PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. ILEGITIMIDADE ATIVA E PRESCRIÇÃO AFASTADAS. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ADITIVOS SEM RESSALVA. INEXISTÊNCIA DE RENÚNCIA TÁCITA. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO DE DESEQUILÍBRIO. NECESSIDADE DE PROVA PERICIAL. SENTENÇA ANULADA DE OFÍCIO. MÉRITO RECURSAL PREJUDICADO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada por construtora integrante de consórcio contratado pela CONDER, visando à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº 004/2010, relativo à execução de obras de infraestrutura e habitação popular, sob alegação de atrasos, alterações contratuais, entraves administrativos e custos indiretos não remunerados, tendo sido suscitadas preliminares de ilegitimidade passiva e prescrição. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se a construtora integrante do consórcio possui legitimidade ativa para pleitear direitos decorrentes do contrato administrativo; (ii) estabelecer se a pretensão está prescrita; (iii) no mérito, definir se a assinatura de termos aditivos sem ressalvas implica renúncia ao direito de reequilíbrio econômico-financeiro; (iv) determinar se há necessidade de produção de prova pericial para apuração do desequilíbrio e do quantum devido.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade ativa, pois o instrumento de cessão de direitos creditórios e a condição de empresa líder do consórcio conferem à autora pertinência subjetiva para pleitear os valores discutidos. 

4. Aplica-se o prazo quinquenal previsto no Decreto n. 20.910/32 às pretensões contra a Fazenda Pública, contado da data do ato ou fato do qual se originarem. O termo inicial do prazo prescricional em contratos administrativos de obra pública ocorre com a rescisão ou encerramento contratual, ocorrido, no caso, em 25/07/2018. Ajuizada a ação em 15/04/2021, não há falar em prescrição.  

5. Mérito. O ordenamento jurídico assegura a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos como garantia constitucional. A assinatura de aditivos contratuais sem ressalva não configura renúncia tácita ao direito de recomposição.  

6. A CONDER reconhece, em Nota Técnica Específica (Doc.11 ID 91185766, Doc. 11) a ocorrência de fatos que romperam a equação econômico-financeira do contrato, mas nega a pretensão de ressarcimento baseada em Parecer Jurídico Interno (ID 91186269, Doc. 13). 

7. A divergência entre os documentos internos da CONDER esvazia sua tese defensiva e desloca o foco da discussão para a análise da inexistência de proporcionalidade entre os aditivos e o percentual de acréscimo para os custos unitários diretos e indiretos, expressamente reconhecido pela acionada, demandando prova pericial de engenharia e contábil, determinável de ofício. 

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Sentença anulada de ofício, retornando-se os autos à origem para a realização da prova pericial. Mérito recursal prejudicado.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XXI; Lei nº 8.666/1993, arts. 55, III, e 65, II, d, §§ 6º e 8º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 2.476.919/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 29.04.2024; STJ, AgInt no AREsp nº 2.656.240/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, j. 16.03.2026.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.  8038723-02.2021.8.05.0001, em que figuram, como apelante CONSTRUTORA KAZZA EIRELI e, como apelada, COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO ESTADO DA BAHIA - CONDER.

ACORDAM os Desembargadores da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade, ANULAR A SENTENÇA DE OFÍCIO, JULGANDO PREJUDICADO O MÉRITO RECURSAL, nos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões,    

Presidente

Des. Raimundo Nonato Borges Braga

Relator

Procurador(a) de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

De ofício anulou-se a sentença, julgou-se prejudicado o mérito recursal, e determinou o retorno dos autos ao Juízo de Origem para realização de prova pericial de engenharia e contábil, à unanimidade.

Salvador, 18 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de apelação cível interposta por CONSTRUTORA KAZZA EIRELI contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível e Comercial da Comarca de Salvador, que julgou improcedente a ação ordinária de cobrança movida pela apelante contra a COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO ESTADO DA BAHIA - CONDER, com o seguinte dispositivo:

Do exposto, extinguindo o processo com exame do seu mérito, julgo improcedente a demanda da autora, que condeno a pagar as custas e honorários de advogado fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa. (ID 91186849)

Fundamentou-se o ilustre magistrado sentenciante, essencialmente, na preclusão lógica e no princípio da boa-fé objetiva, por entender que a celebração de diversos termos aditivos, sem ressalvas, impediria a cobrança posterior de valores relativos ao desequilíbrio econômico-financeiro, configurando comportamento contraditório (venire contra factum proprium).

Em suas razões, ID 91186862, a apelante sustenta, em síntese: (i) a existência de grave desequilíbrio econômico-financeiro decorrente de atrasos na emissão da Ordem de Serviço, demora na aprovação do contrato pela Caixa Econômica Federal e inexistência de projetos executivos no início das obras; (ii) que os aditivos firmados trataram apenas de ajustes de meta física e prorrogação de prazos, não contemplando a recomposição de custos indiretos e despesas extraordinárias suportadas; (iii) a existência de reconhecimento expresso do desequilíbrio pela própria Administração Pública em Nota Técnica específica; (iv) que a assinatura dos aditivos ocorreu sob pressão financeira para viabilizar o recebimento de medições em atraso, não implicando renúncia a direitos.

Pede o provimento do apelo para reformar a sentença, julgando-se procedente a ação para condenar a apelada ao pagamento dos valores pleiteados a título de reequilíbrio contratual e custos indiretos.

Em contrarrazões, ID 91186865, a CONDER suscita preliminares de ilegitimidade ativa e prejudicial de prescrição. No mérito, defende a manutenção da sentença, argumentando que a concordância com os termos aditivos opera a preclusão lógica de qualquer pleito indenizatório retroativo, além de alegar a ausência de prova técnica dos danos materiais e o pagamento anterior de valores reconhecidos administrativamente.

 A apelante manifestou-se sobre as preliminares em petição de ID 97393568.

Recurso próprio e tempestivo. Tramitação regular. Preparo devidamente recolhido conforme ID 91186863.

 Elaborado o voto, devolvo os autos à Secretaria da Câmara, nos termos do art. 931, do CPC, destacando o cabimento de sustentação oral na espécie, a teor dos arts. 937, do CPC, e 187, I, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

 É o relatório.

 Salvador/BA, data da assinatura eletrônica.

 Des. Raimundo Nonato Borges Braga

 Relator

R9

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

 Recurso próprio, tempestivo e regularmente preparado, presentes os demais pressupostos de admissibilidade.

 Examino a insurgência.

 Da preliminar de ilegitimidade

 Inicialmente, afasto a preliminar de ilegitimidade ativa. Conforme bem pontuado pelo juízo de origem, o instrumento de cessão de direitos de crédito e a condição de empresa líder do consórcio, acostados à inicial (ID 91185757), conferem à apelante pertinência subjetiva para figurar no polo ativo da demanda.

 Da prejudicial de mérito - Prescrição

 De igual modo, rejeito a prejudicial de prescrição. 

 Contrariamente ao que defende a recorrida, incide, na espécie, o prazo prescricional quinquenal previsto no Decreto n. 20.910/32, e não o prazo trienal previsto no Código Civil. 

 Trata-se, no caso, de contrato administrativo precedido de procedimento licitatório firmado entre empresa pública integrante da administração indireta do Estado da Bahia e empresa privada, materializando relação jurídica de direito público. Por conseguinte, o prazo prescricional é o previsto na legislação própria, Decreto n. 20.910/32, cujo art. 1º estabelece: 

As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Por sua vez, o termo inicial do prazo prescricional em contratos administrativos de obra pública ocorre com a rescisão ou encerramento contratual, ocorrido em 25/07/2018. Ajuizada a ação em 15/04/2021, não há falar em prescrição.

Mérito

 Como relatado, cuida-se de apelação contra sentença que julgou improcedente a ação de cobrança movida pela recorrente contra a CONDER, por entender que a assinatura de aditivos sem ressalvas obsta o direito ao reequilíbrio financeiro.

 A Construtora Kazza, integrante do Consórcio Terrabrás Kazza, ajuizou a ação visando receber valores decorrentes do Contrato n. 004/2010, fruto da Concorrência 031/09, tendo como objeto a execução de obras e serviços de engenharia para infraestrutura, pavimentação de ruas e construção de 306 unidades habitacionais, na comunidade de Jardim das Mangabeiras, 3ª Etapa, Bairro Cajazeira, Município de Salvador, Bahia. O projeto, de interesse social, foi predominantemente financiado pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

 A autora sustenta atrasos na liberação de frentes de obra, desapropriações e entraves administrativos; demora na ordem de serviço e aprovação pela CEF (até mais de 2 anos); alterações unilaterais de escopo e quantitativos; atrasos de pagamento e custos indiretos não remunerados; reconhecimento parcial da própria CONDER em nota técnica quanto ao desequilíbrio econômico-financeiro.

 Pleiteia valores por custos indiretos e serviços não pagos visando indenização decorrente de perda do equilíbrio contratual.

 O cerne da controvérsia posta a exame, portanto, cinge-se em saber se a apelante faz jus ao recebimento de valores decorrentes de desequilíbrio econômico-financeiro, e custos indiretos não contemplados nos aditivos firmados.

 Sem embargo da tese esposada pelo eminente magistrado de primeiro grau, entendo que não cabe falar, no caso em tela, em preclusão lógica ou renúncia tácita do direito ao reequilíbrio financeiro do contrato.

 À luz do princípio da boa-fé, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro impõe-se preservada durante toda a execução contratual, sob pena de violação ao art. 37, XXI, da CF e aos arts. 55, III, 65, II, d, § 6º e § 8º, da Lei nº 8.666/1993 (Licitações), em vigor até 30 de dezembro de 2023. Transcrevo:

 CF:

 Art. 37. (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 

 Lei n. 8.666/1993 (Licitações):

 Art. 55.  São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

 (...) 

 III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

 Art. 65.  Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

 (...)

 II - por acordo das partes:

 (...)

 d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.  

 (...) 

 § 6º  Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.

 (...)

 § 8º  A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.

À luz do quanto preconizado pela Constituição e legislação de regência, a jurisprudência firmou-se no sentido de que o reequilíbrio econômico-financeiro é garantia constitucional e não pode ser afastado por meras formalidades administrativas notadamente quando a própria Administração reconhece a ocorrência de eventos aptos a onerar excessivamente o particular. 

 Nessa linha, o Superior Tribunal de Justiça:

 PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. DEFICIÊNCIA RECURSAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 211/STJ e 283/STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO . MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. 

I - Na origem, a ação de procedimento comum foi proposta com o fim de obter provimento jurisdicional declaratório e condenatório para realização de medição e pagamento dos serviços já executados no Contrato n. 1/2015, o reajuste anual do valor do contrato a partir de agosto de 2014 e o reequilíbrio econômico-financeiro do ajuste.Ainda a suspensão dos serviços e do Termo de Ajustamento de Conduta n. 001/2018. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi parcialmente reformada. 

II - Com efeito, não se olvida que esta Corte já se posicionou no sentido de que "a equação econômico-financeira é a relação de adequação entre os encargos do contratado e sua remuneração pela Administração Pública, a qual deve ser mantida durante toda a execução do acordo. Por isso, se houver alteração de um dos lados da equação, deverá ocorrer modificação no outro. O direito pátrio, tanto no âmbito constitucional quanto legal, assegura o direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. Dispõe o art. 37, XXI, da CF que, 'ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações'. A Lei n. 8.666/1993, por sua vez, regula, no art. 65, a revisão do contrato, desde que garantida a manutenção da equação econômico-financeira. Outra não é a posição da Lei n. 8.897/1995, que disciplina as concessões, a qual também prevê explicitamente mecanismos de revisão de tarifas para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. (...) Contudo, fato é que o componente fundamental do contrato de concessão é justamente o equilíbrio da equação econômico-financeira. Este assegura a manutenção das condições efetivas da proposta inicial, garantido tanto ao particular quanto ao Poder Público a recomposição do contrato diante de eventos incertos e excepcionais que modificam e afetam a previsão contratual inicialmente pactuada. (...) o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato busca restabelecer a equação entre a obrigação devida pelo particular e a contraprestação paga pela Administração, sempre que sejam necessárias correções, tanto para mais quanto para menos. Tal princípio permite adequada execução contratual e justa remuneração do particular, além de evitar o locupletamento ilegal de qualquer uma das partes em detrimento da outra, aplicando-se tanto ao concessionário quanto ao poder concedente" (AREsp n. 1.783 .990/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/3/2022, DJe de 30/6/2022). 

III - Diante desse contexto, em relação ao art. 1.022, I e II, do CPC/2015, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido, julgado sob a égide do vigente Código de Processo Civil, não incorreu em qualquer vício, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, motivadamente, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente, apresentando fundamentação suficiente para o deslinde do litígio. 

IV - Vale destacar, ainda, que não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, REsp n. 1.129 .367/PR, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Federal convocada do TRF/3ª Região), Segunda Turma, DJe de 17/6/2016; REsp n. 1.078.082/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, primeira turma, DJe de 2/6/2016; AgRg no REsp n . 1.579.573/RN, relator Ministro Mauro Campambell Marques, segunda turma, DJe de 9/5/2016; REsp n. 1 .583.522/SP, relator Ministro Humberto Martins, segunda turma, DJe de 22/4/2016. 

V - Em verdade, considerando a fundamentação do acórdão objeto do recurso especial e os argumentos utilizados pela parte recorrente, verifica-se que, além dos óbices das Súmulas n. 211/STJ e 283/STF, somente poderiam ter sua procedência verificada, mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar o conjunto probatório dos autos, em conformidade com as Súmulas n . 5 e 7/STJ. Neste sentido é o entendimento desta Corte: AgInt no AREsp n. 1.762 .485/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 20/3/2023, DJe de 23/3/2023 e REsp n. 1.272.646/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 3/11/2011, DJe de 11/11/2011.

VI - Agravo interno improvido.

(STJ - AgInt no AREsp: 2476919 PR 2023/0339522-6, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 29/04/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/05/2024)

Do detido exame dos autos, verifica-se que a própria CONDER, por meio da Nota Técnica Específica (Doc. 11 – ID 91185766), reconheceu expressamente a existência de fatos que teriam rompido a equação financeira do contrato. O documento consigna o atraso de mais de um ano na emissão da Ordem de Serviço, a demora excessiva na aprovação pela Caixa Econômica Federal, além da ausência de projetos executivos que deveriam ter sido entregues pela contratante. Destaca-se o seguinte trecho da Nota:

“Concordamos com a observação sobre o desequilíbrio financeiro do contrato, gerado pelos inúmeros aditivos de prazo. Não existe proporcionalidade entre os aditivos de prazo ao contrato e o percentual de acréscimo para os custos unitários diretos e indiretos.”

Lado outro, observa-se que a negativa formal da pretensão baseou-se no Parecer Jurídico Interno (Doc. 13 – ID 91186269), que concluiu pela inviabilidade do pleito do consórcio contratado aos principais argumentos de que a Administração somente deve arcar com os custos provenientes de eventos não esperados e de que tais alterações já teriam sido tratadas via termos aditivos.

Ocorre que o parecer jurídico diverge frontalmente da análise técnica da própria CONDER. Enquanto o setor técnico da empresa pública admite que o contrato foi afetado por fatores alheios à contratada e que os aditivos de prazo não foram acompanhados da devida compensação financeira, o parecer jurídico nega a recomposição buscada.

É incontroverso, ademais, que a CONDER também reconheceu o pagamento de R$ 622.975,01 a título de serviços executados, porém excluiu sumariamente os custos indiretos (como manutenção de equipe técnica e estrutura administrativa por tempo superior ao orçado), que compõem parte essencial do alegado desequilíbrio. Houve, portanto, reconhecimento de desequilíbrio financeiro do contrato, mas com uma delimitação do montante devido, sem qualquer fundamento técnico. Em suma, a empresa pública não nega os fatos técnicos; contesta apenas as consequências jurídicas relativas ao dever de pagar.

A divergência entre os documentos internos da CONDER gera dúvida crucial, esvaziando a tese defensiva da empresa pública.

Diante disso, o foco da discussão desloca-se, obrigatoriamente, para a análise da inexistência de proporcionalidade entre os aditivos de prazo ao contrato e o percentual de acréscimo para os custos unitários diretos e indiretos, expressamente reconhecida pela empresa pública acionada, ao tempo em que admitiu a existência de fatos que teriam rompido a equação financeira do contrato (Nota Técnica Específica, Doc. 11 – ID 91185766).

Nesse contexto, salvo melhor juízo, o deslinde da controvérsia reclama a produção de prova técnica pericial de engenharia e contábil, que pode ser determinada de ofício:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROVA PERICIAL. DETERMINAÇÃO DE OFÍCIO. POSSIBILIDADE. REEXAME ACERCA DA NECESSIDADE. VEDADO. SÚMULA N. 7 DO STJ. FATOS E PROVAS. 

(...) 

(AgInt no AREsp n. 2.656.240/RJ, relator Ministro Humberto Martins, Terceira Turma, julgado em 16/3/2026, DJEN de 19/3/2026.)

Do exposto, de ofício anulo a sentença, julgo prejudicado o mérito recursal e determino o retorno dos autos à origem para realização de prova pericial de engenharia e contábil, com vistas a apurar eventual indenização a título de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº 004/10, nos termos da fundamentação supra. 

É o voto.

Salvador/BA, data da assinatura eletrônica.

Des. Raimundo Nonato Borges Braga

Relator

R9