PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO DE CREDENCIAMENTO DE CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES (CFC). INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO FUNDADO EM PORTARIA LOCAL DE SUSPENSÃO EDITADA EM 2022. PRAZO DE VIGÊNCIA REGULAMENTAR EXPIRADO. CADUCIDADE DA NORMA LOCAL. VEROSSIMILHANÇA DA ABUSIVIDADE DO ATO OMISSIVO. FATO SUPERVENIENTE. ADVENTO DA RESOLUÇÃO Nº 1.020/2025 DO CONTRAN. DESREGULAMENTAÇÃO NACIONAL DA ATIVIDADE. TUTELA DE URGÊNCIA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. NATUREZA SATISFATIVA QUE OBSTA O CREDENCIAMENTO AUTOMÁTICO. PROVIMENTO RECURSAL PARCIAL PARA DETERMINAR A RETOMADA DO RITO ADMINISTRATIVO. PREJUDICIALIDADE DO AGRAVO INTERNO. CONHECIMENTO E PROVIMENTO PARCIAL DO AGRAVO DE INSTRUMENTO.

I. CASO EM EXAME 1 - Agravo de instrumento objetivando a reforma de decisão interlocutória que, nos autos de Mandado de Segurança impetrado contra ato do Diretor-Geral do DETRAN/BA, indeferiu o pleito liminar sob o fundamento de que a concessão da medida sem a oitiva prévia da autoridade violaria o devido processo legal e a presunção de legalidade do ato administrativo. A recusa na esfera administrativa amparou-se na suspensão temporária de novos cadastros de autoescola ditada pela Portaria DETRAN nº 455/2022 e na falta de edital de credenciamento ativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 - Há duas questões em discussão: (i) saber se configura ato abusivo a manutenção de óbice ao credenciamento de Centro de Formação de Condutores com base em portaria local cujos prazos regulamentares de vigência encontram-se expirados; e (ii) determinar se o advento da Resolução nº 1.020/2025 do CONTRAN e a vedação de concessão de medidas satisfativas contra o Poder Público autorizam o provimento parcial do agravo para fins de retomada do procedimento na origem.

III. RAZÕES DE DECIDIR 3 - A Portaria DETRAN nº 455/2022 possuía vigência temporária predeterminada de 90 dias, prorrogável por igual período, revelando-se manifestamente caduca e despida de vigor jurídico para embasar o indeferimento após o transcurso de três anos de seu termo final. 4 - Embora a Administração disponha de discricionariedade para suspender procedimentos para atualizar suas normas, as sucessivas suspensões genéricas e a inércia regulatória imotivada descambam para omissão abusiva intolerável. 5 - Uma vez atendidos os requisitos normativos unificados, o ato de credenciamento assume contornos de ato vinculado, não assistindo margem discricionária à autarquia local para impor restrições temporais indefinidas à margem do respaldo legal. 6 - O advento da Resolução nº 1.020/2025 do CONTRAN consubstancia relevante fato superveniente que desregulamentou nacionalmente o setor de formação de condutores, tornando desarrazoadas travas burocráticas locais leoninas dirigidas de forma exclusiva às pessoas jurídicas. 7 - Diante da natureza satisfativa do pedido e do óbice contido no art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992, inviabiliza-se o credenciamento automático imediato, impondo-se o provimento parcial unicamente para que a autarquia retome o rito formal sem o fundamento caduco.

IV. DISPOSITIVO 8 - Recurso de Agravo de Instrumento conhecido e provido parcialmente, julgando-se prejudicado o Agravo Interno.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.016/2009, art. 7º, III; Lei nº 8.437/1992, art. 1º, § 3º; CPC, arts. 300, 493 e 1.019, I. Jurisprudência relevante citada: TJBA, Apelação/Reexame Necessário nº 8046057-58.2019.8.05.0001, Segunda Câmara Cível, Rel. Des. Maurício Kertzman Szporer, j. 28/03/2023, p. 01/12/2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos do AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 8007749-09.2026.8.05.0000 e do AGRAVO INTERNO nº 100089805, sendo parte Agravante CENTRO DE CONDUTORES DE GOVERNADOR MANGABEIRA LTDA e parte Agravada DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DA BAHIA - DETRAN/BA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO E DAR PROVIMENTO PARCIAL AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do voto do Relator.

Sala de Sessões,

Presidente

Des. Raimundo Nonato Borges Braga

                                                                                            Relator

Procurador de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Deu-se provimento parcial ao Agravo de Instrumento e julgou-se prejudicado o Agravo Interno, à unanimidade.

Salvador, 18 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por CENTRO DE CONDUTORES DE GOVERNADOR MANGABEIRA LTDA em face de decisão interlocutória (ID. 536599181) proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, nos autos do Mandado de Segurança nº 8232920-15.2025.8.05.0001, impetrado pela agravante contra ato atribuído ao Diretor-Geral do Departamento Estadual de Trânsito da Bahia – DETRAN, no sentido de indeferir o pedido liminar de antecipação dos efeitos da tutela, por meio do qual se pretendia a suspensão do ato administrativo que indeferiu o credenciamento da impetrante para o exercício da atividade de Centro de Formação de Condutores (autoescola).

Em suas razões recursais (ID. 98584396), a agravante defende a necessidade de reforma da decisão vergastada para que seja deferida, em caráter de tutela antecipada recursal, a determinação de imediato prosseguimento do processo administrativo de credenciamento, com a consequente publicação da respectiva portaria no Diário Oficial do Estado e o fornecimento das senhas necessárias ao regular exercício da atividade de autoescola.

Alega, preliminarmente, o cabimento do recurso com fundamento no art. 1.015, inciso I, do CPC, por impugnar decisão interlocutória que indeferiu pedido de antecipação de tutela em mandado de segurança, bem como a regularidade do preparo e a tempestividade da insurgência, dispensada a juntada de peças obrigatórias por se tratar de autos eletrônicos, nos termos do art. 1.017, § 5º, do CPC.

No que concerne à síntese fática, relata a agravante que é pessoa jurídica regularmente constituída para a prestação de serviços de formação de condutores e que, após cumprir as exigências legais e regulamentares previstas no Código de Trânsito Brasileiro e nas Resoluções do CONTRAN, requereu ao DETRAN/BA o credenciamento necessário ao início de suas atividades. Aduz que o pedido administrativo foi indeferido sob dois fundamentos: (i) a suspensão de novos credenciamentos; e (ii) a inexistência de edital de credenciamento vigente, com base na Portaria nº 455, de 25 de novembro de 2022, cuja validade estaria expressamente limitada a 90 (noventa) dias, prorrogáveis por igual período. 

Sustenta que, diante da manifesta ilegalidade do ato administrativo, impetrou o mandado de segurança com pedido liminar para suspender os efeitos do indeferimento e permitir o regular prosseguimento e conclusão do processo de credenciamento, tendo o Juízo de origem, contudo, indeferido a liminar.

Quanto à decisão agravada, relata a agravante que o Juízo a quo indeferiu a liminar sob o fundamento de que (i) haveria presunção de legalidade do ato administrativo; (ii) seria necessária a prévia oitiva da autoridade reputada coatora; e (iii) a concessão imediata da medida poderia comprometer o devido processo legal e a eficácia administrativa, reservando-se a apreciação definitiva do pedido para momento posterior à formação do contraditório.

Insurgindo-se contra tais fundamentos, sustenta a agravante que a exigência de oitiva prévia da autoridade coatora não constitui regra absoluta, sob pena de esvaziar a finalidade do mandado de segurança, e que o art. 7º, inciso III, da Lei nº 12.016/2009 autoriza expressamente a concessão de medida liminar inaudita altera pars quando presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, de modo que o fundamento adotado pelo Juízo de origem contrariaria referido dispositivo legal.

Argumenta, ainda, que o credenciamento de Centro de Formação de Condutores possui natureza de ato administrativo vinculado, cabendo à autoridade de trânsito tão somente a verificação do cumprimento dos requisitos normativos estabelecidos no Código de Trânsito Brasileiro e nas Resoluções do CONTRAN, sem margem de discricionariedade para negar ou postergar sua concessão, tampouco para condicioná-la a editais ou suspensões genéricas, uma vez que não se trata de contratação pelo Poder Público sujeita a licitação, mas de autorização para o exercício de atividade econômica privada, na qual o papel do órgão de trânsito seria eminentemente fiscalizatório. Em reforço a essa tese, transcreve precedente desta Corte de Justiça, no qual se reconheceu que "o ato de concessão do credenciamento não é discricionário, mas vinculado" e que a suspensão genérica de credenciamentos, sem justificativa idônea, configura omissão abusiva da Administração (TJ-BA, Reexame Necessário nº 8046057-58.2019.8.05.0001, Rel. Des. Mauricio Kertzman Szporer, Segunda Câmara Cível, j. 28/03/2023, publ. 01/12/2023).

Sustenta, outrossim, a perda de validade da Portaria nº 455/2022, argumentando que, editada em novembro de 2022 com prazo expresso de vigência de 90 dias, prorrogáveis por igual período, sua validade não poderia ultrapassar 180 dias, encontrando-se, à época da análise do pedido administrativo, inequivocamente expirada há mais de três anos. Defende que ato normativo temporário não pode produzir efeitos após o término de sua vigência, sob pena de violação aos princípios da legalidade (art. 37, caput, da CF), da segurança jurídica e da motivação dos atos administrativos, e que a negativa de credenciamento baseada em norma sem vigência configura ato manifestamente ilegal e abusivo.

Aduz, na sequência, a ilegalidade da exigência de edital de credenciamento inexistente, argumentando que a ausência de edital vigente – ainda que se entendesse aplicável ao caso, o que impugna – não pode servir de óbice ao exercício de atividade econômica lícita, sobretudo quando é a própria Administração que se abstém de editar novo instrumento convocatório e invoca portaria expirada como fundamento decisório, não podendo o Poder Público valer-se da própria inércia regulatória para impedir a operação de empresa que busca adequar-se às exigências legais.

Sustenta, ademais, a inexistência de suspensão válida de credenciamento, ao argumento de que a alegação genérica de suspensão careceria de ato administrativo válido, de processo administrativo regular, de observância do contraditório e da ampla defesa e de fundamentação motivada, inexistindo nos autos comprovação concreta do motivo que teria ensejado a suspensão, e que, ainda que se admitisse situação excepcional ou de força maior, o decurso de mais de três anos ultrapassaria qualquer parâmetro de razoabilidade.

Como fato novo relevante para a caracterização do fumus boni iuris, aponta a edição, em 1º/12/2025, da Resolução CONTRAN nº 1.020/2025, que teria promovido ampla desregulamentação da atividade de formação de condutores, extinguindo a obrigatoriedade da carga horária mínima de vinte horas de aulas práticas e passando a admitir a atuação do instrutor autônomo, sem exigência de sede, CNPJ ou do volume documental imposto às pessoas jurídicas. Sustenta ser desproporcional e contraditório que, nesse novo cenário normativo, a agravante, na condição de pessoa jurídica, continue impedida de obter o credenciamento com fundamento em norma já caduca.

Quanto ao periculum in mora, afirma a agravante que a manutenção da decisão agravada a obriga a arcar com custos mensais relevantes de aluguel, encargos e demais despesas, sem possibilidade de auferir receitas, o que compromete a continuidade da empresa e coloca em risco iminente de perecimento o seu patrimônio, de forma irreversível, ao passo que o deferimento da medida, ao contrário, não geraria prejuízo à Administração Pública, mas sim receitas ao Estado, por meio das taxas de credenciamento e dos tributos incidentes sobre a atividade empresarial.

Com base nesses fundamentos, requer a antecipação da tutela recursal, com amparo nos arts. 300, § 2º, e 311, incisos II e IV, do CPC, e no art. 7º, inciso III, da Lei nº 12.016/2009, bem como a concessão de efeito suspensivo ativo, nos termos do art. 1.019, inciso I, do CPC, para determinar que o DETRAN/BA se abstenha de aplicar os efeitos da decisão administrativa que negou o credenciamento, permitindo o regular prosseguimento do pedido administrativo até o julgamento final do mandado de segurança.

Registre-se que, já no curso do processamento do presente recurso, o pedido de efeito suspensivo/antecipação da tutela recursal foi apreciado pelo relator, que, em decisão monocrática (ID. 99538436), indeferiu a pretensão liminar, ao fundamento de que a interpretação da legislação de trânsito aplicável à matéria demandaria aprofundamento incompatível com o rito célere da liminar, de que a análise da efetiva vigência da Portaria nº 455/2022 exigiria a prévia manifestação da autoridade coatora, em homenagem ao contraditório insculpido no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, e de que a medida pleiteada, por seu caráter satisfativo, poderia esgotar o próprio objeto do mandado de segurança, sem prejuízo da possibilidade de o juízo de mérito vir a ser firmado em sentido diverso após a devida instrução processual.

Com isso, pede a agravante que seja dado provimento ao recurso nos seguintes termos:

"a) Diante do exposto, requer a Agravante seja o presente Agravo de Instrumento recebido e regularmente processado, para que, ao final, seja CONHECIDO e PROVIDO, reformando-se a decisão proferida pelo juízo a quo, a fim de que seja deferida a tutela antecipada recursal, em caráter liminar, determinando-se o imediato prosseguimento do processo para a concessão do credenciamento ao Impetrante para o exercício da atividade de Centro de Formação de Condutores, com a consequente publicação da respectiva portaria no Diário Oficial do Estado e o fornecimento das senhas necessárias ao regular exercício da atividade. b) A intimação do Agravado para apresentar contrarrazões; c) A intimação do Ministério Público para que se manifeste acerca do assunto."

Em contrarrazões (ID. 101215058), o Departamento Estadual de Trânsito da Bahia – DETRAN, por sua Procuradoria, sustenta que a decisão agravada deve ser mantida em sua integralidade, por ter aplicado corretamente a legislação pertinente. Alega que a pretensão recursal, tal como formulada, objetiva a imediata antecipação da tutela e o consequente esgotamento do próprio objeto da demanda, o que encontraria óbice nos arts. 7º, § 2º, da Lei nº 12.016/2009, 2º-B da Lei nº 9.494/97 e 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92, que vedam a concessão de medida liminar contra atos do Poder Público quando dela resulte o esgotamento, total ou parcial, do objeto da ação. 

Sustenta a ausência de fumus boni iuris, por não ter a agravante apresentado elementos concretos que demonstrem, de forma convincente, a probabilidade do direito alegado, não tendo sido desconstituída a presunção de legitimidade do ato administrativo impugnado. 

Argumenta, ainda, a inadequação da via eleita, ao fundamento de que o mandado de segurança não se prestaria à realização de controle abstrato de constitucionalidade de atos normativos de caráter geral, devendo tal impugnação ocorrer por meio de ação própria do sistema de controle concentrado, e que a desconstituição do ato administrativo presumidamente legítimo demandaria prova de vício a ser produzida pelo interessado, e não pela Administração. Por fim, invoca o § 3º do art. 300 do CPC, segundo o qual a tutela de urgência de natureza antecipada não deve ser concedida quando houver risco de irreversibilidade de seus efeitos, requerendo, ao final, seja negado provimento ao recurso, em sua totalidade, mantendo-se incólume a decisão agravada.

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, por se tratar de agravo de instrumento interposto contra decisão interlocutória que versa sobre tutela provisória de urgência, nos termos dos arts. 937, § 3º, do CPC e 187, I, do RITJBA.

Salvador, data do sistema

                                                Des. Raimundo Nonato Borges Braga

Relator

R11

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Como visto, trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por CENTRO DE CONDUTORES DE GOVERNADOR MANGABEIRA LTDA em face de decisão, nos autos do Mandado de Segurança nº 8232920-15.2025.8.05.0001 impetrado pela agravante contra ato atribuído ao Diretor-Geral do Departamento Estadual de Trânsito da Bahia – DETRAN, no sentido de indeferir o pedido liminar de antecipação dos efeitos da tutela, por meio do qual se pretendia a suspensão do ato administrativo que indeferiu o credenciamento da impetrante para o exercício da atividade de Centro de Formação de Condutores (autoescola).

Na origem, a parte autora ingressou com Mandado de Segurança postulando provimento liminar para compelir a autarquia de trânsito a realizar vistoria técnica em suas instalações e emitir a respectiva portaria de credenciamento, sob alegação de que o indeferimento administrativo pautou-se em norma regulamentar local manifestamente caduca e sem eficácia.

O Juízo a quo rejeitou a pretensão emergencial sob fundamento de que a concessão de medida liminar inaudita altera pars comprometeria o princípio do devido processo legal e a eficácia administrativa, revelando-se indispensável a prévia oitiva da autoridade coatora.

Irresignado, o agravante interpôs o presente recurso pugnando a reforma da decisão interlocutória com base nas razões de fato e direito anteriormente relatadas.

Nesse contexto, as questões centrais consistem em saber: (i) se a subsistência do óbice ao credenciamento administrativo fundado em portaria com prazo de vigência expirado configura ato abusivo; (ii) se o advento da Resolução nº 1.020/2025 do CONTRAN caracteriza fato superveniente apto a mitigar a razoabilidade das restrições locais; e (iii) se o pleito liminar encontra óbice intransponível na vedação de esgotamento do objeto da lide contra a Fazenda Pública.

De início, impõe-se julgar PREJUDICADO o Agravo Interno ID.100089805, manejado contra a decisão monocrática que indeferiu o efeito suspensivo ativo, tendo em vista que o Agravo de Instrumento principal encontra-se maduro para julgamento de mérito pelo Colegiado, operando-se a perda superveniente do objeto do incidente.

No mérito do inconformismo, o cerne da controvérsia reside na legalidade do ato administrativo emanado do Diretor-Geral do DETRAN/BA, o qual barrou o procedimento de credenciamento da empresa recorrente com fundamento na suspensão geral de novas inscrições de Centros de Formação de Condutores (CFC), instituída pela Portaria nº 455/2022.

Examinando o arcabouço probatório pré-constituído, verifica-se que a referida Portaria nº 455/2022 ostenta prazo explícito de validade fixado em 90 (noventa) dias, prorrogável por igual período. Vislumbra-se, portanto, que o fundamento normativo utilizado pela Administração para paralisar o rito de credenciamento empresarial encontra-se expirado há mais de três anos.

A jurisprudência desta Corte de Justiça firmou-se de forma pacífica no sentido de que a inércia regulatória e as sucessivas suspensões genéricas operadas pela autarquia estadual de trânsito violam o direito líquido e certo ao livre exercício de atividade econômica lícita. A propósito, julgado desta Segunda Câmara Cível acerca da matéria:

"REEXAME NECESSÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PEDIDO DE CREDENCIAMENTO DE CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA JUNTO AO DETRAN-BA. OMISSÃO INJUSTIFICADA NA APRECIAÇÃO. ILEGALIDADE DO ATO COMBATIDO. SENTENÇA DE CONCESSÃO DA SEGURANÇA JULGADO CONFIRMADO EM SEDE DE REEXAME. 1. Embora não se desconheça que a Administração Pública possui discricionariedade para suspender procedimentos com o fito de atualizar suas portarias, o caso dos autos não se enquadra nesta hipótese, pois a justificativa apresentada pela autoridade coatora não se presta a fundamentar a demora na edição da atualização da Portaria em questão, incorrendo o Poder Público em verdadeira omissão, que não pode ser tolerada, porquanto abusiva. 2. Na esteira do parecer ministerial de origem “a atividade econômica da pessoa jurídica, ora Impetrante, encontra-se obstada de ser exercida, por alegações genéricas da entidade executiva de trânsito estadual de ausência de atualização de portaria de credenciamento, com sucessivas suspensões, ao editar as Portarias nºs 1.933/2017, 065/2018, 365/2018, 395/2018, 781/2018 1.378/2018.” 3. Ademais, da leitura da Resolução n. 425/2012 do CONTRAN, verifica-se que, uma vez preenchidos os requisitos exigidos pela norma, o ato de concessão do credenciamento não é discricionário, mas vinculado. 4. Soma-se a isso a justificação genérica apresentada pelo DETRAN-BA, o que demonstra, maiormente, o ato abusivo consistente na omissão deste Órgão, bem como o direito líquido e certo da impetrante. 5. Sentença mantida."

Ademais, resta configurado relevante fato superveniente, consubstanciado na edição e vigência da Resolução nº 1.020/2025 do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN). A referida norma federal de regência promoveu profunda desregulamentação no setor de formação de condutores em âmbito nacional, extinguindo exigências burocráticas outrora existentes e admitindo expressamente a figura do instrutor autônomo sem sede física.

Tal modificação do panorama normativo federal esvazia a razoabilidade das restrições locais defendidas pelo DETRAN/BA, uma vez que se mostra desarrazoado impor restrições a pessoas jurídicas formalmente constituídas enquanto o cenário regulatório nacional caminha para a flexibilização e livre concorrência.

Nada obstante a manifesta plausibilidade jurídica das teses autorais, o acolhimento do pedido recursal em sua totalidade esbarra no óbice contido no artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992, dada a natureza satisfativa do requerimento de imediata emissão de portaria de funcionamento e liberação de senhas de sistema.

Por tal razão, o provimento deve dar-se de forma parcial, mostrando-se impositiva a intervenção desta Instância tão somente para afastar o óbice fundado na Portaria nº 455/2022, determinando-se que a autoridade administrativa retome imediatamente o processamento do pleito.

Compete ao Juízo de Primeiro Grau, após a regular angularização processual e o oferecimento de informações, realizar a análise definitiva acerca da alteração do estado das coisas diante do fato novo trazido aos autos.

Isso posto, VOTO NO SENTIDO DE JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO E DAR PARCIAL PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, para reformar em parte a decisão recorrida e determinar ao DETRAN/BA que afaste o óbice de suspensão genérica fundado na Portaria nº 455/2022, retomando o regular processamento do pedido administrativo de credenciamento da empresa Agravante no prazo de 15 (quinze) dias, competindo ao Juízo de origem a análise subsequente do impacto do fato novo federativo sobre o mérito da demanda.

Sala de Sessões,

Des. Raimundo Nonato Borges Braga

Relator

R11