PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000116-88.2023.8.05.0084 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: MARLI BASTOS DE FREITAS LIMA |
| Advogado(s): JUNIOR GOMES DE OLIVEIRA |
| APELADO: MUNICIPIO DE GENTIO DO OURO e outros |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
Como relatado, trata-se de apelação cível interposta por MARLI BASTOS DE FREITAS LIMA, contra sentença (ID 81438581) que, nos autos do mandado de segurança de n.º 8000116-88.2023.8.05.0084, proposta contra o Município de Gentio do Ouro, denegou a segurança pleiteada para o restabelecimento do vencimento base, que fora unilateralmente reduzido pela Administração Pública.
A matéria controvertida devolvida a este colegiado restringe-se à análise da legalidade da redução do vencimento base da impetrante pelo Município de Gentio do Ouro, sem a instauração de processo administrativo prévio, e à verificação da observância dos princípios constitucionais da irredutibilidade salarial, do contraditório e da ampla defesa.
De plano, cumpre destacar que a Administração Pública detém o poder de autotutela, podendo anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, conforme preceitua a Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Para tanto, imprescindível se faz a instauração de processo administrativo prévio e individualizado, assegurando-se as garantias do contraditório e da ampla defesa ao administrado, como bem ensina o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho:
“Modernamente, no entanto, tem prosperado o pensamento de que, em certas circunstâncias, não pode ser exercida a autotutela em toda a sua plenitude. A orientação que se vai expandindo encontra inspiração nos modernos instrumentos democráticos e na necessidade de afastamento de algumas condutas autoritárias e ilegais que se valeram, durante determinado período, os órgãos administrativos. Trata-se, no que concerne ao poder administrativo, de severa restrição ao poder de autotutela de seus atos, de que desfruta a Administração Pública.
Adota-se tal orientação, por exemplo, em alguns casos de anulação de atos administrativo quando estiverem em jogo interesses de pessoas, contrários ao desfazimento do ato. Para permitir melhor avaliação da conduta administrativa a ser adotada, tem-se exigido que se confira aos interessados o direito ao contraditório, outorgando-lhes o poder de oferecerem as alegações necessárias a fundamentar seu interesse e sua pretensão, no caso o interesse à manutenção do ato. Na verdade, como bem acentual ADILSON DALLARI, 'não se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a validade da desconstituição de ato anteriormente praticado à justificação cabal da legitimidade dessa mudança de entendimento, arcando a Administração Pública com o ônus da prova'. O STF já teve a oportunidade de decidir que, quando forem afetados interesses individuais, 'a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseja a audição daqueles que terão modificada situação já alcançada'. Observa-se dos dizeres do aresto ter sido considerada indevida a anulação de ato administrativo por falta de oportunidade conferia aos interessados, de contraditar e rechaçar os motivos que justificaram a conduta invalidatória. Desconsiderada foi, então, a autotutela ex officio da Administração.” (Manual de Direito Administrativo. 24ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 148)
Além disso, a anulação de ato administrativo que repercute no campo dos interesses individuais deve ser precedida de regular processo administrativo, assegurando-se ao administrado o contraditório e a ampla defesa, conforme dispõe o art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal:
“LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”
Ademais, é consabido que a Constituição Federal prevê em seu art. 37, inc. XV, a irredutibilidade salarial do servidor público, nos seguintes termos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I”.
Neste ponto, impende destacar o entendimento do STF acerca da proteção à irredutibilidade de vencimentos do servidor público, há muito solidificado. Veja-se:
O Supremo Tribunal Federal fixou jurisprudência no sentido de que não há direito adquirido à regime jurídico-funcional pertinente à composição dos vencimentos ou à permanência do regime legal de reajuste de vantagem, desde que eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, não acarretando decesso de caráter pecuniário. Precedentes. [RE 593.304 AgR, rel. min. Eros Grau, 2ª T, j. 29-9-2009, DJE 200 de 23-10-2009.]
Irredutibilidade de vencimentos: garantia constitucional que é modalidade qualificada da proteção ao direito adquirido, na medida em que a sua incidência pressupõe a licitude da aquisição do direito a determinada remuneração. Irredutibilidade de vencimentos: violação por lei cuja aplicação implicaria reduzir vencimentos já reajustados conforme a legislação anterior incidente na data a partir da qual se prescreveu a aplicabilidade retroativa da lei nova.
[RE 298.694, rel. min. Sepúlveda Pertence, P, j. 6-8-2003, DJ de 23-4-2004]
A garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio funcional traduz conquista jurídico-social outorgada, pela Constituição da República, a todos os servidores públicos (CF, art. 37, XV), em ordem a dispensar-lhes especial proteção de caráter financeiro contra eventuais ações arbitrárias do Estado. Essa qualificada tutela de ordem jurídica impede que o poder público adote medidas que importem, especialmente quando implementadas no plano infraconstitucional, em diminuição do valor nominal concernente ao estipêndio devido aos agentes públicos. [ADI 2.075 MC, rel. min. Celso de Mello, P, j. 7-2-2001, DJ de 27-6-2003]
No caso dos autos, constata-se que a Recorrente é servidora pública concursada do Município de Gentio do Ouro, ocupante do cargo de professora da Rede Pública Municipal de ensino, com jornada de trabalho de 40 horas semanais, tendo sido surpreendida por ato da Administração Pública Municipal, que reduziu o vencimento base de R$ 4.314,92 para R$ 3.319,17 a partir do mês de março de 2023, conforme demonstrado nos documentos colacionados no ID 81437602 - Págs. 31 a 34.
Constata-se, assim, que a Apelante sofreu decréscimo em seu vencimento base, efetuado após decisão judicial que determinou o restabelecimento de gratificação por qualificação acadêmica, o que é vedado pela Constituição Federal, que, conforme exposto, resguarda a irredutibilidade de vencimentos.
A jurisprudência pauta a necessidade da observância do contraditório e da ampla defesa, inclusive, em caso de revogação de atos reputados ilegalmente praticados, se destes já decorreram efeitos concretos. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. ANULAÇÃO DE ATOS ILEGAIS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA. NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA QUANDO JÁ DECORRERAM EFEITOS CONCRETOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃO FUNDAMENTADA NAS SÚMULAS 83 E 568/STJ (PRECEDENTE JULGADO SOB O REGIME DA REPERCUSSÃO GERAL, SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS OU QUANDO HÁ JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA SOBRE O TEMA). MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. CABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O acórdão recorrido adotou orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, segundo a qual não obstante seja facultado ao Estado a revogação de atos reputados ilegalmente praticados, se destes já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de processo administrativo, observando-se o contraditório e a ampla defesa. III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação. V - Considera-se manifestamente improcedente e enseja a aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 nos casos em que o Agravo Interno foi interposto contra decisão fundamentada em precedente julgado sob o regime da Repercussão Geral (Súmulas ns. 83 e 568/STJ). VI - Agravo Interno improvido, com aplicação de multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa”. (AgInt no REsp 1706949/CE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/03/2018, DJe 11/04/2018)
Ademais, ressalte-se que, ao contrário do quanto aduzido na sentença, a incorporação das vantagens ao salário-base da servidora, conforme implementado pelo Recorrido, não encontra respaldo na Lei Federal nº 11.738/2008, que instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.
O Supremo Tribunal Federal, ao analisar a constitucionalidade da referida norma, no julgamento da ADI 4167, assentou que a expressão “piso” deve ser interpretada como “vencimento básico inicial”, não englobando outras vantagens pecuniárias. Veja-se:
CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PACTO FEDERATIVO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. PISO NACIONAL PARA OS PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA. CONCEITO DE PISO: VENCIMENTO OU REMUNERAÇÃO GLOBAL. RISCOS FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. JORNADA DE TRABALHO: FIXAÇÃO DO TEMPO MÍNIMO PARA DEDICAÇÃO A ATIVIDADES EXTRACLASSE EM 1/3 DA JORNADA. ARTS. 2º, §§ 1º E 4º, 3º, II E III E 8º, TODOS DA LEI 11.738/2008. CONSTITUCIONALIDADE. PERDA PARCIAL DE OBJETO. […] 2. É constitucional a norma geral federal que fixou o piso salarial dos professores do ensino médio com base no vencimento, e não na remuneração global. Competência da União para dispor sobre normas gerais relativas ao piso de vencimento dos professores da educação básica, de modo a utilizá-lo como mecanismo de fomento ao sistema educacional e de valorização profissional, e não apenas como instrumento de proteção mínima ao trabalhador. 3. É constitucional a norma geral federal que reserva o percentual mínimo de 1/3 da carga horária dos docentes da educação básica para dedicação às atividades extraclasse. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Perda de objeto declarada em relação aos arts. 3º e 8º da Lei 11.738/2008. (STF - ADI: 4167 DF, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA, Data de Julgamento: 27/04/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-162 DIVULG 23-08-2011 PUBLIC 24-08-2011 EMENT VOL-02572-01)
Dessa forma, o entendimento adotado pelo Juízo de primeiro grau, ao considerar o piso salarial como remuneração global, diverge da interpretação firmada pelo STF. O piso deve corresponder exclusivamente ao vencimento básico inicial da carreira, sobre o qual devem incidir as gratificações por qualificação acadêmica previstas em lei municipal, e não ser composto por elas.
O município não pode, sob a justificativa de dar cumprimento a decisão judicial que determinou o restabelecimento de gratificações, reduzir componentes da remuneração do servidor, sobretudo o vencimento base, que é parâmetro essencial para o piso nacional e para o cálculo das gratificações devidas.
Merece reforma, portanto, a sentença recorrida, uma vez que se configura ilegal a redução do vencimento base da apelante, servidora pública municipal, sem prévio processo administrativo, em violação aos princípios constitucionais da irredutibilidade salarial, do devido processo legal administrativo, do contraditório e da ampla defesa.
Por fim, tratando-se de lide mandamental, é certo que os efeitos financeiros decorrentes da condenação devem retroagir, apenas, até a data da impetração, por obediência às Súmulas 269 e 271, do STF:
“Súmula 269. O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.”
“Súmula 271. Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.”
Por derradeiro, sobre tais valores deve incidir correção monetária pelo IPCA-E (RE nº 870.947/SE e RESP 1.495.146/MG) e juros no percentual da caderneta de poupança, ficando ressalvado que devem ser abatidos eventuais valores já percebidos durante o período porventura compreendido pela ação mandamental, desde a impetração.
É oportuno acrescentar que, no dia 09/12/2021, houve a promulgação da Emenda Constitucional nº 113, a qual passou a prever um novo regime para o pagamento dos precatórios da Fazenda Pública:
“Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.”
A partir de então, denota-se do texto constitucional que a SELIC passa a ser o índice oficial de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública.
Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar a sentença de primeiro grau e CONCEDER A SEGURANÇA PLEITEADA, determinando o restabelecimento do vencimento base da apelante, com as repercussões legais e a incidência das gratificações por qualificação acadêmica sobre esse valor, conforme previsto na Lei Municipal nº 23/2001, alterada pela Lei Municipal nº 41/2020, sem prejuízo da percepção do valor do piso nacional atualizado, na forma da Lei Federal nº 11.738/2008, proporcional à sua carga horária, pagando-lhe, ainda, as diferenças calculadas desde a data da impetração, observada a compensação de eventuais valores já recebidos, nos termos acima delineados, e a incidência de juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança e a correção monetária pelo IPCA-E até 09/12/2021, a partir de quando a atualização monetária e incidência de juros legais deverá seguir a regra do art. 3º, da Emenda Constitucional nº 113/2021, com aplicação da SELIC.
Ausente arbitramento de condenação ao pagamento de honorários advocatícios, na conformidade do artigo 25 da Lei nº 12.016/09 e Súmulas 512 do STF e 105 do STJ.
Salvador/BA, data registrada no sistema.
PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD
DESEMBARGADOR RELATOR
(assinado eletronicamente)
06-237B