PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.  PRETENSÃO SANCIONADORA NÃO FUNDADA EM IMPUTAÇÃO DE DOLO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. ABOLIÇÃO DAS FORMAS CULPOSAS. INOCORRÊNCIA DE EMENDA EFICAZ DA IMPUTAÇÃO EMBORA OPORTUNIZADA PELO JUÍZO. RETROATIVIDADE DA NORMA SANCIONADORA MAIS BENÉFICA NA ESFERA ADMINISTRATIVA. TEMA 1.199 DO STF. EVENTUAIS PREJUÍZOS DECORRENTES DAS CONDUTAS OMISSIVAS POR NEGLIGÊNCIA QUE NÃO SÃO MAIS APURADOS NO CAMPO DA IMPROBIDADE. DE SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000266-32.2016.8.05.0111, em que figuram como apelante MUNICÍPIO DE ITABELA, e como apelado OSVALDO GOMES CARIBE.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos da certidão de julgamento.

Salvador, (data registrada eletronicamente).

Des. Angelo Jeronimo e Silva Vita

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUARTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 12 de Agosto de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Trata-se de apelação cível interposta por MUNICÍPIO DE ITABELA contra a sentença de id 82288172, proferida pela MM. Juíza da Vara de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Itabela, que, nos autos da ação civil pública por atos de improbidade administrativa nº 8000266-32.2016.8.05.0111 ajuizada em face de OSVALDO GOMES CARIBE, julgou improcedentes os pedidos, com fundamento na superveniência da lei 14.230/2021 no que aboliu as formas não dolosas de caracterização de improbidade administrativa, na sua aplicação ao caso conforme a incidência do princípio da norma sancionadora mais benéfica aos processos sem julgamento transitado em julgado nos termos do Tema 1.199 do STF, e na inexistência de imputação concreta de dolo do agente na exordial ou nas manifestações franqueadas ao Ministério Público e ao Município Apelante no tocante à superveniência da legislação abolidora, concluindo que a conduta imputada ao requerido, embora reprovável não seria mais suficiente para caracterização de ato de improbidade.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE ITABELA apelou ao ID. 82288175, para aduzir que Osvaldo Gomes Caribé deixou  não executou integralmente plano de trabalho previsto no convênio nº 073/2009, deixando ainda apresentar correta prestação de contas, omissão esta que acarretou na inadimplência do Município frente ao Governo Estado e à União, alijando o Ente Municipal do recebimento de repasses e da possibilidade de celebrar outros convênios, por ter sido, em razão a inadimplência, lançado como devedor no Sistema de Informação do Governo. Aduz que foi devidamente oportunizado ao Município se manifestar antes sobre o argumento de que o réu não teria agido com dolo, e que a prova dos autos fornece certeza de conduta violadora dos princípios administrativos e de lesão ao patrimônio do município de Itabela. Sustenta que a conduta não poderia ser interpretada como apenas decorrente de culpa grave, mas do desiderato de violar princípios e causar prejuízos aos interesses do município, sendo dolosa a conduta por que o réu deixou voluntariamente de realizar a prestação de contas. Afirma que, por conta da independência dos sistemas penal e civil, ainda que ambos sejam inseridos no poder sancionador do Estado,  não seria adequada a transposição dos princípios de um para o outro, ao ponto de se considerar que as normas introduzidas pela lei 14.230/2021  ao caso concreto, porque promovida a ação e ocorridos os fatos a ela relacionados ainda antes da vigência da lei nova, sendo a irretroatividade decorrência do art. 5º, XXXVI, da CF e no art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro (LINDB), destacando ainda que a CF/1988 somente estabelece expressamente a retroatividade da norma mais benéfica no tocante à lei penal, e que os atos de improbidade teriam roupagem própria e separada na Constituição. Afirma que  tal aplicação retroativa incorreria em violação ao princípio implícito da vedação do retrocesso, não podendo esta retroatividade isentar de responsabilização os casos de violação aos princípios administrativos que visem fim proibido em lei ou deixem de praticar indevidamente ato de ofício, devendo ser interpretado que existiria vedação imposta ao legislador que o impediria de exonerar tal responsabilidade. Pugna pelo freamento o freamento da aplicação retroativa da lei 14.230/2021, o que deveria ocorrer tanto no presente caso, como também em diversas outras ações em curso que versem sobre improbidade administrativa. Prequestiona violação ao artigo 37, § 4º da Constituição da República de 1988. Requer o provimento do recurso para ser reformada a sentença e reconhecidos os atos de improbidade a conduta dolosa de omissão do acionado em prestar contas nos termos do convênio em comento.

Intimado, o apelado não apresentou contrarrazões, conforme certidão de ID 82288183.

Ao ID 82872008 o ministério público apresentou parecer no sentido do não provimento da apelação, porque em razão da superveniência da lei 14.230/21 e nos termos do Tema nº 1.199, ocorreu justamente a promulgação de legislação sancionadora mais benéfica no que passou a exigir a prática de ato ou omissão dolosa, o que não restou demonstrado no caso, tendo sido reconhecido expressamente pelo STF a incidência do princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica na seara administrativa e mais especificamente no tocante à improbidade administrativa. Opinou o parquet que malgrado a alegação de que o Plano de Trabalho relativo ao convênio nº 073/2009 não foi integralmente cumprido, a ausência de comprovação de dolo impede que haja elementos suficientes para justificar a condenação por ato de improbidade administrativa do apelado. Pugnou pelo não provimento do recurso.

É o relatório.

Com este relatório e em cumprimento ao art. 931 do CPC, restituo os autos à Secretaria para as providências de inclusão em pauta.

Salvador, 16 de julho de 2025.

Des. Angelo Jeronimo e Silva Vita

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

I. DA ADMISSIBILIDADE.

Conheço do recurso porque presentes os pressupostos de admissibilidade intrínsecos e extrínsecos.

II. MÉRITO

Razão não assiste ao apelante, não lhe socorrendo quaisquer das teses levantadas no recurso, pelo que deve ser mantida integralmente a sentença, sem com isto se expressar, em qualquer grau, algum menoscabo à intenção do município de resguardar a moralidade administrativa e o patrimônio público, a qual, todavia, no tocante às imputações de responsabilidades por omissões de gestores à guisa de negligência grave, após a superveniência da lei 14.230, deve passar a ser exercida por meio da ação indenizatória própria, com a devida identificação do prejuízo econômico, e não pela via da ação civil pública por atos de improbidade.

Primeiramente, tem-se que, apesar do esforço do Ente Municipal em caracterizar no recurso que na presente ação de improbidade teria ocorrido uma imputação de omissão dolosa causadora de prejuízos ao patrimônio público e violadores de princípios da administração, a análise detida da exordial de ID 82288128 e da manifestação posterior da municipalidade ao ID 82288155, nenhuma caracterização nesse sentido foi feita em desfavor do réu acusado.

Ao contrário, flagra-se que desde a petição inicial a imputação fora sempre realizada no sentido de que o réu teve atuação negligente causadora de prejuízos, pois, apesar do recebimento de recursos por meio do Convênio n.º 073/2009 durante a sua gestão, teria falhado em executar integralmente o Plano de Trabalho, executando somente na proporção de 70%, incorrido e omissão de prestar contas, do que decorreria “inexistência de qualquer prova de que os recursos foram empregados na finalidade devida” o implicaria em “presunção de irregularidade na aplicação das verbas públicas e, por conseguinte, prejuízo ao erário”, bem assim que recursos federais repassados à custódia do requerido “perderam-se em meio à omissão, negligência e irresponsabilidade”.

Tal imputação, embora fosse suficiente para caracterização de improbidade administrativa à época, dada a redação da lei n.º 8.429/92 então vigente, realmente não continha verdadeira exposição de conduta tecnicamente dolosa, sendo nitidamente descrita com omissão qualificada por negligência como comportamento irresponsável, isto é sem medir as consequências graves que disto poderia advir, sendo muito menos suficiente para significar dolo específico que se passou a exigir para poder ser reconhecido ato de improbidade a partir da lei nº 14.230/2021.

Justamente por isto o juízo, em atenção ao princípio da não surpresa, oportunizou aos interessados que se manifestassem especificamente em atenção às alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, mormente quanto às condutas ímprobas e as sanções, sobre a subsistência 0da imputação e sobre a indicação precisa da tipificação do ato de improbidade, observando a caracterização de dolo específico, franqueando ainda, se fosse o caso, a realização da devida emenda à acusação.

Em face desta intimação - a qual infirma a tese recursal de ausência de intimação expressa para tratar do assunto antes da prolação da sentença - o ente municipal ora apelante, ao ID 82288155 essencialmente, somente reiterou a imputação já formulada, repetindo argumento que nitidamente não se dirigiam à indicação de dolo na omissão do réu,p e sim de reafirmar que desta omissão teriam decorrido graves prejuízos, e que as regras infringidas se destinariam a “coibir e evitar que os administrativos irresponsáveis desvirtuem os Princípios basilares da Administração Pública, através de ações danosas ao Erário”, aduzindo ao final, em apenas uma linha, que a não apresentação da prestação de contas seria indicativo de dolo nas condutas imputadas.

Esta argumentação tautológica, de que a omissão seria ato de improbidade “doloso” tão somente por que o réu decidiu se omitir, no entanto, era, como flagrou o juízo a quo, insuficiente para que o acusador se desincumbisse do ônus da imputação específica de todos os elementos do tipo administrativo, e permanece assim sendo em toda a explanação oferecida no recurso.

Isto, pois o dolo que se exige no caso não é o genérico, meramente volitivo da própria omissão ou ação em si, mas sim o dolo específico, que consista em  consciência e vontade eivada de má-fé com manifesta intenção desonesta de lesar a administração ou obter proveito indevido para si ou para outrem. O STJ mantém entendimento pacífico na não admissão do dolo genérico para a caracterização de improbidade:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO . AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO . 1. Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento. 2 . A questão central objeto deste recurso, submetido ao regime dos recursos repetitivos, é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública. 4 . O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado . 5. Para os fins do art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese:"A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art . 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública."6. In casu, o Tribunal de origem reformou a sentença que condenou o demandado, levando em conta a existência de lei municipal que possibilitava a contratação temporária da servidora apontada nos autos, sem a prévia aprovação em concurso público, motivo pelo qual o acórdão deve ser confirmado .7. Recurso especial desprovido.(STJ - REsp: 1913638 MA 2020/0343601-2, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 11/05/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 24/05/2022)

ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. OMISSÃO RECONHECIDA. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES . 1. Omisso o acórdão embargado sobre a alegada aplicação da Lei 14.230/2021, que alterou sensivelmente a disciplina da improbidade administrativa no ordenamento brasileiro, merecem ser acolhidos os embargos de declaração. 2 . O legislador modificou o caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, e passou a exigir, para o reconhecimento da improbidade por violação aos princípios administrativos, a tipificação de uma das condutas previstas nos seus incisos. 3 . Na espécie, a conduta da parte ré corresponde ao que está previsto no inciso V do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, norma que, atualmente, passou a exigir como elemento subjetivo da conduta o dolo específico de "obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros". 4. Ausentes quaisquer elementos a indicar a existência de dolo específico na conduta considerada no acórdão recorrido, é desnecessário o retorno dos autos à Corte local para eventual conformação ao que foi determinado pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema 1 .199.5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para dar provimento ao agravo interno e ao recurso especial, julgando improcedentes os pedidos formulados na ação. (STJ - EDcl nos EDcl no AgInt no AgInt no AREsp: 915366 SP 2016/0117995-0, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 22/04/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/04/2024)

No entanto, nada disto sequer imputou, muito menos demonstrou a municipalidade, ou mesmo o ministério público - que ao contrário, opinou no presente recurso pelo não provimento da apelação e manutenção da sentença de improcedência - sendo inversamente a imputação sempre no sentido de ter ocorrido uma omissão irresponsável com consequências graves, o que, entretanto, nada diz no tocante à presença de dolo específico, de forma que, nos termos do Tema nº. 1.199 do STF, dada a incidência da norma de direito sancionador mais genérica no caso concreto, tendo em vista que a presente ação civil pública por supostos atos de improbidade administrativa não se encontrava com trânsito em julgado, foi absolutamente correta a sentença ao julgar no sentido da improcedência da pretensão.

Quanto à tese do apelante no sentido de que não seria devida a incidência da retroatividade da lei sancionatória mais benéfica na seara administrativa ou da sistemática da improbidade administrativa, seja pela preocupação de não deixar impune a conduta, seja pelo invocado princípio da vedação do retrocesso, tem-se que quaisquer posicionamentos neste sentido foram sepultados pelo julgamento com força vinculante erga omnes proferido pelo STF no âmbito do já citado Tema n.º 1199 do STF, o que já solucionou toda esta polêmica, fixando-se que a revogação das modalidades culposas apenas não retroage para desfazer a coisa julgada, mas aplica-se em todos os processos em curso não transitados: 

Tema n.º 1.199 - 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei

Pelo exposto, deve ser mantida a sentença de improcedência.

III.  CONCLUSÃO

Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO. 

Publique-se. Intimem-se. Cumpra-se.

Salvador, (data registrada eletronicamente).

Des. Angelo Jeronimo e Silva Vita

Relator