Trata-se de apelação cível, interposta por GISLENE BARBOSA DE SOUZA, contra sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Juazeiro, que, nos autos do mandamus impetrado contra ato indigitado coator atribuído ao PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JUAZEIRO, denegou a segurança vindicada, nos seguintes termos: 

“...Ante o exposto, como não há direito líquido e certo, DENEGO a segurança pleiteada, e extingo o processo nos termos do art. 487, I do CPC, CONDENANDO A IMPETRANTE AO PAGAMENTO DE CUSTAS, SUSPENDENDO SUA EXIGIBILIDADE na forma art. 98, § 3º, do CPC/2015, em razão do deferimento da Assistência Judiciária Gratuita. 

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos das Súmulas 105 do STJ e 512 do STJ. 

P.R.I. Cumpra-se...” (ID 75013385) 

Em suas razões recursais (ID 75013393), insurge-se a apelante contra a sentença a quo, sustentando a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 2.918/2020, que alterou a Lei n.º 2.152/2011, estipulando o percentual de 14% (quatorze por cento) sobre o valor da parcela dos proventos que excede o salário mínimo, em violação, em seu entender, à norma extraída do §18º, do art. 40, da Constituição Federal, que determina que a contribuição previdenciária incida apenas sobre os valores que excedam o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), e, não, sobre valores superiores a um salário mínimo. 

Alega que a decisão do juízo a quo fundamentou-se equivocadamente no art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal, dispositivo este aplicável ao regime geral de previdência social e, não, ao regime próprio dos servidores estatutários.

Defende, nesta esteira, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 6483/BA, reconheceu a constitucionalidade da ampliação da base de cálculo da contribuição previdenciária apenas quando demonstrado o déficit atuarial do regime próprio de previdência social, requisito que, segundo a apelante, não restou devidamente comprovado nos autos. 

Argumenta, ainda, que a sentença também ignora a decisão do STF, na ADI nº 3133/DF, que reconheceu a constitucionalidade do § 18, do art. 40, da CRFB, fixando a tese de que a tributação sobre aposentadorias e pensões somente pode ocorrer sobre valores superiores ao teto do RGPS, afastando-se, assim, a incidência sobre valores inferiores. 

Requer, nestes termos, a concessão de tutela antecipada recursal, determinando-se a imediata sustação da cobrança da contribuição previdenciária incidente sobre proventos de aposentadoria e pensões inferiores ao teto do INSS, independentemente da existência de déficit atuarial.

No mérito, pugna pela reforma da sentença, para concessão definitiva da segurança pleiteada. 

Intimado, o apelado apresentou as contrarrazões de ID 75013407, suscitando, preliminarmente, a inadequação da via eleita, por não ser cabível a impetração de mandamus contra lei em tese. Além disso, impugnou o valor atribuído à causa.  

No mérito, assevera que o Município não cabe estabelecer alterações, ou não, na cobrança atacada, tendo em vista a imposição constitucional, já que, caso optasse em não cumprir, sofreria penalidades administrativas previstas no art. 7º, da Lei nº 9.717/1998, inclusive com possível negativa na expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária. 

Diante disto, defendendo a constitucionalidade da alteração ocorrida, bem como que o ente municipal se encontra em défict atuarial, resultando em projeções desastrosas, defende a inexistência de direito líquido e certo da parte impetrante e, por conseguinte, o improvimento do apelo interposto. 

Intimada acerca das questões preliminares arguidas, a parte impetrante/apelante se manifestou, através do petitório de ID 77069598.  

Instada, a douta Procuradoria de Justiça emitiu parecer, manifestando-se pela desnecessidade de sua intervenção no feito. 

Restituo os autos à Secretaria, acompanhados do presente relatório, como preceitua o art. 931, do CPC/2015.  

É, pois, o relatório. 

Salvador/BA, data registrada no sistema.

 Des. Antônio Maron Agle Filho

 Relator

Observam-se presentes os requisitos de admissibilidade, estando o recurso tempestivo, dispensado do recolhimento do preparo, por litigar a parte recorrente sob o pálio da gratuidade da justiça, e tendo confrontado os fundamentos constantes da decisão guerreada, merece ser conhecido, portanto.   

Busca a parte apelante, com a presente irresignação, reformar a sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Juazeiro, que denegou a segurança vindicada. 

Antes de adentrar no mérito da irresignação, contudo, impende analisar as questões preliminares suscitadas. 

Inicialmente, alega o Município recorrido que a impetrante se valeu de procedimento judicial inadequado, ao solicitar, via mandado de segurança, a declaração incidental de inconstitucionalidade do inciso II, do artigo 57, da Lei Municipal n.º 2.152/2011, modificada pela Lei Municipal n.º 2.918/2020, para tanto invocando a Súmula 266, do STF, segundo a qual, “não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 

Entretanto, esta objeção contradiz diretamente a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece claramente que "a alegação de inconstitucionalidade da norma que fundamenta os efeitos concretos do ato coator impugnado pode ser apresentada como causa de pedir do mandado de segurança, podendo ser declarada em controle difuso pelo juiz ou tribunal, se procedente" (AgInt no REsp n. 1.796.204/CE, Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, 14/5/2019). 

Com efeito, percebe-se, com clareza, que o que o enunciado mencionado veda é a impetração de mandado de segurança com escopo precípuo de declarar a inconstitucionalidade de norma em abstrato, porquanto tal pretensão adentraria indevidamente no âmbito do controle concentrado, objeto das ações diretas de inconstitucionalidade.  

Portanto, como a impetrante busca a declaração incidental de inconstitucionalidade apenas como questão preliminar para alcançar seu objetivo principal, a via processual escolhida está plenamente adequada. 

Rejeita-se, desta forma, a preliminar de inadequação da via eleita suscitada. 

Ainda em prefacial, insurge-se o ente apelado, asseverando que a parte acionante não apresentou qualquer argumento ou informação que justifique o valor atribuído à demanda, o que leva à conclusão de que o valor fixado é aleatório e sem embasamento, em afronta ao art. 292, do CPC.  

No entanto, tampouco merece acolhida a preliminar suscitada, porquanto, na esteira do entendimento da Corte Superior, o mandado de segurança pode ser fixado por estimativa, como na hipótese, quando não há proveito econômico certo e imediatamente aferível, mormente por não se tratar de ação de cobrança.  

Vejamos:  

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. DECISÃO JUDICIAL. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. COMPROVAÇÃO. AUSÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. VALOR DA CAUSA. ESTIMATIVA. POSSIBILIDADE. CONDUTA TEMERÁRIA DA PARTE. AGREGAÇÃO DE TESES E PEDIDOS NO CURSO DA MARCHA PROCESSUAL. PROVOCAÇÃO DE INCIDENTES MANIFESTAMENTE INFUNDADOS. APLICAÇÃO DE MULTA POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ . [...] 4. Na ausência de proveito econômico certo e imediatamente aferível, é possível a fixação do valor da causa por estimativa, como de fato procedeu a parte impetrante na espécie. 5. Reputa-se como litigante de má-fé aquele que procede de modo temerário no processo, modificando o teor das argumentações recursais à medida que reste vencido. Conduta que revela falta de compromisso com a ética e com a boa-fé esperada de todos aqueles que participam do processo judicial, prejudicando a eficiente prestação jurisdicional. Aplicação da multa prevista no art. 81, § 2º, do CPC/2015. 6. Agravo interno não provido, com aplicação de multa. 

(STJ - AgInt no RMS: 65504 SC 2021/0014561-5, Relator.: Ministra NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 21/02/2022, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/02/2022) (destaque meu) 

Afasta-se, desta forma, a preliminar suscitada. 

Adentrando no mérito do apelo, cinge-se o feito de origem à insurgência da parte impetrante contra a Lei Municipal n.º 2.918/2020, que alterou a Lei Municipal n.º 2.152/2011, conferindo ao art. 57, inciso II, que passou a estabelecer que “a contribuição mensal dos aposentados e pensionistas de qualquer dos Poderes do Município, incluídas suas Autarquias e Fundações, no percentual de 14% (quatorze por cento), incidente sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias que supere um salário mínimo”.  

Debruçando-se sobre a questão posta à sua análise, o MM. Juízo primevo entendeu que a incidência de contribuição previdenciária discutida encontra fundamento de validade na Constituição da República e em todo o ordenamento jurídico. 

A parte acionante, por seu turno, alega que, no caso de regime próprio, a incidência de contribuição sobre aposentadorias e pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, a teor do que estabelece o art. 40, §18º, da Constituição Federal, declarado constitucional na ADI n.º 6.483. 

Vejamos o quanto dispõe o mencionado dispositivo da Carta Magna:  

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 

[...] 

§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) (destaque meu) 

Extrai-se do dispositivo acima mencionado que o legislador constituinte, ao incluir os aposentados e pensionistas como contribuintes, criou, efetivamente, trava para a cobrança da contribuição previdenciária, de modo que, em regra, deverá incidir o tributo apenas sobre a faixa dos proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime próprio no que estes superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência.  

Analisando a constitucionalidade do referido dispositivo, assentou a Suprema Corte que tal discriminação “...configura situação justificadamente favorável àqueles que já recebiam benefícios quando do advento da Emenda Constitucional n. 41/2003, incluídos no rol dos contribuintes...” (STF - ADI: 3133 DF 0000453-67.2004.1.00.0000, Relator.: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 24/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 18/09/2020). 

Inobstante, a tese trazida pela parte impetrante/apelante não se sustenta, haja vista que a Emenda Constitucional n.º 103/2019, ao modificar a redação do art. 149, da Constituição Federal, alterando o §1º e acrescendo o §1º-A, estabeleceu a possibilidade de os entes federados instituírem novas contribuições para o custeio do regime próprio de previdência social.  

Traz-se à baila, neste sentido, o quanto disposto no referido dispositivo:  

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. 

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)     

§ 1º-A. Quando houver deficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (destaques meus) 

Percebe-se, pela simples leitura dos dispositivos transcritos, que, se, de um lado, o art. 40, §18º, da Constituição Federal estabelece, como regra geral, que a contribuição previdenciária incidirá apenas sobre o valor dos proventos e pensões que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios RGPS, o art. 149, § 1º-A, da mesma Carta Magna, inserido pela EC n.º 103/2019, trouxe exceção a essa regra, autorizando que, em caso de déficit atuarial, a contribuição previdenciária possa incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e pensões que supere o valor de um salário mínimo. 

A aparente antinomia entre esses dispositivos constitucionais resolve-se pela compreensão de que o art. 149, § 1º-A constitui exceção ao art. 40, §18º, aplicável especificamente quando demonstrada a existência de déficit atuarial no regime próprio de previdência social do ente federativo. 

Esse entendimento, inclusive, foi referendado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 6.483/BA, relatada pelo Ministro Roberto Barroso, em que se analisou legislação do Estado da Bahia com teor semelhante ao da norma municipal ora questionada.  

Naquela oportunidade, o STF assentou que, havendo déficit atuarial devidamente comprovado, é constitucional a ampliação da base de cálculo da contribuição previdenciária de inativos e pensionistas, nos termos do art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal. Transcreva-se:  

Direito constitucional, previdenciário e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual. Adequação do regime próprio de previdência social à EC nº 103/2019. Ampliação da base de cálculo da contribuição de inativos e pensionistas. 1. Ação direta contra o art. 2º da Lei nº 14 .250/2020, do Estado da Bahia, que estabeleceu a incidência de contribuição previdenciária sobre a parcela dos proventos de aposentadoria e pensão, concedidos pelo regime próprio de previdência social, que supere o triplo do valor do salário mínimo. 2. Alegação de afronta ao art. 40, § 18, da CF, que fixa como base de cálculo da contribuição o valor dos proventos e pensões que ultrapasse o limite máximo dos benefícios do regime geral de previdência social. 3. O art. 149, § 1º-A, da Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 103/2019, autorizou que a contribuição previdenciária incida sobre o valor que excede o salário mínimo sempre que houver déficit atuarial. O objetivo foi conferir ao legislador, ao lado da progressividade de alíquotas permitida no § 1º do art . 149 da CF, mais um instrumento de reequilíbrio do sistema previdenciário. 4. Dados do final de 2021, extraídos do portal do Ministério do Trabalho e da Previdência, revelam que o regime próprio de previdência social do Estado da Bahia apresentou um resultado atuarial negativo de mais de R$ 119 bilhões. Além disso, a mensagem do Governador do Estado, ao encaminhar o projeto de lei para discussão e votação, justificou o aumento da base de cálculo da contribuição aludindo à situação de desequilíbrio do sistema previdenciário. 5. Assim sendo, o art. 2º da Lei nº 14.250/2020, do Estado da Bahia, está em consonância com o art . 149, § 1º-A, da Constituição, que, na hipótese de déficit atuarial, abre uma exceção ao disposto no art. 40, § 18, da CF, permitindo a ampliação da base de cálculo da contribuição de inativos e pensionistas. 6. Improcedência do pedido, com a fixação da seguinte tese: “O art . 2º da Lei nº 14.250/2020, do Estado da Bahia, que amplia a base de cálculo da contribuição previdenciária de inativos e pensionistas no regime próprio de previdência social, está em consonância com o art. 149, § 1º-A, da Constituição”. 

(STF - ADI: 6483 BA, Relator.: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 03/07/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 14-08-2023 PUBLIC 15-08-2023) (destaques meus) 

No caso em apreço, o Município de Juazeiro comprovou, por meio de parecer atuarial referente ao ano de 2019 (ID 75013159), a existência de significativo déficit atuarial em seu regime próprio de previdência social, quantificado em R$ 546.042.408,51 (p. 15), correspondente à diferença entre as reservas matemáticas (R$ 728.654.745,84) e o patrimônio líquido disponível na data da avaliação (R$ 182.612.337,33). 

Diante dessa realidade financeira e atuarial devidamente demonstrada, a previsão contida no art. 57, inciso II, da Lei Municipal n.º 2.152/2011, com redação dada pela Lei n.º 2.918/2020, que estabelece a contribuição previdenciária de 14% (quatorze por cento) sobre o valor dos proventos de aposentadoria e pensões que supere salário mínimo, encontra-se em consonância com a autorização excepcional prevista no art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal. 

Importante destacar que o estabelecimento dessa contribuição diferenciada configura medida constitucionalmente autorizada para auxiliar na recuperação da saúde financeira do regime próprio de previdência social, evitando o colapso do sistema e a consequente sobrecarga do erário municipal, preservando, assim, a sustentabilidade do regime previdenciário em benefício de todos os servidores, ativos e inativos. 

Assim, não se vislumbra ilegalidade ou inconstitucionalidade na norma municipal que justifique a concessão da segurança pleiteada, porquanto a contribuição previdenciária questionada encontra-se devidamente amparada pela exceção constitucional prevista no art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal, aplicável diante da comprovação do déficit atuarial do regime próprio de previdência social do Município de Juazeiro. 

Feitas as considerações acima, a melhor solução que se aponta à presente lide é a de manutenção da sentença guerreada, por seus próprios e jurídicos fundamentos. 

Conclusão: 

Ante o exposto, destarte, voto no sentido de conhecer do apelo, rejeitar as preliminares suscitadas e, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se incólume a sentença guerreada, nos termos acima lançados. 

Salvador/BA, data registrada no sistema.

 Des. Antônio Maron Agle Filho

 Relator