PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. ZONEAMENTO MUNICIPAL. IMÓVEIS REGULARMENTE REGISTRADOS E CADASTRADOS JUNTO AO MUNICÍPIO. CONCESSÃO DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. POSTERIOR NEGATIVA DE EXPEDIÇÃO DE HABITE-SE. CONDUTA CONTRADITÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. BOA-FÉ OBJETIVA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. TEORIA DO FATO CONSUMADO. ASTREINTES. DESCUMPRIMENTO REITERADO E INJUSTIFICADO DE ORDEM JUDICIAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1 - Apelação cível interposta pelo Município de Teixeira de Freitas contra sentença que julgou procedente ação de obrigação de fazer, confirmando tutela de urgência para determinar a expedição de certidões detalhadas, alvarás de construção e de habite-se relativos a imóveis urbanos, bem como consolidando multa diária pelo descumprimento da ordem judicial.
2 - A sentença reconheceu que, embora os imóveis possuam área inferior ao módulo mínimo previsto na legislação urbanística municipal, a própria Administração praticou atos reiterados de reconhecimento da situação fática e jurídica dos bens, tais como cadastramento imobiliário, arrecadação de tributos e concessão de alvarás.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3 - Cinge-se a controvérsia recursal à verificação da validade da negativa superveniente do Município à expedição de documentos urbanísticos, fundada exclusivamente na metragem mínima dos lotes, após a prática reiterada de atos administrativos que geraram legítima expectativa de regularidade ao particular, bem como se é proporcional a multa cominatória fixada pelo descumprimento da ordem judicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4 - A atuação administrativa positiva e continuada, consistente na concessão de alvarás, no cadastramento dos imóveis e na arrecadação de tributos, criou legítima confiança na regularidade da situação dos bens, atraindo a incidência dos princípios da boa-fé objetiva, da proteção da confiança e da segurança jurídica.
5 - A negativa posterior de expedição de alvarás e de habite-se, com fundamento exclusivo na metragem inferior ao mínimo legal, configura comportamento contraditório da Administração, vedado pelo ordenamento jurídico.
6 - O poder-dever de autotutela administrativa encontra limites nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, não sendo admissível transferir ao particular de boa-fé os ônus decorrentes da desorganização ou deficiência fiscalizatória estatal.
7 - Astreintes fixadas de forma proporcional, considerando o período de descumprimento da ordem judicial e a recalcitrância do ente público, sendo inadequada a redução pretendida.

IV. DISPOSITIVO
8 - Recurso conhecido e não provido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8004335-84.2021.8.05.0256, em que figuram como apelante MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS e apelada TAINARA FERREIRA SOARES ALBUQUERQUE.

 ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia para CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do relator. 

Sala de sessões, 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 10 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Teixeira de Freitas (id 89855631) que, nos autos da AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER ajuizada por TAINARA FERREIRA SOARES ALBUQUERQUE, julgou o pedido procedente, nos seguintes termos: 

“[...] Ante o exposto, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na inicial, para:

a) CONFIRMAR a tutela de urgência concedida no ID 106782058, tornando definitiva a obrigação do MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS de expedir certidões detalhadas, alvarás de habite-se e/ou construção, e demais documentos necessários à efetivação da moradia nos imóveis descritos na inicial, item 2, subitens 1-6, em favor de TAINARA FERREIRA SOARES ALBUQUERQUE;

b) CONSOLIDAR a multa diária aplicada em razão do descumprimento da decisão judicial no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais), correspondente a 60 (sessenta) dias de atraso, conforme apontado pela própria parte autora no ID 424393727, a ser pago pelo MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS.

Condeno o réu ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, §2º, do CPC.

Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, nos termos do art. 496, I, do CPC”.

Inconformado, o apelante (id 89855633) alega que “[...] a legislação urbanística do Município de Teixeira de Freitas é clara e cogente: a Lei Complementar nº 606/2011 estabelece que a fração mínima de parcelamento para a Zona Residencial Mista (Z3) é de 200m² (ID 500741738, p. 5). Os imóveis da autora, conforme confessado na exordial (ID 106651952, p. 3) e reiterado na própria Sentença, possuem 160m², caracterizando, portanto, uma manifesta e insanável ilegalidade urbanística”. 

Prossegue sustentando que “[...] o recebimento de tributos (ITBI, IPTU) e a existência de cadastro imobiliário são atos fiscais e cadastrais que não conferem conformidade urbanística a um imóvel. A eventual concessão de alvarás de construção em desconformidade com a lei (que, frisese, são atos administrativos passíveis de revisão e anulação, se ilegais) não convalida a irregularidade intrínseca do loteamento. A Administração Pública possui o poder-dever de autotutela, ou seja, o dever de rever seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, conforme consolidado nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal. Impedir o Município de corrigir uma ilegalidade é atentar contra a própria ordem jurídica e o interesse público”. 

Sustenta, ainda, que “[...] as teorias do ‘fato consumado’, ‘supressio’ e ‘venire contra factum proprium’, nascidas no âmbito do Direito Privado, possuem aplicação excepcional e restritíssima no Direito Administrativo, jamais podendo ser utilizadas para legalizar situações que afrontam a lei de maneira tão flagrante, especialmente quando o bem jurídico tutelado é o ordenamento urbanístico e ambiental de uma cidade”.

Por fim, defende o excesso e a incorreção na fixação das astreintes, asseverando que o valor consolidado é desproporcional, oneroso ao erário e incompatível com a natureza coercitiva da multa, pugnando, subsidiariamente, por sua redução.

Nesse contexto, pugna pelo provimento do recurso para reformar a sentença, julgando improcedente o pedido, afastando a obrigação de fazer imposta ao Município e cancelando a condenação ao pagamento das astreintes. Subsidiariamente, pleiteia a redução do valor da multa diária e a inversão do ônus da sucumbência.

Sem recolhimento de custas, nos termos do art. 1.007, §1º do CPC.

Em contrarrazões (id 89855635), a apelada pugna pela manutenção da sentença, sob o fundamento de que a aplicação das teorias do fato consumado e da supressio não implica convalidação abstrata de ilegalidades, mas sim a preservação de situações consolidadas pela própria atuação estatal, em observância à estabilidade das relações jurídicas. 

Conclusos os autos, elaborei o presente relatório e solicitei inclusão em pauta para julgamento, na forma do artigo 931 do CPC c/c art. 173, §1º, do RITJBA, informando que caberá sustentação oral, nos termos do art. 187, I do Regimento Interno desta Egrégia Corte.

Salvador, 07 de janeiro de 2025. 

Desembargador ROLEMBERG COSTA - Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.

A apelada adquiriu seis imóveis urbanos regularmente matriculados no Cartório de Registro de Imóveis, todos cadastrados junto ao Município apelante, com recolhimento dos tributos incidentes (ITBI / IPTU), além da concessão de alvarás de construção para parte das edificações, circunstâncias que evidenciam atuação administrativa positiva e reiterada no sentido de reconhecimento da situação fática e jurídica dos imóveis, conforme demonstram os documentos id 89854944 / 89854945 / 89854946 / 89854947. 

Não se desconhece que o Município apelante instituiu o zoneamento urbano por meio da Lei municipal nº 312/2003, classificando a área onde se localizam os imóveis como Zona Residencial Mista – Z3, destinada à edificação de residências unifamiliares e multifamiliares, e que, posteriormente, através da Lei Complementar municipal nº 606/2011 passou a exigir, para essa zona, a fração mínima de parcelamento do solo em 200m². Contudo, somente  após a consolidação dessas situações fáticas e jurídicas, bem como da realização de investimentos pela apelada (id 89854949 / 89854950), o Município passou a negar a expedição dos documentos finais, fundamentando-se exclusivamente a metragem inferior ao mínimo previsto na lei.

A contradição da conduta administrativa torna-se ainda mais evidente quando se observa que os registros imobiliários e os tributos foram emitidos em momento posterior à edição da Lei Complementar municipal nº 606/2011, o que reforça a legitimidade da confiança depositada pela apelada na regularidade dos atos praticados pelo Município.

Diante desse cenário, o caso concreto não pode ser examinado apenas com fundamento no princípio da legalidade estrita, impondo-se a análise da controvérsia, também, sob a perspectiva dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da boa-fé objetiva, que também vinculam a atuação administrativa.

A conduta do Município ultrapassou a mera omissão fiscalizatória. Houve a prática efetiva de atos administrativos formais e materiais que  introduziram na apelada à legítima expectativa de regularidade dos imóveis objeto da lide, criando um estado de confiança que não pode ser posteriormente frustrado por alteração abrupta de orientação administrativa, sob pena de caracterização de comportamento contraditório, vedado pelo ordenamento jurídico.

Nessa direção, a interpretação do art. 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) conduz à conclusão de que a invalidação de um ato administrativo não pode impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas anormais ou excessivas, consideradas as peculiaridades do caso concreto e a conduta anterior da própria Administração.  

Desta forma, a negativa superveniente de expedição dos documentos, após o Município apelante ter permitido o parcelamento fático e jurídico do solo, autorizado construções e arrecadado tributos incidentes sobre os imóveis, configura típica hipótese de comportamento contraditório, incompatível com os deveres de lealdade, coerência e previsibilidade impostos à Administração Pública.

A concepção da boa-fé objetiva, consagrada no art. 422 do Código Civil e aplicável às relações jurídico-administrativas, impõe um comportamento em conformidade com os parâmetros objetivos de lealdade e cooperação; proibindo, por outro lado, a adoção de comportamento contraditório (venire contra factum proprium).

O princípio do venire contra factum proprium 

“[...] trata-se de proibição de exercício de uma situação jurídica em desconformidade com um comportamento anterior que gerou no outro uma expectativa legítima de manutenção da coerência”. DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 18. ed. Salvador: JusPodvim, 2016, p. 112. 

Nesse contexto, incide, também, no caso concreto, a teoria do fato consumado, não como instrumento de legitimação abstrata de ilegalidades, mas como mecanismo excepcional de preservação da estabilidade de situações jurídicas consolidadas por prolongada inércia e por atuação positiva do próprio Poder Público, evitando que relações jurídicas anteriores sejam desfeitas de forma abrupta, o que poderia causar insegurança e desordem social. 

Ressalte-se que a situação descrita nos autos não é episódica ou isolada, mas decorre de prática administrativa reiterada no Município. Como dito pelo Juízo de origem, “[...] a situação de desmembramento e construção em áreas inferiores ao mínimo legal vem ocorrendo há muitos anos no município de Teixeira de Freitas, e a Administração Pública, mesmo após Recomendação do Ministério Público no sentido de observar a legislação pertinente, ‘permaneceu abrindo novas inscrições imobiliárias com desmembramento de área inferior à exigida pela lei municipal e concedendo Alvarás tanto de construção como de habite-se’, conforme consignado na decisão de ID 106782058”.

O poder-dever de autotutela administrativa, por sua vez, não se mostra apto a infirmar a solução adotada na origem, uma vez que encontra limites nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, especialmente quando a consolidação da situação jurídica decorre da própria atuação comissiva e omissiva da Administração ao longo do tempo. Não é juridicamente admissível que o ônus da desorganização administrativa e da deficiência fiscalizatória seja integralmente transferido à apelante que agiu de boa-fé, cumprindo as exigências que lhe foram impostas pelo Município.

Por fim, também não merece prosperar a insurgência quanto às astreintes. Restou devidamente comprovado que a ordem judicial foi descumprida por período significativo, somente sendo iniciada a expedição dos documentos após reiteradas determinações judiciais e medidas coercitivas mais gravosas. Confira-se trecho da sentença:

“[...] Quanto ao cumprimento da tutela de urgência concedida, verifico que o município réu só juntou documentação comprovando a expedição dos documentos solicitados em 07/12/2021 (ID 164783243), ou seja, quase seis meses após sua intimação (07/06/2021), e apenas após reiteradas determinações judiciais, inclusive com ameaça de condução coercitiva do Secretário de Infraestrutura à Delegacia de Polícia”. 

Cumpre destacar que, embora o descumprimento integral pudesse ensejar multa em valor substancialmente superior, o Juízo de origem, considerou apenas o período de atraso indicado pela própria parte autora, ora apelante, fixando a multa no montante de R$ 120.000,00, o que afasta qualquer alegação de excesso ou desproporcionalidade.

A adequação do valor da multa deve ser aferida no momento da fixação, pois, caso o julgador limite-se a observar apenas o valor final da multa estará, ainda que de forma indireta, estimulando que o réu resista ao cumprimento da ordem judicial. 

Nessa direção, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça - STJ:

RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CONDENATÓRIA EM FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. ASTREINTES. ALEGAÇÃO DE EXORBITÂNCIA. INOCORRÊNCIA. RECALCITRÂNCIA. MANUTENÇÃO DO MONTANTE.

1- Recurso especial interposto em 2/6/2021 e concluso ao gabinete em 9/12/2021.

2- O propósito recursal consiste em dizer se seria possível a limitação das astreintes ao máximo do valor pretendido na obrigação principal ou a alteração da periodicidade de incidência da multa.

3- Consoante jurisprudência desta Corte Superior, a verificação da existência de exorbitância da multa cominatória por descumprimento de decisão judicial não pode ser direcionada apenas à comparação entre a quantia total da penalidade e o valor da obrigação principal, devendo ser analisado o valor estabelecido diariamente como multa à parte recalcitrante.

4- Hipótese dos autos em que foi fixada tutela antecipada na sentença para que a recorrente passasse a enviar os boletos de cobrança de seguro saúde dos meses subsequentes à decisão com os valores reajustados, sob pena de multa diária fixada em R$ 1.000,00.

5- Em razão da recalcitrância reiterada da recorrente em cumprir a ordem judicial, o valor da multa foi majorado de R$ 1.000,00 para R$ 2.000,00 por dia.

6- Nos termos do cumprimento de sentença, a mensalidade a ser paga pela recorrida, após a decisão judicial, passou de R$ 2.497,33 para R$ 1.090,31, razão pela qual o valor inicial fixado a título de astreintes era compatível com a obrigação diante do bem jurídico tutelado.

7- A recalcitrância da recorrente em cumprir a ordem judicial permaneceu por 642 dias, alcançando o valor das astreintes o montante de R$ 1.284.000,00.

8- O valor é alto porque mais alta foi a renitência da recorrente em cumprir a tutela provisória deferida, pois houvesse ela cumprido a ordem judicial em tempo, ou em menos tempo, nada ou muito pouco seria devido a esse título.

9- A manutenção da multa diária, fixada em R$ 2.000,00, no patamar que alcançou, R$ 1.284.000,00, decorre exclusivamente da recalcitrância da recorrente em desobedecer a ordem judicial, por 642 dias, revelando-se, pois, proporcional e razoável, não havendo o que reduzir.

10- Recurso especial não provido. (STJ - REsp n. 1.967.587/PE, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 21/6/2022, DJe de 24/6/2022.) Grifo Nosso

Desta forma, a redução pretendida pelo Município apelante esvaziaria a função coercitiva da medida e acabaria por estimular a inobservância de ordens judiciais pela Administração.

Posto isso, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso.

Honorários advocatícios sucumbenciais majorados para 12% sobre o valor da condenação.

Sala de sessões,

Desembargador ROLEMBERG COSTA - Relator