Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8000552-62.2022.8.05.0155, 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por unanimidade, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Relatora. 

Salvador/BA, . 

Vistos, etc. 

Trata-se de Apelação Cível interposta por JANILSON SILVA DE ALMEIDA e OSVALDO DOS SANTOS FILHO em face da sentença proferida pela M.M. Juíza de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Macarani/BA, nos autos do Mandado de Segurança Cível tombado sob o nº 8000552-62.2022.8.05.0155, nos seguintes termos: 

"Ante o exposto, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, e nos artigos 1º e 6º da Lei nº 12.016/2009, ACOLHO a preliminar de ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Administração RODRIGO RIBEIRO PEDRAL SAMPAIO, determinando sua exclusão do polo passivo, e, quanto ao mérito, DENEGO A SEGURANÇA pleiteada por JANILSON SILVA DE ALMEIDA e OSVALDO DOS SANTOS FILHO, declarando a ausência de direito líquido e certo ao recebimento do adicional de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o salário base, previsto no artigo 4º, inciso II, da Lei Municipal nº 352/2019, bem como a legalidade do ato administrativo que determinou a supressão do referido adicional. Em consequência, JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Sem custas processuais, tendo em vista a natureza da ação e a concessão do benefício da justiça gratuita. Sem condenação em honorários advocatícios, ante o disposto no artigo 25 da Lei nº 12.016/2009. Caso haja interposição do recurso de apelação, INTIME-SE a parte recorrida/apelada para, no prazo de 15 (quinze) dias, oferecer contrarrazões, sob pena de preclusão. Decorrido o prazo com ou sem contrarrazões, remetam-se ao Egrégio Tribunal, com as homenagens de praxe. Publique-se. Intimem-se. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos. DOU FORÇA DE MANDADO DE INTIMAÇÃO A ESTA SENTENÇA. Macarani, datado e assinado digitalmente. Giselle de Fátima Cunha Guimarães Ribeiro Juíza de Direito" (ID 94246885) 

Os Apelantes, JANILSON SILVA DE ALMEIDA e OSVALDO DOS SANTOS FILHO, alegam em suas razões recursais que: "Conforme relatado na exordial, os Apelantes vinham percebendo regularmente tal adicional até março de 2022, quando foram surpreendidos com sua supressão unilateral, fundamentada em parecer da Procuradoria Jurídica do Município, que considerou ilegal o pagamento anteriormente efetuado." 

Afirmam: "Os impetrantes demonstraram, de forma documental, a conclusão de cursos de graduação em Pedagogia e Matemática, bem como a conclusão de cursos de pós-graduação lato sensu em Segurança Pública, todos relacionados à área de atuação funcional, de modo a atender aos requisitos objetivos para promoção vertical. Ressaltou-se que tais cursos foram concluídos antes e depois da vigência da Lei Municipal nº 352/2019, circunstância que, segundo a Administração, inviabilizaria o pleito, por suposto descumprimento da ordem sequencial de promoções e do interstício mínimo previsto na legislação municipal." 

Sustentam: "O ato impugnado, conforme alegado na inicial, viola princípios constitucionais basilares, como o da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, CF), bem como os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, incisos LIV e LV, CF), uma vez que a supressão do adicional foi realizada sem prévia instauração de processo administrativo e sem observância das formalidades legais." 

Ao final, requerem: "Diante de todo o exposto, requerem os impetrantes a este Egrégio Tribunal que conheça e dê provimento ao presente recurso de apelação, a fim de que seja reformada a sentença recorrida, reconhecendo-se a ilegalidade e desproporcionalidade da supressão do adicional de 25% previsto no art. 4º, II, da Lei Municipal nº 352/2019, assegurando-se a manutenção das parcelas percebidas, a regularização dos efeitos futuros do ato administrativo e, subsidiariamente, a observância de procedimento administrativo que garanta contraditório e ampla defesa, em estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica, confiança legítima e proteção ao servidor público, resguardando, assim, o direito líquido e certo dos impetrantes à percepção do referido adicional, considerando-se a finalidade teleológica da norma, a boa-fé objetiva na relação funcional, a impossibilidade de retrocesso injustificado e a necessidade de interpretação sistemática e harmoniosa da Lei Municipal, promovendo-se, portanto, a tutela plena de seus direitos e a reafirmação do valor social do vínculo funcional, nos termos do art. 5º, caput e incisos, da Constituição Federal, art. 37 da CF e demais dispositivos legais pertinentes." (ID 94246886) 

A parte Apelada, MUNICÍPIO DE MACARANI, apresentou contrarrazões (ID 94246889). 

O Ministério Público em segundo grau de jurisdição, por meio de pronunciamento (ID 100636178), manifestou-se pela desnecessidade de sua intervenção no mérito do recurso, devolvendo os autos sem opinativo. 

O feito se encontra em condições de proferir voto, pelo que solicito sua inclusão em pauta. Ressalta-se a possibilidade de sustentação oral, conforme dispõem os arts. 937 do Código de Processo Civil e 187 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. 

É o que importa relatar. 

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Desª. Maria de Fátima Silva Carvalho 
Relatora 

VII 

Trata-se de Apelação Cível interposta por JANILSON SILVA DE ALMEIDA e OSVALDO DOS SANTOS FILHO em face da sentença proferida pela M.M. Juíza de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Macarani/BA, nos autos do Mandado de Segurança Cível tombado sob o nº 8000552-62.2022.8.05.0155. 

A análise do caso impõe a verificação da correção do acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, da existência de direito líquido e certo dos Apelantes à percepção do adicional de 25% (vinte e cinco por cento) e, subsidiariamente, a necessidade de processo administrativo prévio para a supressão da vantagem. 

Inicialmente, cumpre examinar a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo Secretário Municipal de Administração, RODRIGO RIBEIRO PEDRAL SAMPAIO. A sentença recorrida acolheu esta preliminar, sob o fundamento de que o ato de supressão decorreu de determinação superior (Prefeita) e parecer da Procuradoria, não sendo o Secretário a autoridade com competência para desfazer o ato impugnado.

Com efeito, a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores estabelece que a autoridade coatora em Mandado de Segurança é aquela que detém o poder de decisão e competência para praticar o ato impugnado ou para restaurar a situação jurídica pretendida pelo impetrante. Na hipótese dos autos, o ato de supressão do adicional salarial teve origem em parecer da Procuradoria Jurídica Municipal e foi determinado pela Prefeita Municipal. 

Verifica-se que o Secretário Municipal de Administração prestou informações nos autos, arguindo sua ilegitimidade passiva sob a alegação de que não possuía competência ou atribuição para a prática ou correção do ato impugnado. Tal argumentação é coerente com a delimitação da figura da autoridade coatora, que deve ser quem efetivamente pratica ou ordena a execução do ato lesivo ao direito do impetrante. 

Com efeito, mantém-se o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Administração, RODRIGO RIBEIRO PEDRAL SAMPAIO, nos termos da sentença recorrida, devendo a lide prosseguir apenas em face da Prefeita Municipal. 

Superada a questão preliminar, passa-se à análise do mérito recursal. 

A controvérsia central consiste em determinar se os Apelantes possuem direito líquido e certo à manutenção do adicional de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o salário-base, concedido a título de promoção vertical por pós-graduação, e se o ato administrativo que suprimiu tal verba padece de ilegalidade. 

Os Apelantes fundamentam sua pretensão na suposta violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, pela ausência de processo administrativo prévio ao corte da verba. Por outro lado, o Município e a autoridade coatora defendem a legalidade do ato de supressão, sob o argumento de que a concessão inicial do adicional violou a Lei Municipal nº 352/2019. 

A Lei Municipal nº 352, de 10 de dezembro de 2019 (ID 94246638, p. 2-8), que disciplina a promoção vertical dos servidores públicos municipais de Macarani/BA, estabelece requisitos cumulativos para a concessão da vantagem. O art. 4º da referida lei prevê que: 

"Art. 4º. O servidor efetivo fará jus à promoção vertical, nos seguintes termos, desde que obedecida a ordem estabelecida:  

I) 15% (quinze por cento) – certificado de graduação em ensino superior, para os cargos de nível fundamental e médio;  

II) 25% (vinte e cinco por cento) – certificado de pós-graduação lato sensu; 

(...) 

§ 3º. Somente terá direito à alteração para o nível subsequente na carreira, em virtude da apresentação do respectivo certificado, perante a Secretaria Municipal na qual o servidor está lotado, os servidores que não estiveram em desvio de função nos últimos 05 (cinco) anos, ressalvado o exercício de função gratificada e as nomeações para os cargos de livre nomeação e exoneração, bem com as hipóteses elencadas na Lei Municipal nº 260, de 12 de dezembro de 2012, e que tenham feito o respectivo curso na área específica referente ao cargo ocupado, e desde que esses cursos sejam finalizados após a publicação da presente lei municipal." 

A Lei Municipal nº 352/2019 ainda estabelece em seu art. 6º: 

"Art. 6º. Para ter direito à promoção, o servidor deverá contar com interstício mínimo de 05 (cinco) anos no mesmo padrão, a contar da data da posse e efetivo exercício no cargo público efetivo."  

Da análise dos autos, extrai-se que os Apelantes, Guardas Municipais (cargo de nível médio), concluíram seus cursos de graduação em Pedagogia (ID 94246652) e Matemática (ID 94249553) em 2011 e 2010, respectivamente, ou seja, em período anterior ao da publicação da Lei Municipal nº 352/2019, que ocorreu em 10 de dezembro de 2019 (ID 94246638, p. 1).  

Embora tenham concluído pós-graduação lato sensu em Segurança Pública após a vigência da lei (em 2020, IDs 94246631 e 94246632), estes fatos são insuficientes para a concessão da promoção vertical pleiteada. 

Observa-se que o art. 4º da Lei Municipal nº 352/2019 é explícito ao condicionar a promoção vertical à "ordem estabelecida". Interpreta-se o teor legal no sentido de que os servidores de nível médio deveriam, primeiramente, ter galgado o adicional de 15% (quinze por cento) pela graduação (inciso I) antes de pleitearem o adicional de 25% (vinte e cinco por cento) pela pós-graduação (inciso II). 

Conforme a própria sentença, os impetrantes "saltaram" diretamente para o segundo nível da progressão (25%), sem antes terem percorrido o primeiro estágio (15%), caracterizando manifesta violação à ordem sequencial imposta pela legislação municipal. 

O art. 6º da Lei Municipal nº 352/2019 exige um "interstício mínimo de 05 (cinco) anos no mesmo padrão". Como os Apelantes "saltaram" a etapa da graduação, não há nos autos comprovação de que tenham permanecido pelo prazo mínimo de 5 (cinco) anos percebendo o adicional de 15% (primeira promoção vertical) antes de pleitearem o adicional de 25% (segunda promoção vertical). 

O Ministério Público em seu parecer de primeiro grau já havia asseverado que "para que os impetrantes tivessem direito à promoção vindicada, seria imprescindível que eles tivessem, no mínimo, 05 anos no mesmo padrão, qual seja, o do art. 4º, I, da Lei n. 352/2019. O que não foi demonstrado nos autos" (ID  94246879). 

O § 3º do art. 4º da Lei Municipal nº 352/2019 impõe que os cursos aptos à promoção vertical sejam "finalizados após a publicação da presente lei municipal". A lei foi publicada em 10 de dezembro de 2019. Os diplomas de graduação dos Apelantes datam de 17 de fevereiro de 2011 (ID 94246652) e 23 de outubro de 2010 (ID 94249553), respectivamente.  

Deste modo, os cursos de graduação dos impetrantes não atendem ao requisito temporal estabelecido no § 3º do artigo 4º da lei municipal, o que, por si só, já obstaria a concessão da primeira promoção vertical (15%). Embora os cursos de pós-graduação tenham sido concluídos após a vigência da lei, esta circunstância não supre a inobservância dos requisitos cumulativos anteriores. A interpretação literal e sistemática do dispositivo conduz à conclusão de que o requisito temporal se aplica a todas as modalidades de cursos contempladas nos incisos do artigo 4º. 

A Administração Pública tem o poder-dever de rever seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, independentemente de provocação do interessado. Este entendimento encontra-se consolidado nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal (STF). A Súmula 473 do STF expressamente estabelece: "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial." Do mesmo modo, a Súmula 346 do STF preconiza que "A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos." 

Conforme a sentença, o pagamento inicialmente efetuado aos Apelantes configurou ato administrativo ilegal, praticado em manifesta contrariedade à lei municipal. Portanto, a supressão do adicional de 25% (vinte e cinco por cento) dos vencimentos dos Apelantes configurou exercício regular da competência revisora da Administração, em observância ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal). 

Acresce-se que não há que se falar em violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, previsto no art. 37, XV, da Constituição Federal. Este princípio protege os servidores públicos contra reduções arbitrárias ou ilegais de seus vencimentos, mas não se aplica quando a supressão de vantagem decorre da correção de ilegalidade praticada pela Administração. O Supremo Tribunal Federal já consolidou o entendimento de que "não há direito adquirido a regime jurídico" e "não se pode invocar o princípio da irredutibilidade de vencimentos para assegurar o recebimento de vantagem concedida ilegalmente": 

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME CELETISTA PARA ESTATUTÁRIO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO . NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECRETO Nº 20.910/1932. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL . PRECEDENTES. O Supremo Tribunal Federal, após reconhecer a repercussão geral da matéria no RE 563.965-RG, Rel.ª Min .ª Cármen Lúcia, reafirmou sua jurisprudência de que não há direito adquirido à regime jurídico e assegurou, por outro lado, a irredutibilidade de vencimentos. Entendimento aplicável ao caso dos autos. Precedentes. A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que a discussão acerca do prazo prescricional aplicado à Fazenda Pública pautado no Decreto nº 20 .910/1932 se restringe ao âmbito infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento”. (STF - AgR RE: 245154 MG - MINAS GERAIS, Relator.: Min . ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 10/02/2015, Primeira Turma). 

No caso, não houve redução do salário-base dos impetrantes, mas tão somente a supressão de adicional concedido ilegalmente, em desconformidade com os requisitos estabelecidos na legislação municipal. O valor nominal do vencimento permaneceu inalterado. 

Os Apelantes alegam nulidade pela ausência de processo administrativo prévio para a supressão do adicional, invocando o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal). 

Contudo, esta argumentação não se sustenta. 

A garantia constitucional do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa aplica-se precipuamente aos processos administrativos sancionatórios. No presente caso, a Administração não aplicou sanção disciplinar aos impetrantes, mas corrigiu ilegalidade decorrente de pagamento indevido de vantagem pecuniária não prevista em lei ou concedida em desacordo com os requisitos legais. 

Tratou-se de ato administrativo de natureza vinculada, praticado no exercício do poder-dever de autotutela, fundado no princípio da legalidade, que dispensa a instauração de processo administrativo prévio, especialmente quando a ilegalidade é manifesta e comprovada por documentos. Os Apelantes tiveram conhecimento do parecer da Procuradoria Jurídica Municipal e tiveram a oportunidade de impugná-lo, inclusive por meio do presente Mandado de Segurança. 

Embora a Constituição Federal de 1988 consagre o princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV), o controle jurisdicional dos atos administrativos não é ilimitado. Ele abrange a análise de legalidade, mas não se estende ao exame do mérito administrativo (conveniência e oportunidade), salvo em hipóteses excepcionais de violação aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade. 

No caso, o ato administrativo impugnado situa-se no âmbito da competência vinculada da Administração, consistente no dever de anular atos ilegais (art. 37, caput, da Constituição Federal). O Poder Judiciário não pode, no exercício do controle de legalidade, substituir o juízo de valor da Administração para criar direito não previsto na legislação municipal, sob pena de violação ao princípio da legalidade e de indevida interferência na esfera de competência da Administração Pública. 

Diante do exposto, os Apelantes não possuem direito líquido e certo à manutenção da vantagem, uma vez que a concessão inicial do benefício violou a literalidade da Lei Municipal nº 352/2019 e a atuação da Administração no exercício da autotutela para corrigir a ilegalidade foi legítima. 

Inexiste majoração recursal de honorários, porquanto não há condenação de honorários advocatícios em sede de mandado de segurança, ante o disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/2009. 

Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação Cível interposto por JANILSON SILVA DE ALMEIDA e OSVALDO DOS SANTOS FILHO, mantendo-se a sentença recorrida em todos os seus termos, nos termos da fundamentação acima. 

Sala de Sessões, Salvador (BA), data certificada eletronicamente no sistema. 

Desª. Maria de Fátima Silva Carvalho 
Relatora 

VII