PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. IMPROCEDÊNCIA FUNDADA NA AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO. SUPRESSÃO DA FASE INSTRUTÓRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NULIDADE DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra ex-prefeito municipal por suposta omissão na prestação de contas de convênio firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, julgou antecipadamente improcedentes os pedidos, ao fundamento de ausência de comprovação do elemento subjetivo dolo, exigido após a Lei n. 14.230/2021 e o Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal. O recurso suscita a nulidade da sentença por ausência de citação válida do réu para contestação e por cerceamento de defesa decorrente da supressão da fase instrutória.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: 1) definir se é nula a sentença de mérito proferida sem a regular angularização da relação processual, mediante citação do réu para contestação no rito do art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/1992; 2) estabelecer se a improcedência fundada na insuficiência probatória do dolo, decretada em julgamento antecipado e sem a abertura da fase instrutória, configura cerceamento de defesa apto a ensejar a anulação do decisum.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Após a Lei n. 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa observa o procedimento comum, exigindo a citação do réu para apresentar contestação no prazo de 30 (trinta) dias, nos termos do art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/1992, não se confundindo a antiga defesa prévia, de natureza diversa, com a contestação.

4. O próprio Juízo de origem reconheceu essa distinção ao determinar a citação do réu para contestar, restando frustrada a diligência por não localização do demandado, sem que se deliberasse, de forma fundamentada, sobre a expedição de carta precatória requerida pela parte autora.

5. O julgamento antecipado do mérito, autorizado pelo art. 355, I, do Código de Processo Civil, pressupõe a desnecessidade de produção de outras provas, mostrando-se logicamente incompatível com a improcedência decretada por insuficiência de prova do fato constitutivo do direito.

6. A sentença que, em julgamento antecipado e sem a abertura da fase instrutória, julga improcedente o pedido por ausência de prova do dolo, sem oportunizar à parte autora a produção da prova respectiva, configura cerceamento de defesa e ofensa ao contraditório e à ampla defesa, em afronta aos arts. 5º, LV, da Constituição Federal e 7º, 357, 370 e 373 do Código de Processo Civil.

7. A exigência do elemento subjetivo dolo para a tipificação do ato de improbidade administrativa, firmada no Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal, impõe a regular instrução do feito para o exame da responsabilidade do agente, de sorte que a anulação da sentença viabiliza, e não obsta, a correta aplicação do precedente vinculante.

8. O prejuízo à parte autora é patente, pois a demanda foi julgada improcedente por insuficiência de prova que não lhe foi facultado produzir, restando atendida a exigência do princípio pas de nullité sans grief, em sentido oposto ao sustentado nas contrarrazões.

9. O exame do mérito recursal, atinente à existência ou não de dolo, é logicamente posterior ao reconhecimento da nulidade processual, não podendo ser apreciado nesta sede, sob pena de supressão de instância.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso provido. Sentença anulada, com retorno dos autos à origem.

Tese de julgamento: “1. A defesa prévia prevista na redação originária da Lei n. 8.429/1992 não se confunde com a contestação exigida pelo art. 17, § 7º, da mesma lei, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021, sendo indispensável a citação do réu para a regular angularização da relação processual. 2. É incompatível o julgamento antecipado do mérito, fundado na desnecessidade de produção de provas, com a improcedência decretada por insuficiência probatória do fato constitutivo do direito. 3. A supressão da fase instrutória, com a prolação de sentença de improcedência por ausência de prova do dolo, sem oportunizar à parte autora a produção da prova respectiva, configura cerceamento de defesa e enseja a nulidade da sentença.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, arts. 7º, 282, § 1º, 355, I, 357, 370, 373 e 489; Lei n. 8.429/1992, arts. 17, § 7º, e 17-C, § 1º (redação da Lei n. 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, DJe 12.12.2022.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000832-97.2018.8.05.0082, em que figuram como apelante MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA e como apelada FABIO MOURA CAIRES.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por ########, em ########### ############### ############# , nos termos do voto do relator. 

Salvador, .

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 30 de Junho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia, tendo como apelado Fábio Moura Caires, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cível e Comercial da Comarca de Gandu/BA, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

A demanda foi ajuizada, originariamente, pelo Município de Nova Ibiá em face do apelado, ex-prefeito municipal, sob a alegação de omissão na prestação de contas referente ao Termo de Compromisso PAC n. 201920/2011, firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, destinado à construção de espaço infantil padrão tipo C, no valor de R$ 620.000,00. Aduziu o autor que a ausência de prestação de contas teria colocado o Município em inadimplência perante o órgão federal e que a obra estaria em estado de abandono.

Em manifestação preliminar, o requerido arguiu as preliminares de incompetência da Justiça Estadual e de ausência de justa causa e, no mérito, sustentou a inexistência de ato ímprobo, afirmando que os recursos foram regularmente repassados à empresa executora e que a creche se encontra concluída, juntando fotografias da obra.

Diante da inércia do Município autor, o Ministério Público assumiu o polo ativo da demanda. Sobreveio determinação para individualização das condutas e indicação de elementos mínimos do ato de improbidade e do dolo específico, mantendo-se o autor inerte. Determinada a citação do réu para contestação, a diligência restou frustrada por não localização do demandado, razão pela qual o Ministério Público requereu a expedição de carta precatória para citação em novo endereço.

Em vez de deliberar sobre o pleito de citação por carta precatória, o Juízo de origem, reputando que o feito comportava julgamento no estado em que se encontrava, proferiu sentença julgando improcedentes os pedidos, nos termos do art. 487, I, do CPC c/c art. 17, § 11, da Lei n. 8.429/1992, ao fundamento de ausência de comprovação do elemento subjetivo dolo, à luz da Lei n. 14.230/2021 e do Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal. A sentença rejeitou, ainda, a preliminar de incompetência da Justiça Estadual, com amparo na Súmula 209 do Superior Tribunal de Justiça.

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta, em síntese: 1) a nulidade da sentença por ausência de citação válida do réu para contestação, com violação à regular angularização processual e aos princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da CF), não se prestando a antiga defesa prévia a substituir a contestação exigida pelo art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/1992; e 2) o cerceamento de defesa decorrente da supressão da fase instrutória, porquanto proferida sentença de improcedência por insuficiência de provas sem oportunizar a produção probatória, em afronta aos arts. 357, 370 e 373 do CPC. Ao final, requer a anulação da sentença e o retorno dos autos à origem para regular citação do réu e prosseguimento do feito.

Em contrarrazões, o apelado pugna pelo não provimento do recurso, sustentando: 1) a inexistência de nulidade por ausência de citação, em razão do comparecimento espontâneo do réu (art. 239, § 1º, do CPC); 2) a ausência de prejuízo processual ao apelante, à luz do princípio pas de nullité sans grief (art. 282 do CPC); 3) a correta aplicação da Lei n. 14.230/2021 e a inexistência de dolo; e 4) a inexistência de cerceamento de prova, ante a ausência de requerimento específico de produção probatória pelo Ministério Público.

A douta Procuradoria de Justiça, em parecer da lavra do Procurador de Justiça Danilo Monteiro de Araújo Oliveira, opinou pelo conhecimento e provimento do apelo, com a decretação da nulidade da sentença e o retorno dos autos à origem para regular processamento da ação.

Migrados os autos físicos para o sistema PJe e constatada a ausência de ordem cronológica das peças, esta Relatoria, com fundamento nos princípios da cooperação e do contraditório efetivo, concedeu prazo comum às partes para apresentação de petição memorial destinada a sintetizar as teses e indicar os pleitos pendentes. O apelado apresentou memorial reiterando os fundamentos das contrarrazões, ao passo que o Ministério Público, regularmente intimado, deixou transcorrer in albis o prazo assinalado, conforme certidão da Secretaria.

Em cumprimento aos artigos 931 e 934 do CPC, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando tratar-se de recurso passível de sustentação oral, nos termos do art. 937 do mesmo diploma legal.

Salvador, (documento datado e assinado eletronicamente)

Desa. Marielza Brandão Franco

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Cumpre registrar que o apelo é próprio, cabível, tempestivo, interposto por parte legítima e sucumbente, dispensado o preparo por imposição legal.

A controvérsia devolvida a esta Câmara é de natureza eminentemente processual, circunscrevendo-se à aferição das nulidades suscitadas pelo Ministério Público apelante, quais sejam, a ausência de citação válida do réu para contestação e o cerceamento de defesa decorrente da supressão da fase instrutória. Por se tratar de questões de índole anterior ao mérito, passo a examiná-las antes de qualquer consideração sobre a existência ou não do ato de improbidade imputado.

Da inadequação do rito e da ausência de regular angularização processual

Com o advento da Lei n. 14.230/2021, a ação por ato de improbidade administrativa passou a observar o procedimento comum previsto no Código de Processo Civil, suprimida a antiga fase de manifestação prévia. Por força do art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/1992, estando a petição inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem no prazo comum de 30 (trinta) dias. Veja-se o teor do dispositivo:

Art. 17. (...) § 7º Se a petição inicial estiver em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem no prazo comum de 30 (trinta) dias, iniciado o prazo na forma do art. 231 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

A defesa prévia oferecida pelo réu sob a égide da redação anterior da Lei n. 8.429/1992 não se confunde com a contestação, porquanto possui natureza distinta: aquela se destinava a impugnações preliminares e ao juízo de admissibilidade da demanda, ao passo que esta constitui o instrumento pelo qual o réu deduz sua defesa de mérito. Tanto assim que o próprio Juízo de origem, ciente da distinção, determinou expressamente a citação do réu para apresentar contestação, reconhecendo que a supressão da manifestação da parte caracterizaria violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório.

Ocorre que, frustrada a citação por não localização do demandado, o Ministério Público, na condição de autor da ação, requereu a expedição de carta precatória para citação em novo endereço. Em vez de apreciar o pedido, de forma fundamentada, o Juízo de origem avançou diretamente para a prolação de sentença de mérito, sem que se completasse a angularização da relação processual e sem que se abrisse oportunidade à instrução do feito. A ausência de deliberação fundamentada sobre o requerimento de citação contraria, ainda, o dever de fundamentação inscrito no art. 489 do CPC.

Do cerceamento de defesa e da incompatibilidade entre o julgamento antecipado e a improcedência por insuficiência de provas

O ponto nuclear da insurgência reside na contradição interna que vicia a sentença recorrida. O julgamento antecipado do mérito, autorizado pelo art. 355, I, do Código de Processo Civil, pressupõe, por definição legal, a desnecessidade de produção de outras provas. Confira-se:

Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando: I - não houver necessidade de produção de outras provas; (...).

No caso dos autos, o Juízo de origem afirmou que o feito comportava julgamento no estado em que se encontrava e, ato contínuo, julgou improcedente a demanda precisamente porque a parte autora não teria se desincumbido do ônus de demonstrar o elemento subjetivo dolo e porque não houve complementação probatória suficiente para comprovar o dolo específico. A fundamentação revela-se, pois, internamente contraditória: se inexistia necessidade de outras provas, descabia rejeitar o pedido por insuficiência probatória; se a improcedência decorreu da falta de prova do fato constitutivo do direito, então a produção de provas era necessária e a fase instrutória não poderia ter sido suprimida.

O Código de Processo Civil assegura às partes o direito à prova como corolário do contraditório e da ampla defesa, cabendo ao juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito, bem como delimitar, em decisão de saneamento e organização do processo, as questões de fato sobre as quais recairá a atividade probatória. Nesse sentido dispõem os arts. 7º, 357, 370 e 373 do CPC, em consonância com o art. 5º, LV, da Constituição Federal.

Não se ignora a tese defensiva de que o Ministério Público não teria formulado requerimento específico de produção de provas. Tal argumento, contudo, não subsiste. O momento processual adequado para a especificação das provas, no procedimento comum, é a fase de saneamento e organização do processo, que se segue à contestação (art. 357 do CPC). Como a relação processual sequer foi regularmente angularizada, mediante citação do réu para contestar, a parte autora não chegou a dispor da oportunidade processual para especificar as provas que pretendia produzir. Foi exatamente a abreviação prematura do rito que subtraiu do apelante essa faculdade, de modo que não se lhe pode opor a ausência de requerimento que o próprio defeito procedimental impediu de ser formulado.

O Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide que conclui pela improcedência do pedido por falta de prova do fato constitutivo do direito, sem que tenha sido franqueada à parte a oportunidade de produzir a prova respectiva, hipótese em que a anulação da sentença e o retorno dos autos à origem para regular instrução se impõem. A douta Procuradoria de Justiça, em seu parecer, alinha-se a essa compreensão e cita precedentes da Corte Superior e dos Tribunais pátrios no mesmo sentido, opinando pela decretação da nulidade.

Da relação com o Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal

Cumpre verificar se o caso se subsome estritamente ao precedente vinculante invocado na sentença. O Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal, fixado no julgamento do ARE 843.989/PR, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, assentou a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

(STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, DJe 12.12.2022)

A premissa jurídica adotada pelo Juízo de origem, de que a configuração do ato de improbidade exige a comprovação do dolo, está correta e harmoniza-se com o precedente vinculante. Sucede que o Tema 1199 cuida do mérito da pretensão, ao definir o elemento subjetivo exigível, e não autoriza, por si só, a improcedência decretada sem a regular instrução. Ao contrário, o próprio precedente determina que o juízo competente analise eventual dolo por parte do agente, exame que pressupõe a abertura da fase instrutória, sobretudo em hipóteses, como a dos autos, em que a aferição do elemento subjetivo reclama a produção de prova, inclusive oral e o depoimento pessoal. Assim, longe de conflitar com o Tema 1199, a anulação da sentença é a medida que viabiliza a sua correta aplicação.

Por consequência, o exame do mérito recursal, atinente à efetiva existência ou inexistência de dolo na conduta do apelado, é logicamente posterior ao reconhecimento da nulidade e não pode ser apreciado nesta sede, sob pena de supressão de instância. Caberá ao Juízo de origem, após a regular angularização da relação processual e a instrução do feito, proferir nova decisão de mérito.

Da inexistência dos óbices suscitados em contrarrazões

Os argumentos deduzidos pelo apelado não infirmam as conclusões acima. O comparecimento espontâneo do réu, previsto no art. 239, § 1º, do CPC, supre a falta de citação no que tange ao exercício da própria defesa do demandado, mas não convalida a supressão da fase instrutória nem afasta o prejuízo suportado pela parte autora, que viu a demanda julgada improcedente por insuficiência de prova que não lhe foi facultado produzir.

Tampouco socorre o apelado a invocação do princípio pas de nullité sans grief. A decretação da nulidade exige a demonstração de prejuízo concreto, exigência plenamente satisfeita no caso, porquanto o prejuízo à parte autora é manifesto: a improcedência por ausência de prova do dolo, sem prévia instrução, retirou do Ministério Público a possibilidade de comprovar o fato constitutivo do direito que deduziu. Há, portanto, grief a justificar a invalidação do ato.

Por fim, a circunstância de o apelante ter deixado transcorrer o prazo da decisão de organização do feito não convalida o vício, na medida em que a petição memorial ali requerida possuía natureza meramente organizadora e colaborativa, não constituindo oportunidade de saneamento ou de especificação de provas, nem suprindo a fase instrutória suprimida na origem.

Conclusão

Reconhecida a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, decorrente da supressão da fase instrutória e da prolação de julgamento antecipado incompatível com a improcedência por insuficiência probatória, impõe-se a sua anulação, com o retorno dos autos à origem para a regular citação do réu, apresentação de contestação, saneamento e organização do processo e instrução probatória, seguindo-se o regular processamento do feito.

Ante o exposto, CONHEÇO do recurso e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, para anular a sentença e determinar o retorno dos autos ao Juízo de origem, a fim de que, regularizada a citação do réu e oportunizada a instrução do feito, seja proferida nova decisão, pelo quanto exarado supra.

É como voto.

Salvador, (documento datado e assinado eletronicamente)

Desa. Marielza Brandão Franco

Relatora