PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA URBANÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. INOCORRÊNCIA. INTERESSE DE AGIR. TEMA 1.184/STF. INAPLICABILIDADE A CRÉDITOS NÃO TRIBUTÁRIOS DE NATUREZA SANCIONATÓRIA. PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1.       Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Município contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução de mérito, sob o fundamento de ausência de interesse de agir em razão do reduzido valor executado (R$ 1.316,41). O débito refere-se a multa administrativa aplicada pela SUCOM, fundada no art. 6º da Lei Municipal nº 5.354/1998. O ente público suscita preliminar de nulidade da sentença por ofensa ao art. 10 do CPC, bem como defende, no mérito, a inaplicabilidade do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024 às multas administrativas de natureza sancionatória.

II. Questão em discussão

 2. Discute-se: (i) se a ausência de prévia intimação sobre questão de ordem pública configura nulidade da sentença; e (ii) se a tese firmada no Tema 1.184/STF — voltada a execuções fiscais tributárias de pequeno valor — estende-se às execuções destinadas à cobrança de multa administrativa urbanística, de natureza não tributária e sancionatória.

III. Razões de decidir

3. A preliminar de nulidade deve ser rejeitada, pois, embora constatada a ausência de intimação prévia, o Município teve plena oportunidade de manifestação na fase recursal, inexistindo prejuízo concreto, conforme art. 282, §1º, do CPC.

4. A multa discutida possui natureza administrativa, não tributária, enquadrada como Dívida Ativa Não Tributária nos termos do art. 39, §2º, da Lei nº 4.320/1964, revestida de finalidade sancionatória, pedagógica e preventiva, inerente ao poder de polícia municipal.

5. O Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 incidem exclusivamente sobre execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, não alcançando as sanções administrativas, cuja eficácia se vincula diretamente à tutela de bens jurídicos coletivos e à prevenção de condutas infracionais.

 6. A jurisprudência do STJ reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de baixo valor, por não possuírem finalidade arrecadatória, mas caráter disciplinador (REsp 1.795.235/PE).

7. Esta Câmara Cível possui entendimento consolidado no sentido da inaplicabilidade do Tema 1.184/STF às execuções fiscais de multas administrativas urbanísticas ou ambientais, dada sua natureza específica e finalidades punitivas e preventivas.

IV. Dispositivo e tese

 8. Recurso conhecido e provido. Determinado o prosseguimento da execução fiscal.

Tese de julgamento: “1. A ausência de prévia intimação sobre matéria de ordem pública não acarreta nulidade da sentença quando inexistente prejuízo e quando houver oportunidade de manifestação em grau recursal. 2. O Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de natureza não tributária, de caráter sancionatório e vinculadas ao exercício do poder de polícia.”

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos da Apelação Cível nº 0790184-16.2018.8.05.0001, em que figuram, como apelante, MUNICÍPIO DE SALVADOR, e, como apelada, MARCELO SANTOS DE JESUS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se a sentença de extinção do feito sem resolução de mérito, nos exatos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões, ___ de ___________ de 2025.

 Presidente

Des. Paulo César Bandeira de Melo Jorge
  Relator

Procurador(a)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 27 de Janeiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

Trata-se de Apelação interposta por MUNICÍPIO DE SALVADOR em face da sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador (BA), nos autos da EXECUÇÃO FISCAL, processo nº 0790184-16.2018.8.05.0001, movida em desfavor de MARCELO SANTOS DE JESUS, que julgou extinto o processo sem resolução do mérito (ID. 95081302), nos termos abaixo transcritos, in verbis:

“Vistos etc. Trata-se de Execução Fiscal visando a satisfação de crédito proveniente de Certidão da Dívida Ativa - CDA. Recentemente, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, editou a Resolução n. 547/2024, que visa garantir “tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário”, e deu como providência a necessidade de extinção de feitos de Execução Fiscal cujo valor seja inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), nos termos do § 1º do art. 1º da apontada Resolução. Para aplicação do dispositivo, basta que “não haja movimentação útil há mais de um ano sem a citação do executado”, ou “ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis”, sendo que devem ser “somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.” No caso concreto, trata-se de execução com valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), no qual inocorre movimentação útil do processo em período superior ao estabelecido, sem que fossem encontrados bens penhoráveis da parte Executada, sendo o caso de aplicação da Resolução n. 547/2024 do CNJ. Portanto, em cumprimento a Resolução indigitada, determino a extinção da execução fiscal, diante da ausência de interesse de agir, considerando o princípio constitucional da eficiência administrativa, garantindo-se ao ente federado, desde que não consumada a prescrição, o direito de propositura de nova execução, em caso de serem encontrados bens do executado. Deixo de condenar o Exequente em custas, haja vista a isenção que goza a Fazenda Pública. Sem condenação em honorários sucumbenciais, face a ausência de intervenção da parte contrária no feito. P.I.”

Em suas razões recursais (ID. 95081305), o ente público apelante sustenta, inicialmente, a nulidade da sentença que extinguiu a execução fiscal sem resolução do mérito, por configurar decisão surpresa. Argumenta que não houve prévia intimação para manifestação acerca da aplicabilidade da Resolução CNJ nº 547/2024, em ofensa aos arts. 9º e 10 do CPC, aos princípios da segurança jurídica, da não surpresa e da primazia da decisão de mérito.

No mérito, afirma que a extinção do feito com fundamento genérico na referida Resolução é indevida, uma vez que tanto o Tema 1.184 do STF quanto o próprio ato normativo do CNJ condicionam a possibilidade de extinção das execuções fiscais de baixo valor ao respeito à competência normativa de cada ente federado.

Sustenta que cabe ao Município definir o que se entende por débito de pequeno valor no âmbito da cobrança fiscal, citando o art. 276 do Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador e a Portaria PGM nº 052/2022, que fixam o limite de R$ 2.300,00 para dispensar o ajuizamento de execuções.

Aduz, ainda, que a sentença desconsiderou outros requisitos previstos pela Resolução 547/2024, como a análise da existência de movimentação útil, de citação válida ou da busca de bens penhoráveis. O Município menciona precedentes deste Tribunal que reconhecem a necessidade de observância da autonomia legislativa municipal para fins de aplicação do Tema 1.184 e defende que somente créditos abaixo do teto municipal podem ser extintos.

Por fim, destaca a existência de Acordo de Cooperação Técnica firmado entre CNJ, TJBA, TCM e PGM, que estabelece protocolo conjunto para extinção padronizada de execuções apenas quando o valor atualizado não ultrapassa R$ 2.300,00, reforçando que o processo em questão não se enquadra nesse conjunto.

Assim, requer a reforma da sentença, com o prosseguimento regular da execução fiscal.

Sem contrarrazões.

É o relatório.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do CPC, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA.

Salvador (BA), 02 de dezembro de 2025.

DES. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ1

O recurso de apelação interposto deve ser conhecido, eis que preenche os pressupostos processuais para tanto.

Ad initio, cumpre afastar a preliminar de nulidade da sentença suscitada pelo ente municipal. Embora se constate, de fato, a inobservância ao art. 10 do Código de Processo Civil, tal vício não se revela suficiente para macular a validade do decisum.

Isso porque o Município dispôs de plena oportunidade para se manifestar sobre a matéria atinente ao interesse de agir quando da apresentação das razões recursais, ocasião em que efetivamente enfrentou a controvérsia. Assim, mostra-se incompatível com os princípios da primazia da decisão de mérito e da instrumentalidade das formas anular-se a sentença apenas para viabilizar manifestação já deduzida pela própria parte em sede de apelação.

Outrossim, não se verifica prejuízo concreto ao ente público decorrente da ausência de prévia intimação, elemento indispensável para o reconhecimento de nulidade, nos termos do art. 282, §1º, do CPC.

Afastada, portanto, a alegação preliminar.

No mérito, a controvérsia restringe-se à análise da possibilidade de extinção da execução fiscal pela ausência de interesse de agir, em razão do reduzido valor do crédito perseguido, à luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.184, bem como da disciplina estabelecida pela Resolução CNJ n. 547/2024. Discute-se, ainda, a aplicabilidade dessa orientação aos débitos decorrentes de infração administrativa.

No caso em apreço, verifica-se que a presente Execução Fiscal foi proposta com o objetivo de promover a cobrança do crédito inscrito em dívida ativa, no montante de R$1.316,41 (Um mil, trezentos e dezesseis reais e quarenta e um centavos), conforme Certidão de Dívida Ativa juntada sob o ID. 95081286. O débito exequendo decorre de infrações previstas no art. 6º da Lei Municipal nº 5.354/1998.

No caso vertente, a sentença recorrida extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, ao fundamento de ausência de interesse processual, em razão do reduzido valor do crédito tributário. Todavia, com a devida vênia, entendo que o decisum merece reforma.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração administrativa aplicada pela SUCOM, fundada no art. 6º da Lei Municipal nº 5.354/98. Cuida-se, portanto, de crédito de natureza inequivocamente administrativa, diretamente relacionado ao exercício do poder de polícia municipal e à tutela do ordenamento urbanístico.

A Lei nº 4.320/64, por sua vez, estabelece distinção precisa entre Dívida Ativa Tributária e Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última, de forma expressa, os créditos decorrentes de multas administrativas de qualquer origem, ressalvadas apenas aquelas de natureza tributária:

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. 

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.  - GRIFO NOSSO.

A multa ora executada, portanto, não se orienta por finalidade arrecadatória, possuindo nítido caráter sancionatório, pedagógico, repressivo e preventivo, voltado a assegurar o respeito às normas urbanísticas e a reprimir condutas infracionais.

Essa diferenciação revela-se determinante para a solução do caso. O Tema n. 1.184 do STF, bem como a Resolução CNJ nº 547/2024, direciona-se à racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, historicamente responsáveis pela sobrecarga da máquina judiciária e pela baixa efetividade recuperatória.

A orientação fixada pelo Supremo não tem aplicação automática, indistinta ou irrestrita a créditos de natureza administrativa sancionatória, cujos objetivos extrapolam a mera recomposição patrimonial, projetando-se sobre a tutela de bens jurídicos coletivos, como a organização urbanística, a higiene, a segurança e o meio ambiente.

Admitir a extinção sumária de execuções voltadas à cobrança de multas administrativas exclusivamente em razão do valor implicaria comprometimento da eficácia do poder de polícia e esvaziamento da função preventiva da sanção pública, incentivando a reiteração de condutas infracionais e fragilizando políticas essenciais de proteção de interesses difusos e coletivos.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça segue essa mesma linha ao reconhecer a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, exatamente por não possuírem índole arrecadatória, mas propósito educativo e disciplinador, inerente à atuação sancionatória da Administração Pública.

Nesse sentido:

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).

A orientação consolidada desta Câmara Cível, em julgados recentes e reiterados, segue idêntica linha interpretativa, firmando a compreensão de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de natureza ambiental ou urbanística, justamente em razão de sua especificidade, finalidade sancionatória e vinculação direta ao exercício do poder de polícia.

Nesse sentido, colhem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes precedentes desta Câmara:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1 .184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art . 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21 .11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j . 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016 .4.05.8103, Rel. Des . Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente . 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1 .184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARAES, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)

Tais precedentes evidenciam, de forma clara, a natureza punitiva, pedagógica e nitidamente não tributária das multas administrativas, reafirmando a imprescindibilidade de se resguardar a efetividade do poder sancionatório estatal.

A finalidade primordial dessas penalidades, orientada à repressão e à prevenção de condutas lesivas ao ordenamento urbanístico, não se compatibiliza com a lógica de desjudicialização adotada para créditos tributários de baixa repercussão econômica.

Diante desse panorama normativo e jurisprudencial, conclui-se que a presente execução fiscal, cujo objeto consiste em multa administrativa decorrente de infração urbanística, não se amolda ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF. Trata-se de crédito não tributário, individualizado e intrinsecamente vinculado ao exercício do poder de polícia, razão pela qual não pode ser submetido ao mesmo tratamento conferido às execuções fiscais tributárias massificadas, de caráter eminentemente arrecadatório.

Assim, não há falar em extinção do feito por ausência de interesse de agir, cabendo o regular prosseguimento da execução.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação supra, a fim de afastar a alegação de falta de interesse de agir e determinar o regular prosseguimento da Execução Fiscal, com o retorno dos autos à instância de origem para continuidade do feito, como de direito.

É como voto.

Sala de sessões, __ de _________ de 2025.

DES. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator