PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO n. 8000025-33.2018.8.05.0226 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO |
| Advogado(s): |
| APELADO: ALMIR VIEIRA DOS SANTOS |
| Advogado(s): ELSON SOARES BARRETO FILHO |
Presentes os pressupostos recursais intrínsecos e extrínsecos, o presente apelo merece ser conhecido.
A sentença recorrida, por ter sido proferida contra o Departamento Estadual de Trânsito da Bahia– DETRAN/BA e não ser de valor certo, está sujeita ao reexame necessário, razão pela qual o conheço, por estarem presentes os pressupostos de sua admissibilidade.
Inicialmente, passe-se à análise das preliminares suscitadas.
O apelado, nas contrarrazões recursais, suscitou a questão da inovação recursal das preliminares arguidas pelo apelante, impugnando o conhecimento dessas teses, sustentando que se trata de prática vedada pelo princípio da devolutividade do recurso de apelação.
O apelante suscitou diversas questões que não foram objeto de sua contestação perante o juízo de origem, tais como a incompetência territorial, a ilegitimidade passiva, e a inadequação da via mandamental.
O CPC pátrio veda a prática de inovação recursal em recurso de apelação, impedindo que se traga matérias que não foram deduzidas nas peças anteriores do procedimento, sob pena de violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, configurando supressão de instância.
A parte apelada não pode ser surpreendida com questões originadas no apelo a respeito das quais não teve oportunidade de se manifestar anteriormente.
Porém, a análise de cada uma dessas questões deve ser feita individualmente, porque nem todas se enquadram na mesma situação fática. Algumas matérias são de ordem pública, devendo ser conhecidas de ofício, a qualquer tempo.
Considerando que o juízo de origem não se pronunciou sobre nenhuma dessas matérias, e que a sentença diretamente enfrentou o mérito da controvérsia, procedo ao exame de cada uma delas com vistas a garantir a completude da análise, sem prejuízo ao apelado.
O apelante argumenta que a autoridade coatora – o Diretor Geral do DETRAN/BA – possui domicílio funcional em Salvador, e que a competência para julgamento do mandado de segurança deveria ser definida pelo referido domicílio, não pelo domicílio do impetrante.
A Lei 12.016/2009, que regula o mandado de segurança, não dispõe explicitamente sobre as regras de competência territorial. Contudo, a jurisprudência tem reconhecido que, em hipóteses em que o ato coercitivo foi praticado no domicílio do impetrante ou que a relação jurídica com ele mantém conexão efetiva com o local onde o impetrante reside, pode-se admitir a competência do foro do impetrante.
No caso presente, a retenção da CNH foi operada no CIRETRAN de Conceição do Coité, localidade da circunscrição da Comarca de Santaluz, e o impetrante é domiciliado na Zona Rural de Santaluz. A conexão entre o ato questionado e o foro de ajuizamento é evidente.
Nesse sentido:
“ACORDÃO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA. LICENCIAMENTO DE VEÍCULO - DETRAN . COMPETÊNCIA DA SEDE FUNCIONAL DA AUTORIDADE COATORA. MITIGAÇÃO. PREVISÃO DO ARTIGO 52, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, QUE AUTORIZA A PROPOSITURA NO DOMICÍLIO AUTOR. APLICAÇÃO ANALÓGICA . PRESTÍGIO DO DIREITO FUNDAMENTAL AO ACESSO À JUSTIÇA. COMPETÊNCIA DO DOMICÍLIO DO IMPETRANTE. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJBA. CONFLITO PROCEDENTE . I - Processo de origem versa sobre Mandado de Segurança impetrado contra o Diretor do Departamento Estadual de Trânsito do Estado da Bahia - DETRAN, que objetiva o licenciamento anual do veículo automotor do impetrante, negado pelo impetrado em virtude da existência de penalidade administrativa decorrente de infração de trânsito. II – A ação mandamental foi inicialmente impetrada perante a 1ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Feira de Santana, que declarou sua incompetência territorial, defendendo que, como o impetrado tem sede funcional na capital do Estado, a competência territorial fica adstrita à comarca de Salvador. III – Após a redistribuição do feito, por sorteio, a 7ª Vara da Fazenda Pública de Salvador suscitou o presente conflito negativo de competência, sob o argumento de que a competência territorial é relativa e que é faculdade do impetrante o oferecimento da ação mandamental no foro do seu domicílio. IV – Durante muito tempo, a jurisprudência pátria era unânime do sentido de que a competência para o julgamento dos Mandados de Segurança era fixada de forma absoluta pela localização da sede funcional da autoridade apontada como coatora . Ocorre que, após mudança de posicionamento iniciada pelo Supremo Tribunal Federal e seguida pelo Superior Tribunal de Justiça, com fulcro no direito fundamental do amplo acesso à justiça, os tribunais pátrios passaram a entender que é faculdade do impetrante a apresentação do writ perante a comarca de sua residência, nos casos em que é autoridade coatora o Estado membro e suas autarquias. V – Precedentes deste Egrégio Tribunal e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de reconhecer a competência do foro do domicílio do impetrante para o julgamento de ações mandamentais contra o Estado membro, com aplicação analógica do parágrafo único do artigo 52 do Código de Processo Civil. VI - Conflito negativo procedente. Fixada a competência da 1ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Feira de Santana . (TJ-BA - Conflito de competência: 80243209420228050000, Relator.: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, SEÇÕES CÍVEIS REUNIDAS, Data de Publicação: 09/11/2023)."
Rejeita-se a preliminar de incompetência territorial.
O apelante sustenta que o DETRAN/BA atua como mero gestor de banco de dados e que a legitimidade passiva caberia aos órgãos que efetivamente lavraram os autos de infração – o próprio DETRAN e a DERBA.
De fato, quando a discussão verte sobre a legalidade do próprio auto de infração lavrado por órgão específico, a jurisprudência do STJ reconhece a ilegitimidade do DETRAN como polo passivo, por não ser o órgão que praticou o ato questionado.
Porém, o objeto da presente ação não é a impugnação de um auto de infração isoladamente. A controvérsia diz respeito à retenção da CNH operada pelo DETRAN/BA, à condução do processo administrativo nº 20119082670 e à aplicação da penalidade de suspensão do direito de dirigir.
São atos que foram praticados pelo DETRAN/BA no exercício de suas atribuições como órgão executivo de trânsito estadual, conforme o art. 22 do CTB. O DETRAN/BA é, portanto, o órgão que praticou o ato coercitivo impugnado e, consequentemente, o órgão legítimo no polo passivo do mandado de segurança.
Nesse sentido:
“REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – PROCESSO ADMINISTRATIVO – INFRAÇÃO DE TRÂNSITO - DETRAN/MS - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA - AFASTADA – MÉRITO - PENALIDADE DE SUSPENSÃO DO DIREITO DE DIRIGIR E CASSAÇÃO DA CNH DO AUTOR – AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA – SÚMULA 312 DO STJ – RECURSOS DESPROVIDOS. O Detran/MS possui legitimidade para figurar no polo passivo da demanda que se busca a anulação dos processos administrativos que ensejaram a suspensão do direito de dirigir e cassação da CNH do autor, justamente porque é a autarquia responsável pela instauração do procedimento. Conforme preconiza a Súmula 312 do STJ: "No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração." Ausente a notificação do apelado sobre a autuação de trânsito que motivou a suspensão do direito de dirigir e cassação da sua CNH, patente a violação ao contraditório e ampla defesa, devendo ser mantida a sentença . (TJ-MS - APL: 08053699420218120001 Campo Grande, Relator.: Des. Eduardo Machado Rocha, Data de Julgamento: 20/02/2023, 2ª Câmara Cível, Data de Publicação: 24/02/2023).”
Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva.
O apelante sustenta que o mandado de segurança exige prova pré-constituída e que o caso demanda dilação probatória incompatível com a natureza da ação mandamental.
O mandado de segurança é, com efeito, remédio destinado à proteção de direito líquido e certo, que deve ser demonstrável de plano, sem necessidade de instrução probatória. Porém, o conceito de direito líquido e certo não exclui situações de complexidade jurídica; trata-se de requisito que diz respeito à clareza dos fatos, não à dificuldade da questão legal.
No presente caso, os fatos são incontroversos: as infrações remontam ao ano de 2007, a punição foi aplicada em 2017, e o impetrante renovou sua CNH duas vezes no período intermediário sem qualquer impedimento. A lógica da prescrição e a ausência de notificação são questões que se deduzem diretamente da documentação juntada aos autos, sem necessidade de produção de provas adicionais. O direito líquido e certo está presente.
Rejeita-se a preliminar de inadequação da via mandamental.
Passa-se à análise do mérito recursal.
O fundamento central da sentença é a prescrição da pretensão punitiva, nos termos do art. 1º da Lei 9.873/99, que estabelece prazo quinquenal para o exercício da ação punitiva da Administração Pública no exercício do poder de polícia. O apelante argumenta que o prazo foi interrompido pela abertura do processo administrativo nº 20119082670.
A aplicabilidade da Lei 9.873/99 a procedimentos administrativos estaduais é objeto de discussão doutrinária. Trata-se de lei federal que, por sua literalidade, endereça-se à Administração Pública Federal. Porém, a jurisprudência, de forma reiterada, tem aplicado os princípios da prescrição administrativa por analogia aos procedimentos estaduais e municipais, especialmente quando não há norma estadual específica que disponha de prazo próprio.
Nesse cenário, o prazo quinquenal da Lei 9.873/99 é utilizado como parâmetro para a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública estadual.
Nesse sentido:
“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO . SUSPENSÃO DA CNH. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. SEGURANÇA CONCEDIDA. SENTENÇA CONFIRMADA . I. Reexame Necessário nos autos do Mandado de Segurança impetrado contra ato do Chefe da Divisão de Habilitação e Controle de Condutor do Departamento de Trânsito de Minas Gerais (DETRAN/MG), visando ao reconhecimento de seu direito líquido e certo de conduzir veículos automotores e à renovação de sua CNH. II. A questão em discussão consiste em determinar se ocorreu a prescrição da pretensão punitiva do DETRAN/MG em relação à aplicação da sanção de suspensão do direito de dirigir . III. A Lei nº 9.873/1999, aplicável aos processos administrativos de trânsito conforme Resolução CONTRAN 619/2016 e Resolução CONTRAN 723/2018, estabelece o prazo prescricional de cinco anos para a ação punitiva da Administração Pública. - No caso em análise, a infração de trânsito ocorreu em 11/03/2009 e a notificação sobre a instauração do processo administrativo foi emitida apenas em 08/12/2021, ultrapassando o prazo de cinco anos previsto na legislação, configurando a prescrição da pretensão punitiva . IV. Sentença confirmada em reexame necessário. Tese de julgamento: A prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública para a imposição de penalidades de trânsito, nos termos da Lei nº 9.873/1999, ocorre após cinco anos contados da data da infração . Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.873/1999, art. 1º; Resolução CONTRAN nº 619/2016, art. 33; Resolução CONTRAN nº 723/2018, art . 24. (TJ-MG - Remessa Necessária: 50093870820248130702, Relator.: Des.(a) Renato Dresch, Data de Julgamento: 26/11/2024, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 06/12/2024).”
No caso em tela, as infrações foram cometidas no ano de 2007. A punição – retenção da CNH – foi aplicada em novembro de 2017, ou seja, após o decurso de aproximadamente dez anos. Mesmo que se considere a data mais recente das infrações alegadas pelo DETRAN/BA na contestação – novembro de 2015 – a aplicação da penalidade principal, baseada na pontuação de 20 pontos no período de um ano iniciado em 2007, já estaria prescrita à data da retenção.
Quanto à tese de interrupção do prazo prescricional, o apelante não produziu nos autos prova de que o processo administrativo foi instaurado dentro do prazo quinquenal contado da data da infração. A mera alegação de que o processo foi "regularmente instaurado" não é suficiente para demonstrar a interrupção, especialmente quando não há nos autos cópia do referido procedimento nem indicação de quando exatamente foi iniciado.
O ônus de comprovar a interrupção do prazo prescricional recai sobre a parte que a alega, vale dizer, sobre o DETRAN/BA.
Confirma-se o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva.
O segundo fundamento da sentença é a violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, decorrente da ausência de notificação do impetrante sobre o processo administrativo. O apelante sustentou, na contestação e nas razões de apelação, que o impetrante foi regularmente notificado e manteve-se inerte.
A questão da notificação é central ao exame da legitimidade do processo administrativo. O art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal garante aos litigantes em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa.
O art. 282 do CTB determina que, ao aplicar penalidade, a autoridade deverá expedir notificação ao proprietário do veículo ou ao infrator, por remessa postal ou por outro meio tecnológico hábil. Sem a notificação, não há como exercer o direito de defesa.
O DETRAN/BA não produziu nos autos prova efetiva de que a notificação foi recebida pelo impetrante. A mera afirmação de que o impetrante foi "regularmente comunicado" não pode ser acolhida quando, ao mesmo tempo, o próprio impetrante renovou sua CNH duas vezes no período entre 2007 e 2017 – em 2012 e em 2017 – sem que qualquer impedimento ou bloqueio fosse identificado no sistema.
A renovação da CNH importa a verificação do prontuário do condutor pelo órgão competente; a ausência de impedimento durante duas renovações consecutivas é circunstância que contradiz, de forma significativa, a tese de que um processo administrativo de suspensão do direito de dirigir estava tramitando regularmente durante todo aquele período.
A ausência de prova efetiva de notificação, aliada à circunstância de que o impetrante renovou a CNH duas vezes no período, conduz à conclusão de que os princípios do contraditório e da ampla defesa não foram observados no processo administrativo nº 20119082670.
Confirma-se o reconhecimento da violação ao devido processo legal.
O apelante invoca a presunção de legitimidade dos atos administrativos, para concluir que o ônus da prova recai sobre o impetrante, que deveria desconstituir essa presunção.
A presunção de legitimidade dos atos administrativos é, com efeito, atributo reconhecido pela doutrina administrativa. Trata-se de presunção juris tantum, admitindo-se prova em contrário. Porém, a tese do apelante, segundo a qual o impetrante deveria ter produzido provas para afastar essa presunção, não pode ser acolhida no presente contexto.
Quando se trata de demonstrar que uma notificação foi devidamente expedida e recebida, o ônus recai sobre a Administração, que possui os meios para comprovar essa circunstância, tais como o aviso de recebimento, o registro do envio postal ou a prova de outra forma de comunicação efetiva.
Exigir que o impetrante produza prova negativa – de que não recebeu a notificação – seria impor um encargo impossível ou excessivamente gravoso, violando o princípio da aptidão para a prova.
O DETRAN/BA não produziu nos autos prova de notificação efetiva. A presunção de legitimidade não pode cobrir a ausência de prova sobre elemento essencial do procedimento administrativo, qual seja a ciência do administrado sobre a existência do processo.
O apelante sustenta que o Poder Judiciário não pode se pronunciar sobre o mérito administrativo dos atos do DETRAN/BA.
O Judiciário não pode apreciar a conveniência e oportunidade dos atos administrativos, limitando-se ao controle de legalidade. Porém, é exatamente sobre a legalidade que versam os fundamentos da sentença recorrida.
A sentença não se pronunciou sobre a conveniência de aplicar ou não aplicar a penalidade; pronunciou-se sobre a ocorrência da prescrição e sobre a violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. São temas de legalidade, não de mérito administrativo. O controle exercido é inteiramente legítimo.
O apelado pediu, nas contrarrazões, a condenação do apelante em honorários advocatícios de sucumbência no importe de 20% sobre o valor atualizado da causa. Contudo, o art. 25 da Lei 12.016/2009 dispõe que não cabem honorários advocatícios em mandado de segurança. Pelo exposto, não se fixam honorários.
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento do recurso de apelação, confirmando a sentença em reexame necessário.
Sem condenação ao pagamento de honorários sucumbenciais, não há de se falar em majoração de honorários recursais.
Por fim, advirto a parte de que a reiteração das razões já expressamente analisadas implicará o reconhecimento de comportamento protelatório, passível de aplicação de multa, na forma do artigo 1026, §2º do Código de Processo Civil.
Salvador/BA, data registrada eletronicamente no sistema.
Des. Marcelo Silva Britto
Relator