PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. RESCISÃO UNILATERAL. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL CONCOMITANTE AO CONTRATO VIGENTE. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. INAPLICABILIDADE. ILEGALIDADE MANIFESTA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. DISPENSA EMERGENCIAL ILEGAL. CONTRATAÇÃO ANTECIPADA. PROBABILIDADE DO DIREITO COMPROVADA. TUTELA MODULADA. INDENIZAÇÃO SUBSTITUTIVA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu tutela de urgência em mandado de segurança impetrado por empresa contratada pelo Município de Irecê, com o objetivo de anular o Termo de Distrato Unilateral nº 004/2024.

A rescisão administrativa teria ocorrido por suposta inexecução contratual, com base no art. 79, I, da Lei nº 8.666/1993. Alegada ausência de contraditório e de prévia notificação da contratada.

Além da rescisão, foi impugnada a validade de contratação emergencial subsequente, firmada antes mesmo da formalização do distrato.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão:
(i) saber se a rescisão unilateral do contrato administrativo pode ocorrer sem observância do contraditório e da ampla defesa, em violação ao art. 78, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993;
(ii) saber se a paralisação contratual justifica-se pela mora da Administração Pública, atraindo a exceptio non adimpleti contractus;
(iii) saber se é válida a contratação emergencial firmada antes da formalização da rescisão, para execução de objeto idêntico ao do contrato anterior.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de notificação da contratada e de concessão de prazo para apresentação de defesa configura vício formal insanável, tornando nulo o Termo de Distrato nº 004/2024. O contraditório é etapa obrigatória do processo administrativo, especialmente nos casos de sanção.

A suposta inexecução da contratada decorre de mora administrativa na realização de pagamentos e de omissões na formalização de termos aditivos, o que legitima a suspensão das obrigações pela empresa contratada, nos termos do art. 78, XV, da Lei nº 8.666/1993.

A contratação emergencial firmada antes da rescisão oficial, com fundamento em emergência fabricada, viola os princípios da legalidade, do devido processo e da moralidade administrativa, além de representar burla à licitação.

Ainda que reconhecida a nulidade do distrato, não se mostra viável, neste momento, a reintegração da contratada à obra, devido à execução já em curso por terceiros. Aplica-se, assim, a modulação da tutela para substituição da obrigação de fazer por indenização por perdas e danos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e provido.

 Tese de julgamento:

 “1. A rescisão unilateral de contrato administrativo, por alegada inexecução da contratada, exige a prévia instauração de procedimento administrativo com contraditório e ampla defesa, sob pena de nulidade.”

 “2. A mora da Administração nos pagamentos e na formalização de aditivos contratuais pode legitimar a suspensão das obrigações contratuais pela contratada, afastando a caracterização de inadimplemento culposo.”

 “3. A contratação direta por emergência não se legitima quando fundada em situação previsível ou criada por inércia administrativa.”

 “4. Em caso de inviabilidade prática de recomposição do status quo, é cabível a conversão da tutela específica em obrigação de pagar indenização por perdas e danos.”

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento interposto, nos termos do voto do Relator.

Salvador, data da assinatura eletrônica.

PRESIDENTE 

DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

RELATOR

PROCURADOR(A) 

R-04

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 27 de Janeiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pela empresa IDEAL CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO LTDA EPP, devidamente qualificada, em face da decisão interlocutória proferida pela Douta Magistrada da 1ª Vara Cível da Comarca de Irecê/BA, que, nos autos do Mandado de Segurança nº 8002913-22.2024.8.05.0110, indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência. 

A pretensão inicial veiculada no mandamus objetivava a declaração de nulidade do Termo de Distrato nº 004/2024, que rescindiu unilateralmente o Contrato Administrativo nº 010606/2022, o restabelecimento de sua vigência pelo prazo remanescente, a suspensão dos efeitos da Dispensa de Licitação Emergencial nº 01/2024 para a contratação da MEIRA ENGENHARIA E EMPREENDIMENTOS LTDA EPP, e a suspensão da execução dos serviços no mesmo trecho pela CONSTRUTORA DO SERTÃO LTDA, aditada posteriormente ao polo passivo.

A Agravante noticiou que sagrou-se vencedora da Concorrência Pública nº 003/2022, culminando na celebração do Contrato Administrativo nº 010606/2022, em 06 de junho de 2022, visando a execução de sistema de drenagem de águas pluviais no Município de Irecê/BA, pelo valor de R$ 12.396.605,11. 

O contrato, inicialmente com vigência de 12 meses, sofreu o Segundo Termo Aditivo em 01 de junho de 2023, prorrogando sua vigência até a data de 06 de junho de 2024. 

A empresa destacou que, a partir de outubro de 2023, o Município incorreu em inadimplência, deixando de honrar a Nota Fiscal de serviços nº 2023836 (R$ 1.314.176,19) e subsequentes medições, desequilibrando o contrato de forma grave e inviabilizando a continuidade dos serviços, especialmente os de desmonte de rochas na estrada do Mocozeiro, que exigiam suplementação quantitativa, objeto de um Terceiro Termo Aditivo que, embora elaborado em 15 de dezembro de 2023, jamais foi publicado pela Administração.

Em janeiro e fevereiro de 2024, a Agravante notificou formalmente o Município sobre a inadimplência e o iminente risco de suspensão da obra com base no art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93. 

Não obstante, o Município de Irecê, no auge da crise de inadimplência e com o contrato da IDEAL ainda vigente, celebrou, em 23 de fevereiro de 2024, a Dispensa de Licitação Emergencial nº 001/2024, contratando a MEIRA ENGENHARIA E EMPREENDIMENTOS LTDA para realizar, em caráter emergencial e pelo valor de R$ 450.000,00, exatamente o serviço de desmonte de rochas para execução de macrodrenagem no trecho da estrada do Mocozeiro, que era parte integrante do contrato original da Agravante e que estava paralisado por falta de pagamento e aditivo.

Em 03 de abril de 2024, o Município, através do Termo de Distrato nº 004/2024, promoveu a rescisão unilateral do Contrato nº 010606/2022, imputando, de forma sumária e infundada, a culpa à Agravante (inadimplemento contratual por não retomada dos serviços e descumprimento da cláusula sexta).

A Agravante demonstrou, através da análise do Processo Administrativo que culminou no distrato (PA042103/2024), que não houve qualquer notificação formal, intimação ou oportunidade de defesa prévia, violando a Cláusula Décima Primeira do Contrato e o art. 78, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, que impõe o rito do contraditório e da ampla defesa para a rescisão unilateral por inexecução culposa do contratado.

Ao apreciar o pedido liminar no Mandado de Segurança, a Magistrada primeva indeferiu a tutela de urgência, fundamentando, essencialmente, que o contrato já estava extinto pelo advento de seu termo final (06/06/2024), o que conduziria à perda da utilidade da medida pleiteada. 

Ademais, considerou que a contratação de nova empresa (MEIRA ENGENHARIA e, posteriormente, CONSTRUTORA DO SERTÃO LTDA) atendia ao interesse público (Art. 37, caput, da CF), configurando periculum in mora inverso caso a execução das obras fosse suspensa.

Irresignada com a decisão que negou a tutela de urgência, a IDEAL CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO LTDA EPP interpôs o presente Agravo de Instrumento, requerendo o provimento para sustar os efeitos do Distrato nº 004/2024, restabelecer o Contrato nº 010606/2022 e suspender os contratos posteriores que invadem seu objeto, garantindo a retomada dos 64 dias remanescentes do prazo de execução (período entre o distrato ilegal e o termo final), conforme o art. 78, § 5º, da Lei nº 8.666/93.

O recurso foi devidamente instruído com as peças obrigatórias e essenciais. 

O pleito de antecipação de tutela recursal foi indeferido pelo Desembargador Relator, que não vislumbrou a manifesta probabilidade do direito (fumus boni iuris).

O Ministério Público, em seu parecer, reconheceu a solidez dos argumentos da Agravante, destacando a ausência de prova de notificação prévia no processo administrativo de distrato e a duplicidade da contratação emergencial da MEIRA ENGENHARIA, opinando expressamente pelo provimento do Agravo de Instrumento.

É o relatório. 

Inclua-se em pauta para julgamento, nos termos do artigo 931 do Código de Processo Civil. 

Salvador, data da assinatura eletrônica.

DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

RELATOR 

R-04 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

1.DA ADMISSIBILIDADE 

De início, cumpre-me registrar que a admissibilidade do apelo é inconteste. Portanto, conheço do recurso.

2. DO MÉRITO RECURSAL

O presente Agravo de Instrumento desafia a decisão de primeiro grau que indeferiu a tutela de urgência requerida em Mandado de Segurança, fundado na suposta nulidade de ato administrativo de rescisão unilateral de contrato e de contratação emergencial paralela. 

2.1. Da Nulidade Formal e Material do Termo de Distrato Unilateral N° 004/2024

A controvérsia central do recurso reside na validade da rescisão unilateral do Contrato Administrativo nº 010606/2022. 

A Administração Municipal de Irecê formalizou o distrato em 03 de abril de 2024, baseando-se no artigo 79, inciso I, da Lei nº 8.666/93 e na Cláusula Sexta, que trata das responsabilidades da Contratada, alegando, em essência, inexecução culposa (não retomada dos serviços).

É imperativo resgatar a rigorosa disciplina imposta pela Lei nº 8.666/93, à qual o Contrato nº 010606/2022 está submetido. O artigo 78, parágrafo único, da legislação pertinente, estabelece uma regra de ordem pública, inarredável e essencial para a validade do ato rescisório por culpa do contratado, preconizando que:

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

(...)

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.

A documentação acostada ao Agravo, notadamente o Processo Administrativo nº PA042103/2024, que serviu de único lastro para a Rescisão Unilateral, revela um vício formal insanável: a absoluta ausência de notificação formal ou oitiva prévia da empresa IDEAL CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO LTDA EPP.

O processo administrativo foi iniciado em 21 de março de 2024 por mera solicitação do Secretário de Infraestrutura e Serviços Públicos, que declarou unilateralmente a culpa da empresa por não retomar os serviços. 

O processo limitou-se à emissão de Parecer Jurídico e à consequente homologação pelo Prefeito em 03 de abril de 2024, culminando no Termo de Distrato nº 004/2024. 

Não há, nos autos do Processo Administrativo, sequer um documento, uma certidão, um aviso de recebimento ou um despacho ordinatório que demonstre a tentativa de cientificar a Agravante sobre a iminente rescisão, ou que lhe concedesse o prazo para apresentar defesa e juntar provas administrativas relativas à sua efetiva situação.

A inobservância dessa etapa procedimental essencial não é mera irregularidade sanável, mas um vício que atinge o cerne da validade do ato administrativo rescisório, violando o princípio do devido processo legal (art. 5º, LV, da CF/88), indispensável em qualquer esfera do Poder Público que imponha penalidade ou declare a extinção de um direito contratual.

Além do vício formal, o Distrato padece de vício material, pois a inexecução imputada à Agravante foi, na verdade, causada pela própria inação da Administração Municipal, em clara afronta ao princípio do exceptio non adimpleti contractus previsto no regime dos contratos públicos.

A Agravante demonstrou, por meio das Notificações, que a paralisação dos serviços a partir de janeiro de 2024 deveu-se à inadimplência do Município em pagamentos de medições já atestadas (Notificação Fiscal 2023836, datada de 19/12/2023, no valor de R$ 1.314.176,19) e ao engessamento da execução da obra causado pela omissão em publicar o 3º Termo Aditivo, que era essencial para suplementar o quantitativo de desmonte de rocha, serviço de alto custo para a continuidade no trecho do Mocozeiro.

O Artigo 78, inciso XV, da Lei nº 8.666/93 é claro ao estipular que constitui motivo para rescisão do contrato, a requerimento do contratado, "o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos de parcelas ou reajustes de preços devidos pela Administração, ressalvada a ocorrência de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação". 

Se a contratada tinha o direito legal de suspender suas obrigações e de rescindir o contrato, a Administração não poderia, sob a alegação simplória de "não retomada", converter sua própria mora em culpa do particular, em um lapso temporal subsequente.

A Administração Pública não pode converter sua omissão em argumento para rescisão unilateral e sumária do contrato, pois esta conduta fere o princípio da boa-fé objetiva e o equilíbrio econômico-financeiro da avença. 

Portanto, a rescisão baseada em causa indevidamente imputada à Agravante, somada à ausência de contraditório prévio, implica a nulidade absoluta do Termo de Distrato nº 004/2024.

2.2 Da Probabilidade do Direito e a Ilegalidade da Contratação Paralela

O Mandado de Segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo. Neste caso, a prova é robusta e se manifesta duplamente: na ilegalidade do distrato (vício formal) e na ilegalidade da subsequente Dispensa Emergencial, que confirmam o desvio de finalidade na gestão contratual.

Conforme demonstrado, em 23 de fevereiro de 2024, antes mesmo da rescisão do Contrato nº 010606/2022 (03/04/2024), o Município firmou o Contrato N°. 062702/2024, decorrente da Dispensa Emergencial n° 001/2024, com a empresa MEIRA ENGENHARIA E EMPREENDIMENTOS LTDA, para a execução do desmonte de rocha para macrodrenagem na estrada do Mocozeiro, pelo valor de R$ 450.000,00.

O fumus boni iuris se sustenta na incompatibilidade dessa contratação:

Em primeiro lugar, o serviço de desmonte de rocha era expressamente objeto do Contrato 010606/2022, tendo sido inclusive objeto do Primeiro Termo Aditivo, o que evidencia que o escopo dessa atividade já estava licitado e contratado com a IDEAL. 

A alegada emergência para a contratação da MEIRA ENGENHARIA, justificada pelos riscos de acúmulo de água e colapso, era uma emergência fabricada pela Administração, decorrente de sua própria inércia em pagar as medições de serviços já executados e publicar o 3º Termo Aditivo, que suplementaria o quantitativo de detonação em rocha, viabilizando a continuidade da obra pela Agravante, conforme notificado pela IDEAL em janeiro de 2024.

A emergência, nos termos do Artigo 75, inciso VIII, da Lei nº 14.133/2021, pressupõe a imprevisibilidade ou a urgência decorrente de evento excepcional. Todavia, a necessidade de desmonte de rocha para macrodrenagem era uma necessidade contínua e previsível, inerente ao próprio Contrato nº 010606/2022. 

O atraso na conclusão, provocado pela própria Administração, não pode ser utilizado como justificativa para uma nova contratação emergencial que invade o objeto do contrato vigente, violando o princípio da competitividade e o dever de fiel execução do contrato original (Art. 66, Lei 8.666/93).

A conduta da Administração em contratar terceiro para executar um item essencial, enquanto deliberadamente se omitia em fornecer o reequilíbrio e os pagamentos devidos à contratada original, beira o desvio de finalidade, frustrando os objetivos da licitação previamente realizada.

Portanto, a probabilidade do direito da Agravante em ter o Termo de Distrato anulado, é patente, visto que o ato de rescisão e a contratação paralela da MEIRA ENGENHARIA são eivados de nulidade.

2.3. Do Risco de Dano e a  Necessidade de Tutela Modulada

O requisito do periculum in mora atua em duplo sentido. Por um lado, a manutenção dos atos coatores (Distrato e contratações subsequentes da MEIRA ENGENHARIA e da CONSTRUTORA DO SERTÃO) perpetua o dano à Agravante, que perde o objeto contratual remanescente (cujo saldo era de aproximadamente R$ 7.783.596,88), além de sofrer prejuízos reputacionais decorrentes de uma rescisão motivada por suposta culpa, o que pode afetar sua capacidade de contratação futura. A Agravante ainda mantém a responsabilidade de garantia quinquenal sobre a obra, aumentando o risco em caso de execução defeituosa por terceiros.

Por outro lado, embora o pleito inicial da Agravante seja o restabelecimento da obra (obrigação de fazer), a efetiva suspensão dos contratos atuais (MEIRA ENGENHARIA e CONSTRUTORA DO SERTÃO) e a reintrodução da IDEAL CONSTRUÇÃO no canteiro podem, de fato, gerar instabilidade técnica e administrativa, aumentando os custos de renegociação e cronograma para o Município de Irecê, configurando potencialmente o periculum in mora inverso aventado na origem.

Diante da comprovada nulidade da rescisão e da dificuldade prática de reintegração da Agravante na obra, em face da avançada intervenção de terceiros contratados posteriormente, a solução mais justa e que confere o resultado útil ao Mandado de Segurança é o reconhecimento do direito, mas com a modulação da tutela específica para a sua conversão em indenização por perdas e danos (obrigação de pagar), a ser apurada em liquidação de sentença, conforme faculdade outorgada ao órgão julgador pela legislação aplicável, subsidiariamente.

Essa conversão cumpre a finalidade reparatória integral, prevista em lei, devendo a indenização abranger o pagamento dos serviços já executados, mas não adimplidos ou não medidos (incluindo o valor referente à detonação em rocha), e a compensação dos lucros cessantes incidentes sobre o saldo remanescente do contrato rescindido ilegalmente. Garante-se, assim, a plena reparação do particular lesado pela atuação ilegal da Administração, sem impor um óbice insuperável à continuidade da obra pública.

3. DISPOSITIVO

Com base no exposto, e em concordância com o Parecer do Ministério Público de Segundo Grau, voto no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO ao presente Agravo de Instrumento para, reformando a decisão agravada, reconhecer a probabilidade do direito da Agravante e o risco de dano.

Como medida de tutela antecipada, fica determinado:

O reconhecimento da nulidade do Termo de Distrato nº 004/2024, de 03 de abril de 2024, e dos atos que o precederam e sucederam, incluindo a Dispensa Emergencial nº 01/2024, por manifesta violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, bem como ao princípio da probidade administrativa.

A conversão da obrigação específica de restabelecimento do contrato em indenização por perdas e danos em favor da IDEAL CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO LTDA EPP, a ser discutida e liquidada no curso do Mandado de Segurança nº 8002913-22.2024.8.05.0110, incluindo o valor relativo à inadimplência pretérita do Município e os lucros cessantes calculados sobre o saldo contratual remanescente, com o restabelecimento, desde já, do prazo de vigência para fins de cômputo do período indenizável, nos termos do Art. 79, § 5º, da Lei nº 8.666/9

Determinar ao Juízo de origem a retomada imediata da instrução processual do Mandado de Segurança para quantificação dos prejuízos sofridos pela Agravante, em consonância com a presente decisão.

É o voto.

     Sala de Sessões, data registrada em sistema.

DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

RELATOR 

R-04