PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL CLANDESTINO. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO E DESCRIÇÃO FÁTICA. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. ÔNUS DA PROVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA NO MESMO SENTIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pela AGERBA contra sentença que julgou procedente ação anulatória para declarar a nulidade de autos de infração lavrados sob a alegação de transporte intermunicipal clandestino de passageiros, por ausência de comprovação da conduta infracional.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se os autos de infração lavrados pela AGERBA atendem aos requisitos de motivação e comprovação da infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009; (ii) estabelecer a quem incumbe o ônus da prova quanto à caracterização do transporte clandestino.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. Os atos administrativos possuem presunção relativa de legitimidade, que pode ser afastada quando ausente motivação adequada ou suporte fático idôneo.
2. A ausência de descrição detalhada da conduta infracional, como itinerário, passageiros, tarifa e pontos de embarque e desembarque, inviabiliza a caracterização do transporte intermunicipal clandestino.
3. A configuração da infração exige a demonstração de elementos típicos do serviço público de transporte, não sendo suficiente a mera indicação do dispositivo legal violado.
4. A deficiência na motivação do auto de infração compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, violando garantias constitucionais.
5. O ônus de comprovar a ocorrência da infração recai sobre a Administração Pública, especialmente diante de alegação de fato negativo pelo particular.
6. A ausência de prova concreta da prática de transporte clandestino e a generalidade das autuações conduzem à nulidade dos atos administrativos sancionatórios.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.

Tese de julgamento: 1. A validade do auto de infração depende da descrição clara e detalhada dos fatos que caracterizam a infração administrativa. 2. A ausência de motivação e de comprovação do suporte fático afasta a presunção de legitimidade do ato administrativo. 3. Compete à Administração Pública comprovar a prática de transporte clandestino para aplicação de sanções.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; Lei nº 9.784/1999, art. 50, II; Lei Estadual nº 11.378/2009, arts. 4º e 40; CPC, art. 85, §§ 1º e 11.

Jurisprudência relevante citada: TJ-BA, Apelação nº 8002953-97.2021.8.05.0113, Rel. Des. Rolemberg José Araújo Costa, j. 09/02/2023; TJ-BA, Apelação nº 8000298-38.2022.8.05.0269, Rel. Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães, j. 22/09/2023.

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível n.° 8000162-36.2025.8.05.0269, originária da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais e Fazenda Pública da Comarca de Uruçuca – BA, apelante AGENCIA EST. DE REG. DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSP. E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA e apelado RONALSON SANTOS DA SILVA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto da Relatora.

III

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 12 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta pela AGENCIA EST. DE REG. DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSP. E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA em face da sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais e Fazenda Pública da Comarca de Uruçuca – BA, que nos autos da AÇÃO DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO, COMBINADA COM PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS n.º 8000162-36.2025.8.05.0269, julgou parcialmente procedente a ação nos seguintes termos:

“Por todo exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE OS PEDIDOS FORMULADOS, resolvendo o mérito nos termos do Art. 487, I, do CPC, para: tornar definitiva a liminar e anular os Autos de Infração nº 93223, 93243, 93317 e 93341, do veículo MBENZ 312D SPRINTER, ano/modelo 2000/2000, Cor BRANCA, de placa policial JOL2016/BA, Renavam n.º: 00738618004, restando IMPROCEDENTE o pedido quanto ao dano moral. Condeno ainda a parte Ré ao pagamento de honorários de sucumbência, fixados por equidade, no valor de R$ 2.000,00, na forma do art. 85, §§ 2º e 8º, em vista do proveito econômico irrisório (STJ, REsp 1644077 / PR e Enunciado n. 6 da I Jornada de Direito Processual Civil do Conselho da Justiça Federal – CJF). Deixo de condenar ao pagamento das custas do processo por se tratar de Fazenda Pública. Deixo de submeter a presente decisão ao reexame necessário (artigo 496, §3º, II, do CPC). Intimem-se as partes da presente sentença. P.R.I.C. URUÇUCA/BA, 16 de junho de 2025. Daniel Álvaro Ramos. Juiz de Direito” (ID 91567366).

O apelante alega, em síntese, que o transporte irregular é infração que se perfaz no momento da abordagem (flagrante) e que o ônus da prova de desconstituir o ato administrativo competia ao apelado. Defende a higidez dos autos de infração e a competência estatal para fiscalizar o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros (SRI).

Por tais razões, pugna pelo provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos contidos na exordial (ID 91567769).

Devidamente intimada, a parte apelada deixou de apresentar contrarrazões, conforme certidão anexa (ID 91567773).

O feito se encontra em condições de proferir voto, portanto, solicito sua inclusão em pauta. Ressalta-se a possibilidade de sustentação oral, conforme dispõe os artigos 937 do CPC e 187 do RI/TJBA.

É o que importa relatar.

Salvador/BA, data certificada no sistema.

 Desa. Maria de Fátima Silva Carvalho 

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso.

O cerne da controvérsia reside na legalidade dos Autos de Infração lavrados pela AGERBA que imputaram ao apelado a conduta de realizar transporte intermunicipal de passageiros sem a devida delegação, nos termos do artigo 40 da Lei Estadual n.º 11.378/2009 (ID 91567344).

É cediço que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade. Todavia, esta presunção é relativa (juris tantum), cedendo quando confrontada com elementos que evidenciem a ausência de motivação ou a inexistência do suporte fático que ensejou a punição.

No caso em análise, o exame dos Autos de Infração constantes no ID 91567344 revela que as autuações padecem de vício insanável de motivação. Constata-se que o agente fiscalizador limitou-se a indicar o dispositivo legal supostamente violado, sem proceder à descrição detalhada da conduta infracional. Inexiste, nos documentos de arrecadação e fiscalização tombado no ID 91567344, o registro dos pontos terminais (origem e destino), a identificação dos supostos passageiros transportados, o valor da tarifa que estaria sendo cobrada, nem o itinerário percorrido.

A Lei Estadual n.º 11.378/2009, no artigo 4º, define o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros (SRI) como aquele realizado entre pontos terminais definidos, com itinerários e tarifas fixadas. Para que se configure a infração de "transporte clandestino" ou irregular, é indispensável que a administração pública descreva os elementos que caracterizam a prestação de serviço público sem autorização, distinguindo-a de uma carona desinteressada ou de um contrato de fretamento/locação privado.

O apelado colacionou aos autos contrato de prestação de serviços (ID 91567345), indicando que o veículo era utilizado para o transporte de funcionários em trecho específico, o que reforça a necessidade de uma fiscalização técnica e detalhada para separar o transporte remunerado aberto ao público daquele realizado sob regimes privados de fretamento, que possuem regramento próprio.

A ausência de pormenorização fática no momento da lavratura do auto de infração impede o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, garantidos pelo art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal. O ato administrativo sancionatório deve ser motivado de forma explícita, clara e congruente, com a indicação dos pressupostos de fato e de direito que justificam a imposição da penalidade, conforme preconiza o art. 50, inciso II, da Lei nº 9.784/1999, aplicável subsidiariamente no âmbito estadual.

A jurisprudência pátria, inclusive no âmbito deste Egrégio Tribunal de Justiça, tem se consolidado no sentido de que a generalidade da autuação, sem a colheita de depoimentos de passageiros ou descrição mínima do itinerário e da remuneração, nulifica o ato administrativo por vício de forma e inexistência de motivo comprovado.

No mesmo sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA . AUTO DE INFRAÇÃO E APLICAÇÃO DE MULTA. SUPOSTO TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO NO AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES PELA AGÊNCIA REGULADORA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS FIXADOS DE ACORDO COM OS CRITÉRIOS DO ART. 85, DO CPC. RECURSO NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. No caso em análise, verifica-se que a demanda versa sobre a legalidade dos autos de infração direcionados à recorrida, bem como as respectivas multas, em razão de ter exercido, supostamente, a prática de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros de forma sem autorização da AGERBA, ora recorrente. 2. Com efeito, para a compreensão da lide, deve-se considerar o quanto disposto no art. 23, do Decreto n. 11.832/09, que define o conceito de transporte irregular rodoviário intermunicipal de passageiros, associando-o ao exercício da atividade em linhas que não sejam objeto de delegação, nas modalidades de concessão ou permissão, como prescreve o artigo 40, da Lei Estadual n. 11.378/2009. 3. Nesse sentido, tais normas não descrevem nenhuma conduta relacionada àquela que teria sido praticada pela recorrida, uma vez que não se trata de concessionária ou permissionária deste serviço. Logo, ao sancionar a apelada por infração à norma que não se aplica ao fato jurídico, a apelante exorbitou nas competências que a legislação estadual lhe outorgou, criando uma norma ou infração que efetivamente não existem, haja vista que a conduta descrita nos autos de infração não se ajusta à hipótese normativa. 4. Ressalte-se, ainda, que a recorrente não produziu prova de que a recorrida realizou, efetivamente, transporte ilegal de passageiros, capaz de justificar a aplicação de sanções como as aplicadas na hipótese em comento. 5. Por fim, relativo aos honorários advocatícios, observa-se que o Juiz singular fixou a referida verba considerando os parâmetros do art . 85, do CPC, restando incabível a sua redução. (TJ-BA - Apelação: 80029539720218050113, Relator.: ROLEMBERG JOSÉ ARAÚJO COSTA, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/02/2023)”.

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. IRRESIGNAÇÃO DA AGERBA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. REJEITADA. MÉRITO. SUPOSTO TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL CLANDESTINO. ART. 40 DA LEI N. 11.378/09. IRREGULARIDADE DA CONDUTA PRATICADA PELO AUTOR. NÃO DEMONSTRADA. CLANDESTINIDADE NÃO COMPROVADA. AUTO DE INFRAÇÃO GENÉRICO. ÔNUS DA AGERBA. PROCEDÊNCIA DO PLEITO ANULATÓRIO. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. BASE DE CÁLCULO. ORDEM DE PREFERÊNCIA. PROVEITO ECONÔMICO E VALOR DA CAUSA. IRRISÓRIOS. FIXAÇÃO POR EQUIDADE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. PRELIMINAR REJEITADA. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cotejando a sentença com o apelo, constata-se que a Apelante impugnou especificamente os fundamentos decisórios que lastrearam o julgado, referentes à suposta ausência de comprovação de que o Apelado teria cometido a infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, motivo pelo qual não há falar em ausência de dialeticidade recursal. Preliminar rejeitada. 2. Cinge-se a controvérsia em aferir a legalidade: i) do auto de infração que o Autor pretende anular, que o autuou pela suposta prática da infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009; e ii) dos honorários advocatícios fixados pelo juízo sentenciante, por equidade, em R$ 2.000,00 (dois mil reais). 3. O Autor foi autuado em razão da suposta prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão. 4. Trata-se de infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, a qual deve ser analisada em conjunto com o art. 4º da mesma lei, de modo que, para sua configuração, faz-se necessária a comprovação de linhas pré-definidas, pontos de embarque e desembarque específicos, horários pré-fixados e remuneração mediante tarifa, porquanto se tratar de elementos indiciários do transporte intermunicipal clandestino. Precedentes TJBA. 5. Em que pese a presunção de legitimidade e veracidade do auto de infração, é da AGERBA, enquanto órgão público que pretende aplicar a sanção ao particular, o ônus de comprovar a clandestinidade do transporte intermunicipal supostamente realizado pelo infrator. Precedentes TJBA. 6. In casu, a Apelante não se desincumbiu desse ônus, uma vez que o auto de infração impugnado é absolutamente genérico, no qual inexiste qualquer descrição, mínima que seja, da suposta conduta irregular do motorista autuado. 7. A Ré/Apelante não juntou qualquer documentação hábil a comprovar que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros para explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários pré-definidos, motivo pelo qual se impõe a procedência do pleito anulatório formulado na inicial. 8. A base de cálculo dos honorários advocatícios deve ser fixada obedecendo à seguinte ordem de preferência: valor da condenação, proveito econômico, valor da causa e, não sendo possível utilizar nenhum desses critérios, somente então se utiliza o critério da equidade. Precedente STJ. 9. Na espécie, considerando que o proveito econômico obtido pelo Autor e o valor da causa, se utilizados como parâmetro da base de cálculo, gerariam honorários advocatícios em valor irrisório, aplica-se ao caso a regra do § 8º do art. 85 do CPC/15, motivo pelo qual se verifica o acerto do juízo sentenciante ao se valer do critério da equidade e fixar os honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais), montante razoável e proporcional, dosado em consonância com os critérios do § 2º do mesmo dispositivo. Precedente TJBA. PRELIMINAR REJEITADA. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000298-38.2022.8.05.0269, em que figuram como apelante AGENCIA EST. DE REG. DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSP. E COMUNICAÇÕES DA BAHIA - AGERBA e como apelada ANTÔNIO JOSE RODRIGUES SANTANA. (TJ-BA - Apelação: 80002983820228050269, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARÃES, Data de Julgamento: 22/09/2023, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 10/11/2023)

Com efeito, não se ignora o poder de polícia da AGERBA para fiscalizar o transporte intermunicipal, tarefa essencial para a segurança dos usuários. Contudo, o exercício de tal poder deve observar os limites da legalidade estrita e da proporcionalidade. A manutenção de uma penalidade de multa vultosa e a ameaça de apreensão de veículo (ID 91567344) baseadas em documentos genéricos configuram arbítrio, e não legítimo exercício da função administrativa.

Quanto ao ônus probatório, embora a autarquia sustente que o apelado deveria provar a regularidade, o entendimento doutrinário e pretoriano dominante indica que, diante de alegação de fato negativo (não realização de transporte clandestino) e de uma autuação desprovida de descrição fática, o ônus da prova da legalidade do ato recai sobre a Administração Pública. No presente processo, a apelante não trouxe aos autos qualquer relatório de fiscalização pormenorizado, limitando-se a acostar telas de seu sistema interno (ID 91567356 e ss.) que apenas reproduzem o registro das multas já contestadas.

Nestas condições, conclui-se que o douto Magistrado de Primeiro Grau agiu com acerto ao reconhecer a nulidade dos atos administrativos, uma vez que a presunção de veracidade da AGERBA foi elidida pela demonstração da precariedade técnica das autuações, as quais se mostraram incapazes de sustentar a subsunção do fato à norma do art. 40 da Lei n.º 11.378/2009.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO APELO, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Majoro o montante da condenação dos honorários advocatícios de sucumbência para o valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), por entender que compensa adequadamente o grau de zelo profissional e o trabalho realizado pelo procurador da parte apelada, considerando a natureza da causa e o tempo despendido para o processo, a teor do art. 85, § 1º e § 11, do CPC.

Inexistindo recurso, proceda-se o arquivamento do feito.

Salvador/BA, data certificada eletronicamente no sistema.

 Desa. Maria de Fátima Silva Carvalho 

Relatora