PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE OBRA PÚBLICA POR DISPENSA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO TÉCNICA PRÉVIA DA EMERGÊNCIA. DOLO CONFIGURADO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONADORA. IMPRESCRITIBILIDADE DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. 

I. CASO EM EXAME 

1. Apelações interpostas por Marcos Pires Gomes e Anilton Bastos Pereira contra sentença que, em ação de improbidade administrativa, reconheceu irregularidade na contratação direta da empresa COINPE Construtora Ltda., mediante dispensa de licitação, para reforma de escolas municipais de Paulo Afonso/BA, no valor de R$ 1.335.044,57, e impôs condenações de ressarcimento ao erário e sanções punitivas previstas na Lei nº 8.429/1992. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se deve ser concedida gratuidade da justiça aos Apelantes; (ii) estabelecer se a sentença é nula por ausência de fundamentação; (iii) determinar se a contratação direta por dispensa de licitação configurou ato doloso de improbidade administrativa; e (iv) definir se subsistem as sanções punitivas e a condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 

3. A declaração de hipossuficiência apresentada por pessoa natural goza de presunção relativa, de modo que, ausentes elementos concretos em sentido contrário, impõe-se o deferimento da gratuidade da justiça. 

4. A sentença não é nula quando expõe fundamentos fáticos e jurídicos, enfrenta as questões relevantes, examina a prescrição, aprecia a necessidade de dolo e indica os elementos probatórios que sustentam a conclusão adotada. 

5. A dispensa de licitação fundada em emergência exige demonstração prévia, contemporânea e idônea da situação excepcional, da urgência concreta, do risco de prejuízo ou comprometimento da segurança e da pertinência entre a contratação direta e o atendimento da necessidade pública. 

6. A emergência administrativa não pode ser construída posteriormente para legitimar contratação direta já encaminhada ou consumada.

7. A produção ou o encaminhamento de relatórios sobre a precariedade das escolas depois do início do procedimento de dispensa, e alguns após a assinatura da ordem de serviço, demonstra ausência de lastro técnico prévio suficiente para justificar a contratação emergencial. 

8. A ausência de projeto básico em obra pública compromete a definição do objeto, a estimativa de custos, a fiscalização da execução e o controle da compatibilidade entre a contratação e a emergência alegada. 

9. O dolo não decorre de presunção pela simples contratação direta, mas do conjunto probatório formado pela contratação em prazo exíguo, ausência de documentação técnica contemporânea, relatórios escolares posteriores e inexistência de base prévia apta a justificar a emergência. 

10. O Prefeito Municipal responde pela condução administrativa da contratação direta irregular quando deixa de assegurar motivação técnica adequada, instrução mínima suficiente e demonstração concreta da emergência. 

11. O particular beneficiado por contratação direta irregular pode responder por improbidade administrativa quando demonstrada sua vinculação ao procedimento e ao proveito econômico decorrente da dispensa indevida. 

12. A pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade administrativa é imprescritível, por força do art. 37, § 5º, da Constituição Federal e do Tema nº 897 do Supremo Tribunal Federal. 

13. As sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público e perda da função pública possuem natureza punitiva, repressiva e pessoal, sujeitando-se ao prazo prescricional previsto no art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992, na redação aplicável à época dos fatos. 

14. Encerrado o mandato do Prefeito Municipal em 31/12/2012 e ajuizada a ação apenas em 2019, encontra-se prescrita a pretensão de imposição das sanções punitivas, cujo prazo se encerrou em 31/12/2017. 

15. O particular submete-se ao mesmo regime prescricional aplicável ao agente público, nos termos da Súmula 634 do Superior Tribunal de Justiça. 

16. A contratação direta irregular de obra pública sem demonstração contemporânea da emergência e sem documentação técnica prévia suficiente gera prejuízo patrimonial correspondente ao valor da despesa indevidamente realizada.

17. A solidariedade no ressarcimento decorre da atuação convergente entre o agente público responsável pela contratação e o particular beneficiado pelo ajuste irregular. 

IV. DISPOSITIVO E TESE 

18. Recursos parcialmente providos. 

Tese de julgamento: 

1. A dispensa emergencial de licitação para obra pública exige demonstração prévia, contemporânea e documentalmente idônea da situação excepcional que justifica a contratação direta. 

2. A produção posterior de elementos destinados a justificar emergência administrativa evidencia irregularidade da dispensa e pode configurar dolo quando associada a circunstâncias que demonstrem afastamento consciente do procedimento licitatório. 

3. A pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade administrativa é imprescritível. 

4. As sanções punitivas da Lei nº 8.429/1992 submetem-se ao prazo prescricional previsto no art. 23, I, da redação vigente à época dos fatos. 

5. O particular vinculado ao ato de improbidade submete-se ao mesmo regime prescricional aplicável ao agente público.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, § 5º, e 93, IX; CPC, arts. 98 e 489, § 1º; Lei nº 8.429/1992, art. 23, I; Lei nº 8.666/1993, art. 24, IV; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 897, RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08.08.2018, DJe 25.03.2019; STF, Tema nº 1.199; STJ, Súmula 634.

Vistos relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8003745-79.2019.8.05.0191, em que são Apelantes MARCOS PIRES GOMES E ANILTON BASTOS PEREIRA e Apelado o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA.

Acordam os MM. Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia em CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO AOS APELOS e o fazem nos termos do voto da Relatora.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Deu-se provimento parcial. Por unanimidade. Acompanhou o julgamento, reservando o direito de sustentação oral, Procurador de Justiça Luiz Eugênio Fonseca e realizou sustentação oral, Dr. Jose Augusto de Andrade Filho.

Salvador, 25 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelações Cíveis interpostas por MARCOS PIRES GOMES E ANILTON BASTOS PEREIRA contra a sentença de Id. 89027345, da lavra do Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Paulo Afonso/BA, que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA, condenou os demandados pela prática de atos previstos nos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.429/1992. No dispositivo, Anilton Bastos Pereira foi condenado ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 1.335.044,57, ao pagamento de multa civil no mesmo valor, à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos, à proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 5 anos e à perda da função pública, se ainda a exercer. Marcos Pires Gomes foi condenado ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 1.335.044,57, solidariamente com os demais réus, ao pagamento de multa civil no mesmo valor, à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 anos e à proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 3 anos. A sentença também condenou COINPE Construtora Ltda. ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 1.335.044,57, solidariamente com os demais réus, ao pagamento de multa civil no mesmo valor e à proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 5 anos, além de impor aos réus o pagamento solidário das custas processuais, consolidando o valor total da condenação em R$ 5.340.178,29. Deixou de condenar os réus em honorários advocatícios, em razão da ação ser proposta pelo Ministério Público. 

Em suas razões recursais, Id. 89027350, Marcos Pires Gomes requer, preliminarmente, a concessão dos benefícios da justiça gratuita, sustentando não possuir renda fixa nem vínculo empregatício. No mérito, sustenta a nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada, ao argumento de que o Julgador se limitou a reproduzir os termos da petição inicial e a presumir a existência de dolo a partir da sequência de contratações firmadas pela Administração Pública. Alega que não houve análise dos documentos de defesa, nem individualização concreta de sua conduta enquanto sócio da empresa contratada. Defende que não foi demonstrado que tivesse ciência da ausência de projeto básico ou que houvesse atuado em conluio com o gestor municipal, invocando violação ao art. 489, § 1º, incisos I e IV, do Código de Processo Civil, e ao art. 93, IX, da Constituição Federal.

Sustenta, ainda, a ocorrência de prescrição, ao argumento de que os fatos imputados ocorreram em janeiro de 2009 e que, ainda que se considere o prazo prescricional de cinco anos a partir do fim do mandato do então prefeito em dezembro de 2012, a pretensão punitiva prescreveu em dezembro de 2017, ao passo que a ação somente foi proposta em 17 de agosto de 2019. Aduz que o inquérito civil não suspende nem interrompe o curso do prazo prescricional, invocando, nesse ponto, o Tema 897 do Supremo Tribunal Federal.

Defende a aplicação retroativa da nova redação do art. 23 da Lei nº 8.429/1992, conferida pela Lei nº 14.230/2021, por se tratar de norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador. Argumenta que, pela nova disciplina, a ação prescreve em oito anos contados da prática do ato e que há previsão de prescrição intercorrente pelo decurso de quatro anos entre marcos interruptivos. Nessa linha, assevera que a pretensão prescreveu tanto porque os fatos ocorreram em 2009 e a ação foi ajuizada apenas em 2019, quanto porque a sentença foi proferida somente em 2025, mais de cinco anos após o ajuizamento da demanda.

Quanto ao mérito propriamente dito, afirma inexistir dolo específico e nexo causal entre sua conduta e eventual dano ao erário. Sustenta que não exerceu função pública, não participou da gestão municipal e que a empresa contratada apenas executou contrato firmado com base em parecer jurídico emitido pela Procuradoria do Município e amparado no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993. Aduz não haver prova de conluio com agente público, tampouco demonstração de que contribuiu para a ausência de projeto básico ou para eventual irregularidade administrativa. Por fim, invoca violação à duração razoável do processo, à segurança jurídica, à razoabilidade e à dignidade da pessoa humana, considerando que os fatos remontam a mais de dezesseis anos.

Por sua vez, Anilton Bastos Pereira, em sua Apelação, Id. 89027358, requer, também, a concessão dos benefícios da justiça gratuita, declarando não possuir condições de arcar com custas processuais e honorários advocatícios sem prejuízo de seu sustento e de sua família.

No mérito, sustenta a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva. Alega que a sentença interpretou de forma equivocada o Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal e as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. Defende que a nova legislação, por possuir natureza sancionatória e ser mais benéfica, deve ser aplicada aos processos em curso, especialmente quando ainda não houver trânsito em julgado. Argumenta que a ação de improbidade administrativa se submete aos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, nos termos do art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, e que o art. 17-D do mesmo diploma reforça sua natureza repressiva e sancionatória.

Afirma que o art. 23 da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece prazo prescricional de oito anos contados da ocorrência do fato, além de causas interruptivas e de prescrição intercorrente. Sustenta que, como os fatos ocorreram em 2009 e a ação foi ajuizada somente em 2019, a pretensão sancionadora prescreveu. Assegura, ainda, que, mesmo pela redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa, se considerado o fim do mandato em 2012, o prazo quinquenal se encerrou em 2017.

Sustenta também haver contradição na condução do feito, pois foi determinada, em momento anterior, a aplicação da Lei nº 14.230/2021, enquanto a sentença, ao afastar a prescrição, adotou a redação anterior da Lei nº 8.429/1992. Aduz, ainda, que o Ministério Público se manifestou favoravelmente ao reconhecimento da prescrição e à extinção do processo, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil.

Defende que a condenação não subsiste à luz da nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, pois a Lei nº 14.230/2021 passou a exigir a subsunção da conduta a uma das hipóteses expressamente previstas nos incisos do referido dispositivo, não sendo mais possível condenação genérica por violação a princípios. Sustenta que as alterações legislativas devem incidir nos processos sem trânsito em julgado e que, inexistindo demonstração de dolo específico e tipicidade adequada, deve ser reconhecida a improcedência da ação.

Em sede de contrarrazões, Id. 89027362, o Ministério Público do Estado da Bahia pugna pela manutenção integral da sentença. Afirma que a demanda decorre de irregularidades apuradas no Inquérito Civil nº 003.0.57334/2009, instaurado para investigar procedimentos de dispensa de licitação destinados à execução de reformas em escolas municipais das zonas rural e urbana de Paulo Afonso/BA, no valor de R$ 1.335.044,57.

Informa que o feito foi regularmente processado, com observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Aduz que a sentença enfrentou adequadamente os pontos relevantes da controvérsia, estando devidamente fundamentada e em consonância com o conjunto probatório e com a legislação aplicável à espécie. Afirma, ainda, que as teses suscitadas pelos Apelantes não infirmam os fundamentos da condenação, razão pela qual requer o desprovimento dos recursos e a confirmação integral da sentença.

Instada a se manifestar, a douta Procuradoria de Justiça emite parecer, opinando pelo desprovimento dos recursos (Id. 96853684).

Em cumprimento ao art. 931, do NCPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que peço dia para julgamento, ressaltando a possibilidade de sustentação oral, nos termos do art. 937, I, do diploma legal.

Salvador, 15 de maio de 2026.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

As Apelações interpostas preenchem os requisitos subjetivos e objetivos de admissibilidade, razão pela qual delas conheço.

Inicialmente, examino os pedidos de gratuidade da justiça formulados pelos Apelantes. Ambos declararam não possuir condições de arcar com as despesas processuais sem prejuízo da própria subsistência e de suas famílias. Em relação a Marcos Pires Gomes, há alegação específica de ausência de renda fixa, inexistência de vínculo empregatício, impossibilidade laboral decorrente de acidente grave, despesas médicas e alienação de participação societária na empresa COINPE. Anilton Bastos Pereira, por sua vez, também afirma hipossuficiência econômica para suportar custas e encargos processuais.

Nos termos do art. 98 do Código de Processo Civil, “a pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça, na forma da lei”. A declaração de hipossuficiência apresentada por pessoa natural goza de presunção relativa, cabendo seu afastamento apenas quando houver elementos concretos nos autos em sentido contrário. Ausente, neste momento, demonstração específica capaz de infirmar a alegação de insuficiência financeira, defiro aos Apelantes os benefícios da gratuidade da justiça, ressalvada a possibilidade de impugnação própria e observada a suspensão de exigibilidade das verbas abrangidas pelo benefício.

Passo ao exame das questões preliminares e de mérito.

Marcos Pires Gomes sustenta a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, ao argumento de que a decisão reproduziu a petição inicial, presumindo o dolo a partir da sequência de contratações e deixando de individualizar sua conduta. A preliminar, contudo, não merece acolhimento.

O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário sejam públicos e fundamentadas todas as decisões. No plano infraconstitucional, o art. 489, § 1º, do Código de Processo Civil estabelece parâmetros para aferição da validade da fundamentação judicial, impedindo decisões meramente aparentes, genéricas ou incapazes de enfrentar os argumentos relevantes deduzidos no processo.

A sentença recorrida, contudo, expôs os fundamentos fáticos e jurídicos que conduziram à procedência da pretensão, enfrentou a alegação de prescrição, examinou a necessidade de dolo à luz da disciplina atual da improbidade administrativa e indicou os elementos de prova reputados suficientes para demonstrar a irregularidade da contratação direta. A decisão também apontou a participação atribuída aos envolvidos, ainda que a extensão de sua conclusão deva ser revista quanto às consequências sancionatórias. Assim, eventual inconformismo com a valoração das provas ou com o enquadramento jurídico adotado não transforma a decisão em nula. A fundamentação existe, é compreensível e permite o controle recursal. Rejeito, portanto, a preliminar.

No mérito, a questão central consiste em definir se devem subsistir, total ou parcialmente, as condenações impostas aos Apelantes em razão da contratação direta da empresa COINPE Construtora Ltda. para reforma de escolas municipais de Paulo Afonso/BA, mediante dispensa de licitação realizada no início do ano de 2009.

Da análise dos autos, constata-se que a contratação foi formalizada sob o argumento de situação emergencial. O procedimento administrativo foi deflagrado em 05/01/2009; em 06/01/2009 foi emitido parecer jurídico favorável à dispensa; em 15/01/2009 a comissão de licitação também opinou pela contratação direta; e, em 16/01/2009, foi firmado o contrato com a empresa COINPE, pelo valor indicado na sentença de R$ 1.335.044,57.

A legislação então vigente admitia a dispensa de licitação em hipóteses excepcionais. O art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993 dispunha ser dispensável a licitação:

“IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos”.

A norma não autoriza a dispensa por simples conveniência administrativa. Ao contrário, exige emergência efetivamente caracterizada, urgência concreta, risco de prejuízo ou comprometimento da segurança de pessoas, obras, serviços ou bens, e estrita vinculação entre a contratação direta e o atendimento da situação excepcional. Em se tratando de obra pública, a exigência de motivação técnica e documentação prévia assume relevo ainda maior, porque a contratação direta suprime a competição e, por isso mesmo, deve ser rigidamente justificada.

A existência do elemento subjetivo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa restou suficientemente demonstrada. Não se está diante de responsabilização objetiva nem de mera presunção de irregularidade pelo fato de ter havido contratação direta. O dolo decorre do conjunto probatório constante dos autos, especialmente da circunstância de que os relatórios confeccionados pelos Diretores das escolas municipais acerca da precariedade das unidades escolares foram encaminhados em data posterior ao início do processo administrativo de dispensa de licitação, sendo certo que muitos deles foram enviados somente depois da assinatura da ordem de serviço, conforme indicado nos Ids 89026451, 89026452, 89026453 e 89026460.

Esse dado probatório é decisivo. Se a Administração somente reuniu os relatórios sobre a situação estrutural das escolas depois de iniciado, ou mesmo depois de concluído, o procedimento de dispensa, a emergência administrativa não estava lastreada, no momento próprio, em prévia apuração técnica, documental e racional. A contratação direta, portanto, não se apoiou em justificativa contemporânea idônea, previamente documentada e apta a demonstrar a imprescindibilidade da dispensa.

A emergência não pode ser construída posteriormente para legitimar contratação já encaminhada ou consumada. A excepcionalidade prevista no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993 pressupõe que a Administração demonstre, antes da contratação, a situação concreta de risco, a necessidade da medida escolhida, a pertinência do objeto contratado e a impossibilidade prática de aguardar o procedimento competitivo ordinário. Quando os elementos utilizados para justificar a precariedade das escolas são produzidos ou encaminhados depois de instaurado ou mesmo finalizado o procedimento de dispensa, fica comprometida a legitimidade do fundamento emergencial invocado.

Também pesa contra a regularidade da contratação a ausência de projeto básico. Em obras de engenharia, esse documento é indispensável para definir o objeto, estimar custos, fiscalizar a execução e verificar a compatibilidade entre a contratação e a emergência alegada. Na contratação direta, sua exigência não é afastada; ao contrário, torna-se ainda mais relevante como instrumento mínimo de controle e motivação.

Assim, a falta de documentação prévia idônea não representa mera falha formal. A contratação direta de obra pública relevante, amparada em justificativas formalizadas apenas posteriormente, revela afastamento consciente das regras de licitação e violação aos deveres de legalidade, impessoalidade, moralidade, motivação e probidade.

A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo para a configuração da improbidade administrativa. Na situação, o dolo não é presumido pela simples irregularidade da contratação direta, mas evidenciado pelo conjunto de circunstâncias do procedimento: contratação em prazo exíguo, ausência de documentação técnica contemporânea, relatórios escolares posteriores e inexistência de base prévia suficiente para justificar a emergência. Esses elementos demonstram atuação consciente voltada ao afastamento indevido da licitação.

Quanto a Anilton Bastos Pereira, então Prefeito Municipal, a responsabilização decorre da condução administrativa que culminou na contratação direta irregular. Ao gestor público competia assegurar que a dispensa de licitação estivesse precedida de motivação técnica adequada, instrução mínima suficiente, demonstração concreta da emergência e observância dos requisitos legais aplicáveis. A contratação de obra pública de valor expressivo, sem prévia documentação idônea acerca da emergência, evidencia atuação incompatível com os deveres que recaem sobre o chefe do Poder Executivo municipal.

Quanto a Marcos Pires Gomes, a condição de particular não impede a responsabilização por ato de improbidade administrativa quando demonstrada sua participação no ilícito ou o benefício decorrente da contratação irregular. O particular que se beneficia de contratação direta realizada à margem dos requisitos legais não se situa em posição juridicamente neutra quando o conjunto dos autos revela sua vinculação ao procedimento e à obtenção da vantagem econômica correspondente. A condenação ao ressarcimento subsiste porque a empresa contratada recebeu valores provenientes de contratação irregular, e a atuação do particular está associada ao proveito econômico decorrente da dispensa indevida.

Firmada a existência de ato doloso de improbidade administrativa, impõe-se distinguir, com rigor técnico, a pretensão de ressarcimento ao erário e as sanções punitivas previstas na Lei nº 8.429/1992.

A manutenção da obrigação de ressarcir o dano ao erário encontra suporte na comprovação de ato doloso de improbidade administrativa com prejuízo patrimonial correspondente ao valor da contratação irregularmente realizada. O ressarcimento não ostenta natureza punitiva. Trata-se de medida recompositória, destinada a restaurar o patrimônio público lesado. Por isso, submete-se a regime jurídico próprio, de matriz constitucional.

O art. 37, § 5º, da Constituição Federal dispõe:

“§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.” (Grifei)

A norma constitucional autoriza o legislador a estabelecer prazos prescricionais para ilícitos praticados por agentes públicos ou particulares que causem dano ao erário, mas ressalva expressamente as respectivas ações de ressarcimento. Essa ressalva tem incidência direta quando o prejuízo patrimonial decorre de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 897, consolidou entendimento vinculante sobre o alcance do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, nos seguintes termos:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” (RE 852475, Tribunal Pleno, Julgado em 08/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-058 DIVULG 22-03-2019 PUBLIC 25-03-2019) (Grifei)

A imputação reconhecida envolve prática dolosa de ato de improbidade administrativa, consistente na utilização indevida de dispensa de licitação para contratação de obra pública sem suporte documental anterior e suficiente acerca da emergência invocada. A produção ou o encaminhamento posterior dos relatórios de precariedade das escolas, inclusive após a assinatura da ordem de serviço, confirma que a contratação direta não foi precedida da motivação técnica indispensável à excepcionalidade do procedimento. Assim, a pretensão de recomposição do patrimônio público não está prescrita.

Deve, portanto, ser mantida a condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 1.335.044,57, solidariamente com os demais réus. Essa parcela condenatória possui natureza estritamente reparatória e encontra fundamento constitucional autônomo no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, além de aderência direta ao Tema nº 897 do Supremo Tribunal Federal.

A solução é diversa quanto às sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público e perda da função pública. Essas consequências possuem natureza punitiva, repressiva e pessoal, submetendo-se ao regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa vigente à época dos fatos.

O art. 23 da Lei nº 8.429/1992, na redação então aplicável, estabelecia:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;” (Grifei)

O dispositivo supramencionado alcança as sanções punitivas da Lei de Improbidade Administrativa. Considerando que o mandato do Prefeito Municipal terminou em 31/12/2012, o prazo de cinco anos para propor a ação sancionadora encerrou-se em 31/12/2017. Desse modo, ajuizada a ação apenas em 06/09/2019 — ou mesmo em 17/08/2019, data também referida nos autos —, a pretensão punitiva já estava prescrita.

A multa civil, a suspensão dos direitos políticos, a proibição de contratar com o Poder Público e a perda da função pública não se confundem com o ressarcimento ao erário. São sanções autônomas, de caráter repressivo, sujeitas ao prazo prescricional previsto no art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992, na redação vigente ao tempo dos fatos. A ressalva constitucional do art. 37, § 5º, da Constituição Federal não alcança tais penalidades, limitando-se às pretensões de recomposição patrimonial.

O mesmo regime prescricional aplica-se ao particular demandado. A responsabilização do particular por ato de improbidade administrativa, quando vinculada à atuação de agente público, submete-se ao prazo prescricional incidente sobre este. Essa orientação foi consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça na Súmula 634, segundo a qual:

“Súmula 634-STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na lei de improbidade administrativa para os agentes públicos.”

Assim, Marcos Pires Gomes, na condição de particular, submete-se ao mesmo prazo prescricional aplicável ao agente público. Encerrado o mandato em 31/12/2012 e ajuizada a ação apenas em 2019, encontra-se prescrita a pretensão de imposição das sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público em relação a ele, sem prejuízo da manutenção da obrigação de ressarcimento integral do dano ao erário.

A mesma conclusão alcança Anilton Bastos Pereira. Em relação ao agente público, a pretensão sancionadora fundada na Lei nº 8.429/1992 deveria ser exercida até 31/12/2017. Proposta a ação somente em 2019, não subsistem as sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público e perda da função pública, preservando-se apenas a obrigação de recomposição do patrimônio público, por se tratar de pretensão imprescritível quando fundada em ato doloso de improbidade administrativa.

Esse resultado harmoniza o art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992, na redação aplicável à época, com o art. 37, § 5º, da Constituição Federal e com o Tema nº 897 do Supremo Tribunal Federal. A prescrição reconhecida alcança exclusivamente a dimensão sancionatória da improbidade administrativa, mas não elimina o dever de recomposição do prejuízo causado ao erário.

Quanto ao Tema nº 1.199 do Supremo Tribunal Federal, sua aplicação não modifica a solução adotada. A exigência de dolo foi observada, pois a condenação remanescente ao ressarcimento está fundada em conduta dolosa demonstrada pelo conjunto probatório, e não em culpa ou responsabilização objetiva. Além disso, não é necessário recorrer à retroatividade do novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021 para afastar as sanções punitivas, uma vez que, mesmo pelo regime anterior, vigente à época dos fatos, a pretensão sancionadora já estava prescrita quando a ação foi ajuizada. De outro lado, a pretensão de ressarcimento permanece preservada pelo art. 37, § 5º, da Constituição Federal e pelo Tema nº 897 do STF, segundo o qual: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”

Também não há falar em afastamento do ressarcimento sob o argumento de ausência de prova de dano. A contratação direta irregular de obra pública, sem demonstração contemporânea da emergência e sem documentação técnica prévia suficiente, comprometeu a regularidade da despesa e ocasionou prejuízo patrimonial correspondente ao valor da contratação indevidamente realizada. O dano, nessa perspectiva, decorre da própria realização da despesa pública sem observância dos pressupostos legais que autorizariam a contratação direta, sobretudo diante da inexistência de lastro documental prévio apto a justificar a excepcionalidade.

A solidariedade no ressarcimento deve ser mantida, pois o prejuízo decorreu de atuação convergente entre o agente público responsável pela contratação e o particular beneficiado pelo ajuste irregular. A recomposição integral do patrimônio público exige que todos aqueles que concorreram para o dano ou dele se beneficiaram respondam pela restituição, respeitados os limites do título condenatório e sem prejuízo de eventual direito regressivo entre os responsáveis, matéria que não interfere na obrigação perante o erário.

Por derradeiro, o Superior Tribunal de Justiça entende que, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985, não há condenação em honorários advocatícios na Ação Civil Pública, salvo em caso de comprovada má-fé, sendo certo que o referido entendimento é aplicado tanto para o autor quanto para o réu da ação, em obediência ao princípio da simetria (STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1892244 SP 2020/0219379-8, Data de Julgamento: 26/09/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/10/2022)

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES interpostas, apenas para afastar, em razão do reconhecimento da prescrição da pretensão sancionadora, as sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, mantido o ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 1.335.044,57, solidariamente com os demais réus, em razão da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória fundada em ato doloso de improbidade administrativa. Sem condenação em honorários, à força do disposto no art. 18 da Lei 7.347/1985.

Sala das Sessões,      de             de 2026.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Presidente/Relatora