PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8009917-81.2026.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| AGRAVANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| AGRAVADO: ASSOCIACAO CULTURAL COMUNITARIA DO ARENOSO |
| Advogado(s): AILTON PITTA CARMO |
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A controvérsia central reside em verificar a legalidade da decisão interlocutória que, em sede de Mandado de Segurança, determinou ao Município de Salvador o repasse de vultosa quantia à Associação Cultural Comunitária do Arenoso, a despeito de a Administração Pública ter suspendido os pagamentos com base em robustos indícios de irregularidades na gestão de recursos públicos em parceria anterior.
Após uma análise aprofundada dos autos, e em linha com a fundamentação que amparou a concessão do efeito suspensivo, concluo que a decisão de primeiro grau merece ser reformada, na íntegra, pelos seguintes fundamentos que passo a expor de forma detalhada.
Da Inadequação da Via Eleita: Controvérsia Fática Incompatível com o Rito do Mandado de Segurança
O primeiro e mais contundente obstáculo à pretensão da Agravada é a manifesta inadequação da via processual eleita. O Mandado de Segurança, conforme dicção constitucional e legal, destina-se à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública.
A liquidez e a certeza do direito pressupõem a existência de fatos incontroversos, comprovados de plano por meio de prova pré-constituída. O rito sumário e especial do mandamus não comporta dilação probatória. Em outras palavras, se a elucidação do direito invocado depender da produção de provas, da oitiva de testemunhas, da realização de perícias ou de qualquer outra forma de instrução processual aprofundada, a via mandamental se mostra inadequada.
No presente caso, a controvérsia está longe de ser singela ou de se apoiar em fatos incontroversos. Pelo contrário, o que se revela é uma complexa e profunda divergência sobre a regularidade da prestação de contas do Termo de Colaboração nº 121/2022. O Município Agravante apresentou um vasto conjunto documental (IDs 542609555/ 542609557 do PJE1) que detalha uma série de apontamentos técnicos de natureza grave, realizados pela Gerência de Monitoramento dos Programas Educacionais (GEMPE) da Secretaria Municipal de Educação (SMED).
A equipe técnica da municipalidade, por meio de vistorias in loco, atestou a ausência de diversos bens e serviços pagos com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.
A título de exemplo, a Nota Fiscal nº 00000007 (ID 542609557/PJE1, pág. 38), no valor de R$ 16.250,00 (dezesseis mil, duzentos e cinquenta reais), atesta a manutenção de vinte câmeras de segurança, mas a inspeção localizou apenas oito equipamentos desativados e sem uso. Situação idêntica ocorreu com a Nota Fiscal nº 00000006 (ID 542609557/PJE1, pág. 38), com valor de R$ 20.300,00 (vinte mil e trezentos reais), que descrevia serviços em computadores e impressoras em quantidades divergentes daquelas efetivamente encontradas no estabelecimento de ensino.
Além da extrema disparidade entre as notas fiscais e a realidade física da instituição, o acervo probatório evidencia a aquisição irregular de materiais com emissão de notas fiscais de serviço, bem como o pagamento de multas, juros e tarifas bancárias com recursos públicos, conduta vedada de forma expressa pela legislação de regência. Observa-se, ainda, a quitação de débitos relativos a períodos anteriores à vigência da parceria, a exemplo de faturas de concessionárias de água e energia e impostos federais. (ID 542609557/PJE1)
O somatório das irregularidades apuradas pela Diretoria de Planejamento, Orçamento e Finanças do município atinge o patamar de R$356.627,14 (trezentos e cinquenta e seis mil, seiscentos e vinte e sete reais e quatorze centavos). As notificações expedidas à entidade, a exemplo dos documentos de números 204/2022 (ID 542609557/PJE1), 025/2023 (ID 542609557/PJE1), 038/2023 (ID 542623763) e 063/2023 (ID 542623763), oportunizaram o contraditório, mas as respostas da agravada foram insuficientes para elidir os apontamentos técnicos. Notoriamente, a entidade chegou a pleitear o parcelamento da dívida (ID 542609557), em claro reconhecimento administrativo do débito perante o erário municipal.
A existência dessa profunda controvérsia fática, que envolve a análise detalhada de notas fiscais, relatórios de vistoria, comprovantes de pagamento e a própria materialidade de bens e serviços, torna impossível a aferição de um "direito líquido e certo" ao recebimento de novas verbas. A questão central – a saber, se a Agravada aplicou de modo correto os recursos públicos recebidos em 2022 – demanda uma instrução probatória exauriente, incompatível com a via estreita do Mandado de Segurança.
Portanto, a pretensão da Agravada carece do pressuposto fundamental para a impetração, o que, por si só, já seria suficiente para a reforma da decisão e, em momento oportuno, para a denegação da segurança.
Da Legalidade da Retenção Administrativa e do Exercício do Poder-Dever de Autotutela
Ainda que se superasse a inadequação da via eleita, o mérito da questão favorece o Agravante. O ato da Administração Municipal de reter os repasses do Termo de Colaboração nº 059/2024 não foi uma medida arbitrária ou ilegal, mas sim o exercício de um poder-dever imposto pela legislação que rege as parcerias com o terceiro setor.
A Lei Federal nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil), estabelece de forma clara em seu artigo 48:
Art. 48. As parcelas dos recursos transferidos no âmbito da parceria serão liberadas em estrita conformidade com o respectivo cronograma de desembolso, exceto nos casos a seguir, nos quais ficarão retidas até o saneamento das impropriedades:
I - quando houver evidências de irregularidade na aplicação de parcela anteriormente recebida;
II - quando constatado desvio de finalidade na aplicação dos recursos ou o inadimplemento da organização da sociedade civil em relação a obrigações estabelecidas no termo de colaboração ou de fomento;
III - quando a organização da sociedade civil deixar de adotar sem justificativa suficiente as medidas saneadoras apontadas pela administração pública ou pelos órgãos de controle interno ou externo.
A norma é inequívoca: diante de evidências de irregularidade na aplicação de recursos, a Administração não apenas pode, mas deve reter as parcelas subsequentes como medida de cautela e proteção ao erário. O acervo probatório reunido pelo Município, conforme já detalhado, constitui um conjunto robusto de evidências que se enquadra, de modo perfeito, na hipótese do inciso I do referido artigo.
O Decreto Municipal nº 29.129/2017, que regulamenta a lei federal no âmbito de Salvador, reitera essa prerrogativa em seus artigos 47, §2º, e 48.
O argumento da Agravada de que a penalidade não poderia ser aplicada ao convênio de 2025 por irregularidades ocorridas no de 2022 não se sustenta. A lei fala em "aplicação de parcela anteriormente recebida", sem restringir a análise ao mesmo instrumento de parceria. A relação entre o Poder Público e a organização da sociedade civil é contínua, e a fidúcia é um elemento essencial. A constatação de má gestão em um convênio abala a confiança necessária para a liberação de novos recursos públicos à mesma entidade, justificando a suspensão dos repasses até que a situação seja esclarecida e os eventuais danos ao erário, ressarcidos.
Trata-se de legítimo exercício do princípio da autotutela administrativa, que impõe à Administração o dever de zelar pela legalidade e moralidade de seus atos e pela correta aplicação dos recursos que estão sob sua guarda. Ignorar as graves irregularidades apontadas e continuar a repassar vultosas somas seria uma conduta temerária e omissa por parte do gestor público.
Da Natureza Satisfativa da Medida Liminar e da Violação à Lei nº 8.437/1992
A decisão agravada incorreu em flagrante ilegalidade ao violar uma das mais importantes normas de proteção à Fazenda Pública em juízo. A Lei nº 8.437/1992, dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público e estabelece, em seu artigo 1º, § 3º:
§ 3º Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação.
A medida liminar deferida pelo juízo de primeiro grau ordenou que o Município liberasse a quantia de R$ 1.019.515,16. Este valor corresponde ao objeto final da ação mandamental. A decisão, portanto, não teve natureza meramente cautelar – destinada a assegurar o resultado útil do processo –, mas sim natureza satisfativa, antecipando o provimento final e exaurindo o mérito da demanda em sede de cognição sumária e precária.
A ratio dessa vedação legal é clara: proteger o erário de desfalques que podem se tornar irreversíveis. Uma vez que os recursos públicos são transferidos para a conta de um particular, sua recuperação, caso a segurança seja denegada ao final, torna-se um processo árduo e, muitas vezes, infrutífero. A norma visa garantir que a transferência de valores da Fazenda Pública a particulares ocorra apenas após o devido processo legal, com cognição exauriente e trânsito em julgado, salvo em situações excepcionalíssimas não configuradas no caso.
A decisão agravada, ao conceder uma liminar de caráter satisfativo, violou o referido dispositivo legal, o que impõe sua imediata reforma.
Do Periculum in Mora Inverso: Risco Concreto de Lesão Grave ao Erário
Por fim, a análise dos requisitos para a concessão da tutela de urgência revela a existência do fenômeno conhecido como periculum in mora inverso. Ou seja, o verdadeiro perigo na demora não está na manutenção do ato administrativo de retenção, mas sim na sua suspensão por ordem judicial.
O dano potencial à Agravada, embora socialmente relevante, é de natureza privada e decorre, em última análise, de sua própria falha em prestar contas de forma adequada. Por outro lado, o dano ao erário, em caso de liberação dos recursos, é de natureza pública, de maior magnitude e de difícil, senão impossível, reparação.
Obrigar o Município a repassar mais de um milhão de reais a uma entidade que ostenta um histórico recente de descontrole na aplicação de verbas educacionais e que possui um débito reconhecido perante a própria Administração seria uma imprudência. O risco de que esses novos recursos também sejam mal geridos ou desviados de sua finalidade é concreto e substancial.
O interesse público primário, que consiste na proteção do patrimônio coletivo e na garantia de que os recursos da educação sejam utilizados, de fato, em benefício da sociedade, deve prevalecer sobre o interesse particular da Agravada em receber os valores sem antes regularizar sua situação. A manutenção da decisão de primeiro grau implicaria um risco inaceitável de lesão grave ao erário, configurando o periculum in mora inverso e justificando a cassação da liminar.
Ante o exposto, o voto é no sentido de DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO para, reformando na íntegra a decisão combatida, revogar a medida liminar concedida em favor da Agravada, restabelecendo a legalidade do ato administrativo que suspendeu o repasse das verbas relativas ao Termo de Colaboração nº 059/2024, até que as irregularidades apontadas na prestação de contas anterior sejam sanadas por completo ou que sobrevenha decisão de mérito em sentido contrário na ação de origem.
Sala das Sessões, documento datado e assinado de forma eletrônica.
Desembargador EDUARDO CARICCHIO
RELATOR