PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ05

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de apelação interposta pelo Município de Salvador contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, execução fiscal ajuizada em face de Bahia Brilho Comercial Ltda e outra, para cobrança de multa administrativa no valor de R$ 8.041,60 (oito mil e quarenta e um reais e sessenta centavos), em razão do valor do crédito perseguido, à luz do Tema 1.184 do STF.

II. Questão em discussão
2. Definir: (i) se houve nulidade por violação ao art. 10 do CPC, decorrente da ausência de prévia intimação sobre a aplicação do Tema 1.184/STF; e (ii) se a tese de desjudicialização de execuções fiscais tributárias de baixo valor — firmada no Tema 1.184/STF e normatizada pela Resolução CNJ nº 547/2024 — se aplica às execuções fiscais de débitos não tributários derivados de multas administrativas.

III. Razões de decidir
3. A preliminar de nulidade da sentença, por ausência de prévia intimação para manifestação sobre o Tema 1.184/STF, foi afastada, por ter sido oportunizada manifestação nas razões recursais.
4. A multa executada tem natureza administrativa, vinculada ao poder de polícia, com finalidade sancionatória, pedagógica e repressiva, distinta dos créditos tributários.
5. O Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ n. 547/2024 tratam de execuções fiscais tributárias de pequeno valor, não se aplicando, automaticamente, às execuções de multas administrativas.
6. Jurisprudência desta Corte reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, mesmo de pequeno valor, dada sua função punitiva e educativa, essencial à eficácia das políticas públicas.
7. A extinção de execuções fiscais com base apenas no valor da multa administrativa compromete o poder sancionatório estatal.

IV. Dispositivo e tese
8. Recurso conhecido e provido. Sentença anulada. Determinado o regular prosseguimento da execução fiscal.
Tese de julgamento:

 "1.A ausência de intimação prévia sobre o Tema 1.184/STF não acarreta nulidade da sentença se a parte teve oportunidade de manifestação nas razões recursais; 2. A tese firmada no Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ n. 547/2024 não se aplicam às execuções fiscais de multas administrativas, por sua natureza não tributária e caráter sancionatório."

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação tombados sob nº 0041610-47.2011.8.05.0001, oriundos  da 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, em que figuram como parte apelante MUNICÍPIO DO SALVADOR e como parte apelada BAHIA BRILHO COMERCIAL LTDA E MARIA AMERICA DE JESUS.

ACORDAM os Desembargadores componentes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto condutor apresentado pelo eminente relator.

Sala de Sessões,    de        de 2026.

Presidente

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator 

Procurador(a) de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 12 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ05

Trata-se de Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR em face da sentença proferida pelo Juízo da 8ª Vara da Fazenda Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, nos autos da Execução Fiscal, processo nº 0041610-47.2011.8.05.0001, movida em desfavor de BAHIA BRILHO COMERCIAL LTDA E MARIA AMERICA DE JESUS, que extinguiu o processo sem resolução do mérito.

A decisão de primeiro grau fundamentou a extinção no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. O juízo considerou que a execução possuía valor inferior a R$10.000,00 e que o Município não comprovou a realização de diligências prévias, como a tentativa de conciliação ou o protesto da Certidão de Dívida Ativa. A fundamentação baseou-se na Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça e no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal.

Em suas razões recursais (ID 103265234), o Município alega, preliminarmente, a nulidade da sentença por violação ao princípio da não surpresa, previsto nos artigos 9º e 10 do Código de Processo Civil. Argumenta que o juízo extinguiu o processo sem intimar previamente a Fazenda Pública para se manifestar sobre a aplicação do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal.

No mérito, detalha que a extinção com base no conceito de baixo valor deve respeitar a competência legislativa de cada ente federado. Afirma que o ente municipal, por meio do artigo 276 da Lei Municipal n. 7.186/2006 e da Portaria PGM n. 052/2022, definiu como dívida de pequeno valor aquela cujo montante atualizado seja de até R$2.300,00.

Destaca que o valor da presente execução ultrapassa o limite municipal estabelecido para extinção. Informa que o valor atualizado do débito é de R$45.745,77, conforme extrato anexado ao recurso.

Assevera que a Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça exige requisitos cumulativos para a extinção, como a ausência de movimentação útil por mais de um ano sem citação ou sem localização de bens. Afirma, também, que o juízo de primeiro grau não analisou esses critérios de forma individualizada.

Por fim, aduz a existência de Acordo de Cooperação Técnica firmado entre o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal de Justiça da Bahia, o Tribunal de Contas dos Municípios e a Procuradoria Geral do Município de Salvador, o qual prevê ações coordenadas para a extinção padronizada apenas dos processos com valor atualizado de até R$ 2.300,00.

Requer o provimento do recurso para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

Sem apresentação de contrarrazões, conforme certidão exarada ao ID 103265243. 

Processo distribuído, por sorteio, para a Primeira Câmara Cível, cabendo-me a relatoria.

Assim, em cumprimento ao artigo 931 do CPC, com relatório lançado, encaminho os autos à Secretaria pedindo dia para julgamento, observando o cabimento de sustentação oral.

É o relatório.

Salvador/BA, data da assinatura eletrônica.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ05

Trata-se de Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR em face da sentença proferida pelo Juízo da 8ª Vara da Fazenda Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, nos autos da Execução Fiscal, processo nº 0041610-47.2011.8.05.0001, movida em desfavor de BAHIA BRILHO COMERCIAL LTDA E MARIA AMERICA DE JESUS, que extinguiu o processo sem resolução do mérito.

Conheço do apelo, uma vez que preenchidos os pressupostos recursais.

Ab initio, cumpre afastar a preliminar de nulidade da sentença suscitada pelo ente municipal, fundada na alegação de ausência de prévia intimação acerca da aplicação do Tema n. 1.184/STF. Embora se constate, de fato, a inobservância ao art. 10 do Código de Processo Civil, tal vício não se revela suficiente para macular a validade do decisum.

Isso porque, o Município dispôs de plena oportunidade para se manifestar sobre a matéria atinente ao interesse de agir quando da apresentação das razões recursais, ocasião em que efetivamente enfrentou a controvérsia. Assim, mostra-se incompatível com os princípios da primazia da decisão de mérito e da instrumentalidade das formas anular-se a sentença apenas para viabilizar manifestação já deduzida pela própria parte em sede de apelação.

Afastada, portanto, a alegação preliminar.

No mérito, a controvérsia restringe-se à análise da possibilidade de extinção da execução fiscal, em razão do reduzido valor do crédito perseguido, à luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.184, bem como da disciplina estabelecida pela Resolução CNJ n. 547/2024. 

No caso em apreço, verifica-se que a presente Execução Fiscal foi proposta com o objetivo de promover a cobrança do crédito inscrito em dívida ativa, no montante de R$ 8.041,60 (oito mil e quarenta e um reais e sessenta centavos), conforme Certidão de Dívida Ativa juntada sob o ID. 103265200. O débito exequendo decorre de infração prevista no art. 10, IV, da Lei Federal nº 6.437/77.

A sentença recorrida extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, em razão do valor do crédito tributário, em consonância com a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n. 1.184. Todavia, com a devida vênia, entendo que o decisum merece reforma.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração administrativa atinente à legislação sanitária federal, fundada no art. art. 10, IV, da Lei Federal nº 6.437/77. Cuida-se, portanto, de crédito de natureza inequivocamente administrativa, diretamente relacionado ao exercício do poder de polícia municipal. 

A Lei nº 4.320/64, por sua vez, estabelece distinção precisa entre Dívida Ativa Tributária e Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última, de forma expressa, os créditos decorrentes de multas administrativas de qualquer origem, ressalvadas apenas aquelas de natureza tributária:

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. 

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.  

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.  - GRIFO NOSSO. 

A multa ora executada, portanto, não se orienta por finalidade arrecadatória, possuindo nítido caráter sancionatório, pedagógico, preventivo, voltado a reprimir condutas infracionais.

Essa diferenciação revela-se determinante para a solução do caso. O Tema n. 1.184 do STF, bem como a Resolução CNJ nº 547/2024, direcionam-se à racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, historicamente responsáveis pela sobrecarga da máquina judiciária e pela baixa efetividade recuperatória. 

A orientação fixada pelo Supremo não tem aplicação automática, indistinta ou irrestrita a créditos de natureza administrativa sancionatória, cujos objetivos extrapolam a mera recomposição patrimonial, projetando-se sobre a tutela de bens jurídicos coletivos, como, por exemplo, a organização urbanística, a higiene, a segurança e o meio ambiente. 

Admitir a extinção sumária de execuções voltadas à cobrança de multas administrativas exclusivamente em razão do valor implicaria comprometimento da eficácia do poder de polícia e esvaziamento da função preventiva da sanção pública, incentivando a reiteração de condutas infracionais e fragilizando políticas essenciais de proteção de interesses difusos e coletivos.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça segue essa mesma linha ao reconhecer a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, exatamente por não possuírem índole arrecadatória, mas propósito educativo e disciplinador, inerente à atuação sancionatória da Administração Pública. 

Nesse sentido: 

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019). 

A orientação consolidada desta Câmara Cível, em julgados recentes e reiterados, segue idêntica linha interpretativa, firmando a compreensão de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas, justamente em razão de sua especificidade, finalidade sancionatória e vinculação direta ao exercício do poder de polícia.

Nesse sentido, colhem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes precedentes desta Câmara:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1 .184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art . 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21 .11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j . 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016 .4.05.8103, Rel. Des . Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente . 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1 .184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARAES, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)

Tais precedentes evidenciam, de forma clara, a natureza punitiva, pedagógica e nitidamente não tributária das multas administrativas, reafirmando a imprescindibilidade de se resguardar a efetividade do poder sancionatório estatal. A finalidade primordial dessas penalidades não se compatibiliza com a lógica de desjudicialização adotada para créditos tributários de baixa repercussão econômica.

Diante desse panorama normativo e jurisprudencial, conclui-se que a presente execução fiscal, cujo objeto consiste em multa administrativa, não se amolda ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF. Trata-se de crédito não tributário, individualizado e intrinsecamente vinculado ao exercício do poder de polícia, razão pela qual não pode ser submetido ao mesmo tratamento conferido às execuções fiscais tributárias massificadas, de caráter eminentemente arrecadatório.

Assim, no caso concreto, não há falar em extinção do feito em razão do valor do crédito perseguido, à luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.184, cabendo o regular prosseguimento da execução.  

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação supra, a fim de anular a sentença objurgada que extinguiu o feito sem resolução do mérito e determinar o regular prosseguimento da Execução Fiscal, com o retorno dos autos à instância de origem para continuidade do feito, como de direito.

É como voto.

Sala de Sessões,   de            de 2026.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator