PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRÉSTIMO CONSIGNADO. DESCONTO EM FOLHA. AUSÊNCIA DE REPASSE À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. ASTREINTES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que rejeitou preliminar de nulidade por ausência de citação da Caixa Econômica Federal e julgou procedentes os pedidos para reconhecer a quitação das parcelas de empréstimo consignado efetivamente descontadas da remuneração da servidora, bem como determinar o repasse dos valores retidos à instituição financeira, com fixação de multa diária, em razão da ausência de transferência das quantias descontadas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há quatro questões em discussão: (i) definir se a Caixa Econômica Federal configura litisconsorte necessário, nos termos dos arts. 114 e 115 do CPC; (ii) estabelecer se o Município responde objetivamente pela ausência de repasse dos valores descontados da remuneração da servidora; (iii) determinar se a obrigação de repasse submete-se ao regime constitucional de precatórios; (iv) verificar a adequação da multa cominatória fixada para assegurar o cumprimento da obrigação de fazer.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. Afasta-se o litisconsórcio necessário porque a controvérsia limita-se à responsabilidade do Município pelo repasse dos valores descontados, sem discussão sobre a validade do contrato de mútuo ou imposição de condenação direta à instituição financeira, de modo que a eficácia da sentença independe da citação da Caixa Econômica Federal, nos termos do art. 114 do CPC.

2. Reconhece-se que, ao efetuar o desconto em folha, o ente público assume a condição de depositário dos valores retidos, devendo proceder ao repasse obrigatório à credora, conforme disciplina da Lei nº 10.820/2003, não podendo transferir ao servidor as consequências de sua omissão administrativa.

3. Aplica-se a responsabilidade civil objetiva do Município, com fundamento no art. 37, § 6º, da CF/1988, adotando-se a teoria do risco administrativo, sendo suficiente a demonstração do nexo causal entre a omissão no repasse e os prejuízos suportados pela servidora, conforme entendimento firmado pelo STF no RE 841.526/RS.

4. Rejeita-se a alegação de excludente fundada em dificuldades financeiras, estado de emergência ou mudança de gestão, pois a responsabilidade da pessoa jurídica é una e contínua, não se afastando por falhas administrativas internas.

5. Afasta-se a incidência do regime de precatórios, por se tratar de obrigação de fazer consistente no repasse de valores já descontados e indevidamente retidos, entendimento em consonância com a jurisprudência do STF no ARE 00000000000001560403/RN.

6. Mantém-se a multa diária fixada com fundamento no art. 537 do CPC, por observar os critérios de razoabilidade e proporcionalidade, com limitação que impede enriquecimento indevido.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.

Tese de julgamento: 1. Não há litisconsórcio necessário da instituição financeira em ação que discute exclusivamente a responsabilidade do ente público pelo repasse de valores descontados em folha. 2. O ente público responde objetivamente pela ausência de repasse de valores descontados da remuneração de servidor a título de empréstimo consignado, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/1988. 3. A obrigação de repasse de valores já retidos configura obrigação de fazer e não se submete ao regime constitucional de precatórios. 4. Falhas administrativas internas ou dificuldades financeiras não afastam a responsabilidade civil do ente público. 5. É legítima a fixação de astreintes para assegurar o cumprimento da obrigação de repasse.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 6º; CPC, arts. 114, 115, 537 e 85, § 11; Lei nº 10.820/2003, art. 5º.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 841.526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 30.03.2016; STF, ARE 00000000000001560403/RN, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 06.10.2025; TJPA, Apelação Cível nº 00012848320198140140, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª Turma de Direito Público, j. 19.05.2025.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de apelação nº.8000439-79.2020.8.05.0155, em que figuram como apelante MUNICÍPIO DE MACARANI e apelado MARINA GONÇALVES COSTA.

Acordam os Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, e o fazem pelas razões a seguir expendidas.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 22 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação interposta por MUNICÍPIO DE MACARANI, em face da sentença (Id. 95220503) do juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais de Macarani, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados por MARINA GONÇALVES COSTA em ação ordinária na qual se discutiu a ausência de repasse de valores descontados a título de empréstimo consignado.

Em suas razões recursais (Id. 95220506), alega que a sentença merece reforma, inicialmente, por nulidade decorrente da ausência de citação da Caixa Econômica Federal, sustentando tratar-se de litisconsorte necessário, uma vez que a relação jurídica envolveria vínculo triangular entre servidora, Município e instituição financeira. Afirma que qualquer decisão acerca da regularidade dos repasses e da quitação da dívida afetaria diretamente a esfera jurídica da instituição credora, razão pela qual a eficácia da decisão dependeria de sua participação no feito, nos termos dos arts. 114 e 115 do Código de Processo Civil.

Sustenta, ainda, a desproporcionalidade da tutela de urgência confirmada na sentença, bem como da multa diária fixada em R$ 500,00, limitada a R$ 20.000,00, argumentando que a medida desconsidera o estado de emergência/calamidade pública enfrentado pelo ente municipal à época dos fatos e compromete a alocação de recursos destinados a serviços públicos essenciais. Defende que a imposição de multa representaria ingerência indevida do Poder Judiciário na gestão financeira municipal.

Aduz, também, a impossibilidade de determinação de repasse direto à Caixa Econômica Federal, por não integrar a instituição financeira a relação processual, defendendo que eventual valor devido deveria ser pago à autora/apelada por meio de requisição de pequeno valor ou precatório, conforme o montante apurado, cabendo a esta promover o posterior repasse à instituição financeira. Ao final, requer o reconhecimento da nulidade da sentença por ausência de litisconsórcio necessário ou, subsidiariamente, a revogação da tutela de urgência e da multa diária.

Em sede de contrarrazões (Id. 95220509), a apelada aduz que a sentença foi proferida com observância da legislação aplicável e com fundamento nas provas constantes dos autos, ressaltando que restou incontroverso que o Município efetuou descontos mensais em sua remuneração e deixou de repassar os valores à instituição financeira, configurando omissão administrativa e ato ilícito. Sustenta que a determinação de repasse direto à Caixa Econômica Federal decorre da própria obrigação assumida pelo ente público no regime de consignação em folha, não havendo inovação na relação processual.

Argumenta que a multa diária fixada mostra-se razoável e proporcional, constituindo instrumento necessário para assegurar a efetividade da decisão judicial, especialmente diante da conduta omissiva anteriormente reconhecida. Afirma que dificuldades financeiras ou alegações de falhas de gestão anterior não afastam a responsabilidade objetiva do Município, a qual subsiste independentemente de mudanças administrativas. Defende, por fim, que não há falar em nulidade por ausência de litisconsórcio necessário, pugnando pelo desprovimento integral do recurso.

Em cumprimento ao art. 931, do CPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que peço dia para julgamento, ressaltando a possibilidade de sustentação oral, nos termos do art. 937, I, do diploma legal.

Salvador, 30 de março de 2026.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Devidamente analisados, encontram-se regularmente preenchidos os pressupostos de admissibilidade.

O apelante suscita, preliminarmente, nulidade da sentença por ausência de citação da Caixa Econômica Federal, sob o argumento de que se trata de litisconsorte necessário, nos termos dos arts. 114 e 115 do Código de Processo Civil.

Rejeito a preliminar.

O objeto da demanda restringe-se à responsabilidade do Município pelo repasse dos valores descontados da remuneração da servidora a título de empréstimo consignado, bem como à declaração de quitação das parcelas efetivamente descontadas. A controvérsia não versa sobre a validade do contrato de mútuo firmado com a instituição financeira nem impõe qualquer condenação direta à Caixa Econômica Federal.

O art. 114 do Código de Processo Civil dispõe:

“Art. 114. O litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes.”

A eficácia da decisão proferida independe da participação da instituição financeira, pois o provimento jurisdicional limitou-se a reconhecer que, uma vez efetuado o desconto em folha, o ente público assume a condição de fiel depositário do valor retido, devendo proceder ao repasse tempestivo à credora. A declaração de quitação recai exclusivamente sobre as parcelas descontadas da remuneração da servidora, delimitando a responsabilidade interna entre ela e o Município.

A Lei nº 10.820/2003 disciplina o regime de consignação em folha. O art. 5º estabelece que as consignações autorizadas são de cumprimento obrigatório. Ao efetuar o desconto, o ente público assume obrigação legal de repasse, não podendo transferir ao servidor as consequências de sua própria omissão.

A jurisprudência citada na sentença, reconhece que o Município responde pelo repasse dos valores descontados e que a instituição financeira, ao celebrar convênio para empréstimo consignado, assume os riscos decorrentes de eventual inadimplemento administrativo. Esse entendimento harmoniza-se com a delimitação do provimento jurisdicional.

Não identifico hipótese de litisconsórcio necessário. A sentença produziu efeitos apenas entre as partes integrantes da relação processual e preservou a esfera jurídica da instituição financeira. Rejeito, portanto, a alegação de nulidade.

No mérito, o recurso não prospera.

A controvérsia decorre de fato incontroverso: o Município descontou mensalmente parcelas do empréstimo consignado da remuneração da servidora e deixou de repassar os valores à Caixa Econômica Federal em determinados períodos. O próprio ente público admitiu a omissão administrativa.

O desconto em folha extingue a obrigação da servidora perante o empregador quanto à parcela consignada. A partir desse momento, o valor integra patrimônio de terceiro, e o ente público atua como depositário. A retenção sem repasse caracteriza violação à boa-fé objetiva e afronta direta ao regime legal da consignação.

Acerca da responsabilidade do município, vejamos o que dispõe o art. 37, § 6º da CF:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Ora, da simples leitura do dispositivo supra, extrai-se que a responsabilidade do Poder Público é objetiva quanto aos atos praticados por seus agentes, especialmente quando demonstrado o nexo de causalidade entre o dano e o ato praticado. Trata-se, portanto, na espécie, da teoria do risco administrativo, sendo dispensada a análise de culpa ou dolo.

Quanto a teoria do risco administrativo, ao comentar o art. 37 § 6º, CF, Sérgio Cavalieri Filho, afirma:

“O exame desse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão. Firmou, assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos e seus delegados (...).”.

O Supremo Tribunal Federal, inclusive, firmou entendimento de que, nos termos do art. 37,§ 6º, da CR/88, o ente público responderá objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, de modo que basta que esse nexo de causalidade se forme para que a responsabilidade surja, não exigindo a norma constitucional em questão que a conduta estatal seja comissiva ou omissiva.

Vejamos trecho relevante do acordão no julgamento do RE nº. 841.526/RS:

[...] 1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas quanto paras as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco integral. 2. A omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima nos casos em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado danoso. […] (STF - RE 841526, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-159 DIVULG 29-07-2016 PUBLIC 01-08-2016).

Nesse sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRÉSTIMO CONSIGNADO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL . DESCONTO EM FOLHA. AUSÊNCIA DE REPASSE AO BANCO. NEGATIVAÇÃO INDEVIDA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO . DANO MORAL CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Cachoeira do Piriá contra sentença que confirmou tutela provisória e julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados por Francisca Edna Paula Magalhães em ação de obrigação de fazer c/c danos morais, condenando o ente municipal ao pagamento de indenização de R$ 3 .500,00 por danos morais decorrentes da ausência de repasse de valores descontados em folha relativos a empréstimo consignado, o que resultou na negativação do nome da autora. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município possui responsabilidade civil objetiva pelos danos morais decorrentes da ausência de repasse de valores descontados referentes a empréstimo consignado; (ii) estabelecer se houve comprovação do nexo causal entre a conduta do Município e a negativação indevida do nome da autora. III . RAZÕES DE DECIDIR A responsabilidade do Município, como empregador, pelo repasse dos valores descontados em folha de pagamento à instituição bancária decorre da obrigação contratual assumida mediante convênio, sendo objetiva, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/1988, adotando-se a teoria do risco administrativo. Restou comprovado que, embora tenha efetuado os descontos em folha, o Município não demonstrou a efetiva transferência dos valores ao Banco do Brasil, contribuindo diretamente para a inadimplência e consequente negativação do nome da autora. A alegação de falhas operacionais no sistema de repasse, ocorridas a partir de 2018, não afasta a responsabilidade objetiva do Município, pois problemas administrativos internos não exoneram o ente público das obrigações assumidas . O dano moral ficou caracterizado pela inscrição indevida da autora em cadastro de inadimplentes, sendo desnecessária a demonstração de prejuízo concreto (dano in re ipsa). Jurisprudência do TJPA reconhece reiteradamente a responsabilidade de entes públicos em casos análogos, confirmando o dever de indenizar diante da ausência de repasse de valores consignados. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido . Tese de julgamento: O Município empregador responde objetivamente pelos danos decorrentes da ausência de repasse de valores descontados em folha relativos a empréstimos consignados. A comprovação do desconto sem o respectivo repasse configura nexo causal suficiente para responsabilização civil e enseja indenização por danos morais. Falhas administrativas internas não afastam a obrigação de reparar os danos causados ao servidor. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade, em CONHECER e no MÉRITO, NEGO-LHE PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, nos termos do voto do Relator . Sessão presidida pelo Des. José Maria Teixeira do Rosário. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00012848320198140140 26894484, Relator.: MAIRTON MARQUES CARNEIRO, Data de Julgamento: 19/05/2025, 2ª Turma de Direito Público) (Grifei)

Pois bem.

Voltando os olhos ao caso concreto, indene de dúvidas que resta configurada a falha na prestação do serviço do município apelante.

Nesta senda, evidente a responsabilização do apelante pelos danos causados ao apelado, sobretudo porque o município, devidamente ciente das obrigações contratuais firmadas, descontou da folha de pagamento da apelada o valor correspondente à parcela do empréstimo consignado e não repassou como deveria ter feito, atraindo a responsabilidade pelas consequências advindas do não repasse, quais sejam, as cobranças indevidas e a possibilidade de inserção do nome do servidor nos cadastros de inadimplentes.

A omissão no repasse decorreu de falha administrativa. Alegações relacionadas a dificuldades financeiras, estado de emergência ou mudança de gestão não afastam a responsabilidade institucional da pessoa jurídica. A responsabilidade do ente público é una e contínua, independentemente da alternância de administradores.

A determinação de repasse direto à instituição financeira não configura condenação pecuniária nova. O juízo determinou o cumprimento de obrigação preexistente, decorrente da própria lei e do desconto já realizado. Não se trata de execução de quantia certa contra a Fazenda Pública, mas de obrigação de fazer consistente no repasse de valores já retidos.

O regime constitucional de precatórios aplica-se às condenações judiciais que impõem pagamento de quantia certa. Aqui, o ente público já deteve os valores e apenas deixou de transferi-los ao legítimo destinatário. Submeter tal obrigação ao sistema de precatórios implicaria legitimar a retenção indevida de verba de terceiro e esvaziar a finalidade do regime de consignação.

A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal :

Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESNECESSIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS . CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Trata-se, no caso concreto, de ação promovida por instituição bancária pedindo a entrega de valores descontados pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE da folha de pagamento de seus servidores, relativos a empréstimos consignados em razão de convênio, mas indevidamente retidos pelo ente público e não repassados ao banco . 2. Trata-se de obrigação de fazer, não submetida ao regime de precatório. O Estado tem de promover o repasse dos valores retidos da folha de pagamento de seus servidores, uma vez que, pelo convênio firmado, é mero depositário fiel dos valores. 3 . A jurisprudência desta CORTE preconiza que os casos de descumprimento, pela Administração Pública, de obrigação de fazer afastam a exigência do regime de precatórios. 4. Após reter quantias que não lhe pertence, o Estado seria novamente beneficiado com a devolução por meio de precatório. 5 . Agravo Interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 00000000000001560403 RN - RIO GRANDE DO NORTE, Relator.: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 06/10/2025, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 13-10-2025 PUBLIC 14-10-2025)

A multa diária fixada em R$ 500,00, limitada a R$ 20.000,00, observa os critérios de razoabilidade e proporcionalidade. O art. 537 do Código de Processo Civil autoriza a imposição de astreintes para assegurar o cumprimento de obrigação de fazer. O limite estabelecido demonstra moderação e impede enriquecimento indevido.

A alegação de ingerência na gestão orçamentária não se sustenta. O Poder Judiciário não interferiu na formulação de políticas públicas, mas exigiu o cumprimento de obrigação legal expressa. A legalidade administrativa vincula a atuação do ente público, que não pode invocar dificuldades financeiras para justificar retenção indevida de valores descontados da remuneração de servidor.

Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a sentença nos termos em que foi proferida. Nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios em 2% favor da parte recorrida, observados os limites estabelecidos na origem e a proporcionalidade em relação ao trabalho adicional realizado em grau recursal.

Sala das sessões, de de 2026.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Presidente/Relatora