPO. TEORIA DO FATO CONSUMADO. APLICAÇÃO EM HIPÓTESE EXCEPCIONAL. SENTENÇA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. TEMA 339 DO STF. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I - A sentença que, embora sucinta, enfrenta as questões relevantes da controvérsia e declina os fundamentos que conduzem à solução da lide, atende ao requisito constitucional da fundamentação, não se exigindo o exame pormenorizado de cada alegação ou prova (Tema 339/STF).

II - A aprovação de candidato em processo seletivo dentro do número de vagas oferecidas no edital gera direito subjetivo à contratação, nos termos do Tema 784 da repercussão geral do STF, aplicável também às contratações temporárias sob o regime REDA quando há omissão injustificada da Administração.

III - A teoria do fato consumado, embora excepcional, aplica-se quando a situação fática se consolidou pelo decurso prolongado do tempo e a restauração da legalidade ocasionaria mais danos do que a manutenção do estado de coisas, prestigiando-se os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da razoabilidade.

IV - Cumprida a decisão liminar desde 2011, com o exercício da função por período superior ao prazo máximo legal de dois anos previsto para o REDA, não se justifica a reversão da situação consolidada após mais de uma década, sob pena de violação à segurança jurídica.

V - Nega-se provimento ao recurso.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0045889-76.2011.8.05.0001, em que são partes, como Apelantes, MUNICÍPIO DE SALVADOR, SECRETÁRIO MUNICIPAL DA ADMINISTRAÇÃO DE SALVADOR e SECRETÁRIO MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO TECNOLOGIA E GESTÃO e, como Apelada, ROBERTA CORDEIRO MARQUES:

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da relatora.

Sala das Sessões,

Desa. Gardênia Pereira Duarte

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUARTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 4 de Março de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Trata-se de apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR, SECRETÁRIO MUNICIPAL DA ADMINISTRAÇÃO DE SALVADOR e SECRETÁRIO MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO TECNOLOGIA E GESTÃO em face da sentença proferida pela Juíza de Direito da 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador que, nos autos do Mandado de Segurança movido por ROBERTA CORDEIRO MARQUES, julgou procedente o pedido autoral, nos seguintes termos:

"Pelas razões expostas, confirmo a decisão que antecipou a tutela, concedendo a segurança. Deixo de condenar o impetrado ao pagamento das custas, ante o que dispõe o art. 10, IV, da Lei Estadual 12.373/2011. Sem honorários advocatícios (art. 25, Lei 12.016/2009)."

Em suas razões recursais (id. 84327251), os apelantes sustentam, em síntese, que "o órgão jurisdicional tem o dever de enfrentar todos os argumentos suscitados para que a parte possa suportar decisão desfavorável".

Asseveram que "a teoria do fato consumado não pode ser aplicada para, agora, confirmar a liminar anteriormente concedida, sem análise de qualquer outro fundamento, simplesmente porque o transcurso do tempo esgotou o objeto da demanda".

Aduzem que "o dever de respeito ao edital não é unilateral, se o edital é entendido como a 'lei do concurso', suas regras vinculam tanto a Administração quanto os candidatos".

Argumentam que "não há de se falar em qualquer direito da parte impetrante, inclusive considerando que o certame em discussão se refere apenas à contratação temporária atrelada à necessidade da Administração Municipal".

Por fim, pugnam pelo provimento do recurso, no sentido de que "seja anulada a sentença, com o retorno dos autos ao juízo de origem, para enfrentamento dos argumentos deduzidos; eventualmente, que seja reformada a sentença, com a denegação da segurança".

Contrarrazões não foram apresentadas, conforme certificado sob id. 84327261.

Remetidos os autos ao Tribunal de Justiça, foi determinada a oitiva da Douta Procuradoria de Justiça.

O Ministério Público manifestou-se pelo conhecimento e não provimento do recurso (id. 90166589).

É o relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

Salvador/Ba, data registrada no sistema.

Desa. Gardênia Pereira Duarte

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia recursal cinge-se à validade da sentença que concedeu a segurança, confirmando a tutela antecipada anteriormente deferida, com fundamento na teoria do fato consumado, bem como à existência de direito líquido e certo da impetrante à contratação para o exercício da função de fisioterapeuta, mediante aprovação em processo seletivo simplificado promovido pelo Município de Salvador.

Inicialmente, quanto à alegada nulidade da sentença por ausência de fundamentação, não merece guarida a insurgência dos apelantes.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 339 da repercussão geral, firmou entendimento no sentido de que o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão.

Na mesma linha, o Superior Tribunal de Justiça consolidou a orientação de que as decisões judiciais devem ser fundamentadas, ainda que de forma sucinta, não se exigindo análise pormenorizada de cada prova ou alegação das partes, nem que sejam corretos os seus fundamentos.

No caso dos autos, a sentença enfrentou o cerne da controvérsia ao aplicar a teoria do fato consumado, considerando que a liminar foi concedida há mais de sete anos e que o prazo máximo de exercício da função era de dois anos. A magistrada singular fundamentou expressamente que "não se afigura razoável cogitar de solução outra para esta demanda que não a confirmação da decisão antecipatória da tutela", ponderando que eventual decisão contrária não teria o condão de modificar a realidade consolidada e que, entre os interesses em conflito, deveria prevalecer o da impetrante, que seria a parte mais prejudicada.

Verifica-se, portanto, que a sentença indicou os fundamentos fáticos e jurídicos que conduziram à concessão da segurança, atendendo ao comando constitucional, ainda que de forma sintética. A circunstância de o julgador não ter examinado pontualmente cada argumento deduzido pela autoridade impetrada não configura ausência de fundamentação, especialmente quando os argumentos não eram capazes de infirmar a conclusão adotada diante da situação fática consolidada.

Assim, rejeito a preliminar de nulidade suscitada.

No mérito propriamente dito, a irresignação também não prospera.

Relata a impetrante que foi aprovada no processo seletivo simplificado regido pelo Edital 02/2008, promovido pelo Município de Salvador, para contratação temporária de fisioterapeutas sob o Regime Especial de Direito Administrativo (REDA). Alega que obteve a 19ª classificação entre as 45 vagas oferecidas para a função, mas não foi convocada até o término da validade do certame, em maio de 2011.

A tutela de urgência foi deferida em maio de 2011 e mantida pelo Tribunal de Justiça no julgamento do agravo de instrumento. O Município cumpriu a decisão judicial e convocou a impetrante, conforme Aviso de Convocação n. 26/2011, ressalvando expressamente o caráter precário do vínculo.

Transcorridos mais de sete anos desde a concessão da liminar, foi proferida a sentença confirmando a tutela antecipada e concedendo a segurança.

Os apelantes sustentam que não haveria direito líquido e certo à contratação, pois o processo seletivo destinava-se ao preenchimento de vagas temporárias mediante REDA, regime em que a convocação dos candidatos subordina-se à discricionariedade administrativa e à existência de necessidade do serviço público. Alegam, ainda, que o edital expressamente vinculava as contratações à necessidade da Administração.

Sem razão, contudo.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 784 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: "O surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior, não gera automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas, ressalvadas as hipóteses de preterição arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato".

Confira-se o ementário do precedente:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 784 DO PLENÁRIO VIRTUAL . CONTROVÉRSIA SOBRE O DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO DE CANDIDATOS APROVADOS ALÉM DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL DE CONCURSO PÚBLICO NO CASO DE SURGIMENTO DE NOVAS VAGAS DURANTE O PRAZO DE VALIDADE DO CERTAME. MERA EXPECTATIVA DE DIREITO À NOMEAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS . IN CASU, A ABERTURA DE NOVO CONCURSO PÚBLICO FOI ACOMPANHADA DA DEMONSTRAÇÃO INEQUÍVOCA DA NECESSIDADE PREMENTE E INADIÁVEL DE PROVIMENTO DOS CARGOS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 37, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA DE 1988. ARBÍTRIO . PRETERIÇÃO. CONVOLAÇÃO EXCEPCIONAL DA MERA EXPECTATIVA EM DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, BOA-FÉ, MORALIDADE, IMPESSOALIDADE E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. FORÇA NORMATIVA DO CONCURSO PÚBLICO . INTERESSE DA SOCIEDADE. RESPEITO À ORDEM DE APROVAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A TESE ORA DELIMITADA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO . 1. O postulado do concurso público traduz-se na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade a diversos princípios constitucionais, corolários do merit system, dentre eles o de que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza ( CRFB/88, art. 5º, caput). 2 . O edital do concurso com número específico de vagas, uma vez publicado, faz exsurgir um dever de nomeação para a própria Administração e um direito à nomeação titularizado pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. Precedente do Plenário: RE 598.099 - RG, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 03-10-2011 . 3. O Estado Democrático de Direito republicano impõe à Administração Pública que exerça sua discricionariedade entrincheirada não, apenas, pela sua avaliação unilateral a respeito da conveniência e oportunidade de um ato, mas, sobretudo, pelos direitos fundamentais e demais normas constitucionais em um ambiente de perene diálogo com a sociedade. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como “Administrador Positivo”, de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrador para decidir sobre o que é melhor para a Administração: se a convocação dos últimos colocados de concurso público na validade ou a dos primeiros aprovados em um novo concurso . Essa escolha é legítima e, ressalvadas as hipóteses de abuso, não encontra obstáculo em qualquer preceito constitucional. 5. Consectariamente, é cediço que a Administração Pública possui discricionariedade para, observadas as normas constitucionais, prover as vagas da maneira que melhor convier para o interesse da coletividade, como verbi gratia, ocorre quando, em função de razões orçamentárias, os cargos vagos só possam ser providos em um futuro distante, ou, até mesmo, que sejam extintos, na hipótese de restar caracterizado que não mais serão necessários. 6 . A publicação de novo edital de concurso público ou o surgimento de novas vagas durante a validade de outro anteriormente realizado não caracteriza, por si só, a necessidade de provimento imediato dos cargos. É que, a despeito da vacância dos cargos e da publicação do novo edital durante a validade do concurso, podem surgir circunstâncias e legítimas razões de interesse público que justifiquem a inocorrência da nomeação no curto prazo, de modo a obstaculizar eventual pretensão de reconhecimento do direito subjetivo à nomeação dos aprovados em colocação além do número de vagas. Nesse contexto, a Administração Pública detém a prerrogativa de realizar a escolha entre a prorrogação de um concurso público que esteja na validade ou a realização de novo certame. 7 . A tese objetiva assentada em sede desta repercussão geral é a de que o surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior, não gera automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital, ressalvadas as hipóteses de preterição arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizadas por comportamento tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato. Assim, a discricionariedade da Administração quanto à convocação de aprovados em concurso público fica reduzida ao patamar zero (Ermessensreduzierung auf Null), fazendo exsurgir o direito subjetivo à nomeação, verbi gratia, nas seguintes hipóteses excepcionais: i) Quando a aprovação ocorrer dentro do número de vagas dentro do edital ( RE 598.099); ii) Quando houver preterição na nomeação por não observância da ordem de classificação (Súmula 15 do STF); iii) Quando surgirem novas vagas, ou for aberto novo concurso durante a validade do certame anterior, e ocorrer a preterição de candidatos aprovados fora das vagas de forma arbitrária e imotivada por parte da administração nos termos acima. 8 . In casu, reconhece-se, excepcionalmente, o direito subjetivo à nomeação aos candidatos devidamente aprovados no concurso público, pois houve, dentro da validade do processo seletivo e, também, logo após expirado o referido prazo, manifestações inequívocas da Administração piauiense acerca da existência de vagas e, sobretudo, da necessidade de chamamento de novos Defensores Públicos para o Estado. 9. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. (STF - RE: 837311 PI, Relator.: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 09/12/2015, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 18/04/2016)

Embora o precedente trate especificamente de concurso público para provimento de cargo efetivo, seus fundamentos são plenamente aplicáveis ao caso dos autos. A ratio decidendi do Tema 784 reside no reconhecimento de que a aprovação dentro do número de vagas oferecidas no edital, somada a atos concretos da Administração que demonstrem a necessidade de preenchimento das vagas, gera direito subjetivo à nomeação ou, no caso de processo seletivo para contratação temporária, à contratação.

No presente caso, alguns elementos são inequívocos: a impetrante foi aprovada em 19º lugar entre 45 vagas ofertadas; o prazo de validade do certame expirou sem que fosse convocada; e a própria concessão da liminar, mantida pelo Tribunal e cumprida pelo Município, evidencia que havia necessidade do serviço, tanto que a contratação efetivamente se concretizou.

Não se pode olvidar que o edital, ao ofertar 45 vagas, criou legítima expectativa nos candidatos de que tais vagas seriam efetivamente preenchidas. A circunstância de tratar-se de contratação temporária sob o regime REDA não afasta o direito dos candidatos aprovados dentro do número de vagas, especialmente quando não há qualquer justificativa para a omissão da Administração em proceder às convocações.

Os apelantes argumentam que o edital vinculava as contratações à necessidade da Administração, de modo que a impetrante teria conhecimento de que, mesmo aprovada dentro do número de vagas, poderia não ser convocada. Todavia, essa ressalva genérica não pode servir de fundamento para frustrar a legítima expectativa dos candidatos aprovados, especialmente quando não há qualquer demonstração de que as vagas deixaram de existir ou de que não havia necessidade do serviço.

Ao contrário, a existência das 45 vagas no edital presume a necessidade da Administração, cabendo ao Poder Público, caso pretenda não realizar as contratações, demonstrar de forma clara e fundamentada a ausência superveniente de interesse público. Não é lícito à Administração ofertar vagas em número determinado e, posteriormente, sem qualquer justificativa, deixar de efetivar as contratações dos candidatos regularmente aprovados.

Ademais, e este é o ponto central da questão, ainda que se pudesse cogitar de alguma fragilidade no direito líquido e certo à época da impetração, fato é que a situação consolidou-se de forma irreversível pelo decurso do tempo.

A liminar foi concedida em maio de 2011. O Município, em cumprimento à decisão judicial, procedeu à convocação e contratação da impetrante. Transcorreram mais de treze anos desde então. O prazo máximo de vigência do contrato REDA, conforme o próprio edital, era de dois anos. Logo, é inequívoco que a impetrante exerceu a função pelo período legalmente previsto, tendo o vínculo se exaurido há mais de uma década.

Nesse contexto, aplica-se ao caso a teoria do fato consumado, instituto excepcional que visa preservar situações jurídicas consolidadas pelo tempo quando a reversão ocasionaria danos desproporcionais e violação à segurança jurídica.

No caso dos autos, a reversão da decisão liminar, após mais de treze anos de seu cumprimento e após o regular exercício da função pelo prazo legal, não teria qualquer efeito prático em relação ao vínculo funcional, que já se exauriu. O que se discute, a esta altura, é apenas a validade jurídica da contratação que já se implementou e se extinguiu regularmente.

Os apelantes não podem ser beneficiados pela demora na tramitação processual. A impetrante obteve decisão judicial favorável, que foi mantida pelo Tribunal no agravo de instrumento, exerceu a função em conformidade com o regime REDA, e o vínculo se extinguiu naturalmente pelo decurso do prazo. Desconstituir agora essa situação consolidada significaria penalizar a impetrante pelo tempo decorrido no processo, sem qualquer benefício prático para a Administração ou para o interesse público.

Não se desconhece a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, firmada no Tema 476 da repercussão geral, segundo a qual "a teoria do fato consumado não pode ser invocada para conceder efeitos jurídicos a ato administrativo praticado em desconformidade com a ordem jurídica". Todavia, tal precedente refere-se a situações em que se pretende validar ato administrativo ilegal mediante a simples invocação do decurso do tempo.

O presente caso é substancialmente diverso. Aqui, não se trata de ato administrativo praticado pela Administração em desconformidade com a ordem jurídica, mas de cumprimento de decisão judicial que antecipou os efeitos da tutela. A impetrante foi contratada em virtude de determinação do Poder Judiciário, e não por ato espontâneo da Administração.

Ademais, a situação já se exauriu completamente. O contrato temporário cumpriu seu prazo legal de vigência e se extinguiu naturalmente. Não há mais vínculo a ser desfeito, nem situação funcional a ser revertida. O que os autos revelam é que a impetrante exerceu a função de fisioterapeuta pelo período previsto no edital para os contratos REDA, e esse vínculo já se encerrou há mais de dez anos.

Nesse cenário, reverter a decisão judicial que possibilitou essa contratação significaria apenas declarar nulo um vínculo que já não mais existe, sem qualquer efeito prático, gerando apenas insegurança jurídica e violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

O Ministério Público, em seu parecer, sintetizou a questão ao afirmar que "considerando que a decisão de tutela provisória de urgência consolidou os seus efeitos no tempo, aplica-se a teoria do fato consumado, para que se reconheça a inviabilidade de reversão da situação fática favorável à impetrante".

A situação dos autos enquadra-se perfeitamente nas hipóteses excepcionais em que a jurisprudência admite a aplicação da teoria do fato consumado: situação consolidada há mais de uma década, impossibilidade de reversão prática do vínculo que já se extinguiu, ausência de benefício para o interesse público na desconstituição da situação, e prejuízo desproporcional à impetrante caso prevalecesse o entendimento dos apelantes.

Por fim, não se pode ignorar que o próprio Município, ao cumprir a decisão liminar, reconheceu implicitamente a viabilidade da contratação. O Aviso de Convocação n. 26/2011 ressalvou apenas o caráter precário do vínculo em razão da pendência judicial, mas não questionou a legalidade material da contratação ou a existência de impedimento legal ao exercício da função.

Portanto, seja pela existência de direito líquido e certo à contratação, considerando a aprovação da impetrante dentro do número de vagas oferecidas e a ausência de justificativa da Administração para a omissão na convocação, seja pela aplicação da teoria do fato consumado diante da situação consolidada há mais de treze anos, a sentença merece ser mantida.

Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso, mantendo-se inalterada a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei 12.016/2009.

Sala das sessões,

Desa. Gardênia Pereira Duarte

Relatora