PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: Direito Administrativo. Ação civil pública por ato de improbidade. Aplicação da lei nº 14.230/2021. Rol taxativo. Ausência de dolo ou dano ao erário. recurso desprovido.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo interno interposto contra decisão que negou provimento à apelação cível manejada em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I, do CPC, combinado com o art. 17, §6º-B, da Lei nº 8.429/1992. A ação originária, ajuizada pelo Ministério Público em 2007, imputa ao réu, então subtabelião, a prática de atos supostamente ímprobos, consubstanciados em cancelamentos irregulares de protestos em datas não úteis, mediante uso indevido de senhas funcionais;

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se os atos praticados pelo réu configuram improbidade administrativa à luz da Lei nº 14.230/2021; (ii) estabelecer se, diante da ausência de dolo, enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, é possível a responsabilização do agente por ato ímprobo;

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 exige, para a configuração do ato de improbidade administrativa, a presença do elemento subjetivo dolo, sendo insuficiente a mera irregularidade ou descumprimento de normas administrativas;

4. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1199 de repercussão geral, firmou a tese da aplicação imediata da nova lei aos processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo a comprovação de dolo para atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA;

5. Não restou comprovado dolo específico por parte do réu, uma vez que não se demonstrou má-fé, desonestidade ou desvio de finalidade na prática dos atos apontados;

6. Igualmente não se comprovou enriquecimento ilícito de terceiros nem prejuízo concreto ao erário, sendo inviável a responsabilização fundada apenas em presunções ou ilações;

7. A ausência cumulativa de dolo, dano ao erário e enriquecimento ilícito afasta a tipificação dos atos como improbidade, conforme exigência legal expressa após a reforma da LIA;

8. A mera infração administrativa, ainda que grave, não autoriza condenação por improbidade, sob pena de violação ao princípio da legalidade e à tipicidade estrita do direito sancionador;

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso improvido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do agravo interno nº 0138385-66.2007.8.05.0001, em que é agravante ESTADO DA BAHIA e agravado CLOVIS ROBERTO CZEGELSKI.

ACORDAM, os Desembargadores integrantes da colenda Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 14 de Julho de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Vistos, etc.

Trata-se de agravo interno interposto pelo ESTADO DA BAHIA, contra decisão que negou provimento ao recurso de apelação interposto em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0138385-66.2007.8.05.0001, movida em face de CLOVIS ROBERTO CZEGELSKI, extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I do CPC c/c art. 17, §6º-B da Lei 8.429/92.

Em suas razões recursais (ID 76690001), aduz o agravante que “o réu realizou cancelamentos irregulares de protestos nos dias 1º, 15 e 29 de maio de 2004 e 11 de agosto de 2004, todos em dias não ú indevidamente das senhas das Oficiais dos Cartórios de Protesto do 1º e 2º Ofícios que lhe haviam sido confiadas para atividades regulares.” 

Assevera que “há provas abundantes da conduta ímproba do réu, sendo que o cancelamento indevido dos protestos configura ato que permitiu enriquecimento ilícito de terceiros (art. 10, XII da Lei 8.429/92). Ademais, a quantificação do dano pode ser feita em liquidação, nos termos do art. 18, §1º da Lei 8.429/92.”

Sustenta que “o apelado, à época dos fatos Sub Tabelião lotado no 1º Ofício desta Capital, fez uso das senhas das Oficiais dos Cartórios de Protesto do 1º e 2º Ofícios para, de forma ilegal, praticar atos de cancelamento de protestos de os, acarretando lesão ao erário estadual e às empresas credoras.”

Salienta que “nos dias 01, 15 e 29 de maio de 2004, aos sábados, bem como no feriado de 11 de agosto de 2004 foram efetuados cancelamentos com a senha da titular do cartório. Para mais, no dia 29 de maio foram efetivados um total de 12 cancelamentos no turno da tarde com o uso da senha do apelado”.

Afirma que “A conduta ilícita foi repetida no dia 1º de maio (feriado nacional), restando efetuados 12 cancelamentos de protesto em favor de um único devedor (FERDEX COM DE FARDAS E EQUIPAMENTOS LTDA) sem qualquer evidência de anuência do respectivo credor”.

Aponta que “há nos autos clara evidência da responsabilidade pelo cancelamento indevido realizado pelo serventuário que, utilizando-se do exercício da função, atuou de modo irregular, sobretudo em horários fora do expediente laboral.”

Defende que “o cancelamento indevido dos protestos, além de possibilitar o enriquecimento ilícito de terceiros, possibilitou o próprio beneficiamento do apelado, sendo manifestamente dolosa. Por este prisma, a conduta analisada nos autos supera a caracterização de mera desonestidade, sendo possível a individualização precisa de dano ao erário estadual, consoante fartamente demonstrado na inicial.”

Ao final, pugna pelo provimento do recurso.

Sem contrarrazões do agravado.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do CPC, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA.

É o relatório.

Salvador, 15 de abril de 2025.

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS.

RELATOR

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Conheço do recurso, presentes que se encontram os pressupostos de admissibilidade.

In casu, tem-se que o presente agravo interno vergasta decisão que negou provimento ao recurso de apelação interposto em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, extinguindo o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I do CPC c/c art. 17, §6º-B da Lei 8.429/92.

De início, cumpre esclarecer que embora a atuação administrativa desfrute da presunção de legitimidade, nada obsta que o Judiciário, sem ingerir-se no chamado mérito administrativo, venha a analisar a legalidade dos atos praticados, analisando a regularidade do procedimento e sua motivação.

Nesse sentido, leciona o impreterível mestre Hely Lopes Meirelles:

"Ao Poder Judiciário é permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifício que a encubra. O que não se permite ao Judiciário é pronunciar-se sobre o mérito administrativo, ou seja sobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de administração, e não de jurisdição judicial. O mérito administrativo, relacionando-se com conveniências do Governo ou com elementos técnicos, refoge do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é a de aferir a conformação do ato com a lei estrita, ou, na sua falta, com os princípios gerais do Direito. ".(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2006)

No presente caso, a controvérsia central gravita em torno da possibilidade de configuração de ato de improbidade administrativa à luz das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992.

A ação originária foi ajuizada em 16 de agosto de 2007 pelo Ministério Público em face de Clóvis Roberto Czegelski, à época Subtabelião lotado no 1º Ofício de Salvador, atribuindo-lhe a prática de atos tipificados como improbidade administrativa.

Conforme narrado na exordial, o réu teria promovido cancelamentos irregulares de protestos nos dias 1º, 15 e 29 de maio de 2004, bem assim em 11 de agosto de 2004, todos realizados em dias não úteis.

Tais atos teriam sido praticados mediante uso indevido das senhas das Oficiais dos Cartórios de Protesto do 1º e 2º Ofícios, as quais lhe haviam sido confiadas para o exercício de funções regulares.

O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1199 de repercussão geral (RE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 18/08/2022), fixou a tese da aplicabilidade imediata da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso que ainda não tenham sido objeto de condenação transitada em julgado, estabelecendo, ainda, os seguintes entendimentos:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente."

Em complemento, o Superior Tribunal de Justiça sedimentou importantes diretrizes sobre a nova configuração dos atos de improbidade:

RECURSO ESPECIAL Nº 1912569 - AL (2020/0337696-2)

DECISÃO

Cuida-se de recurso especial (fls. 13.717-13.762) interposto por B. R. S., com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição da Federal, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas assim ementado (fls. 12.728-12.732):

(...)

DO TEMA 1. 199 DO STF Primeiramente, importa analisar que a demanda em epígrafe trata de tema de tamanha importância para a sociedade brasileira, que é o combate à corrupção sistêmica e estrutural na Administração Pública pátria.

A esse respeito, tem-se a Lei da Improbidade Administrativa, que impôs uma sistemática punitiva do microssistema de proteção à moralidade administrativa.

A Lei n. 8.429/1992, antes da reforma legislativa ocorrida em 2021, estabelecia que a culpa era considerada elemento configurador de atos de improbidade administrativa causadores de prejuízo ao erário público, não sendo exigível, portanto, a presença de dolo. O dolo, como se sabe, exige a vontade livre e desembaraçada de se atingir o resultado ilícito contrário ao estabelecido em lei.

Outrossim, na redação anterior, era possível a subsunção de ato à hipótese legal de improbidade administrativa tão somente se houvesse a conclusão fática de violação de princípio, independente de caracterização de algum ato específico previsto em rol legal.

Contudo, a Lei n. 14.320/2021, que realizou profundas modificações na Lei de Improbidade Administrativa, alterou de forma robusta o desenho subjetivo dos atos de improbidade administrativa com a impossibilidade de responsabilização objetiva por ato de improbidade administrativa, passando a ser exigida a caracterização do dolo para sua tipificação, consoante pode ser observado nas novas redações insertas nos arts. 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10 e 11, bem como na revogação do art. 5º da legislação em epígrafe. Bem assim, não mais há a hipótese legal de condenação em ato considerado improbo tão somente com a consideração de violação principiológica, em decorrência da revogação expressa da viabilidade em casos concretos de extensão do rol exemplificativo que era previsto legalmente no antigo art. 11 da lei em foco. 

O Supremo foi instado a se manifestar acerca da definição de irretroatividade ou não das disposições da Lei n. 14.230/2021, sobretudo com relação à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como no que diz respeito à aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

Como se vê no Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, nesse sentido foi fixada a tese sobre a presente controvérsia:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

(...)

(REsp n. 1.912.569, Ministro Humberto Martins, DJe de 17/04/2023.)

No caso concreto, embora a conduta do réu seja considerada irregular sob a ótica administrativa — tanto que culminou em sua demissão após regular procedimento disciplinar —, não se fazem presentes os elementos indispensáveis à configuração do ato de improbidade administrativa, nos moldes exigidos pela nova redação conferida à Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021.

Com relação ao art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, observa-se que o ato de cancelar protestos de forma irregular não se enquadra em nenhuma das hipóteses taxativamente previstas após a referida reforma legislativa.

No que tange ao art. 10, inciso XII, que trata da conduta de permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente, igualmente não restam demonstrados os requisitos exigidos pela nova legislação, notadamente:

a) Ausência de dolo específico, conforme exigido pelo §1º do art. 1º da LIA. Mero descumprimento de normas ou irregularidades procedimentais, ainda que graves, não configuram, por si sós, ato ímprobo;
b) Inexistência de demonstração do efetivo prejuízo ao erário, com a necessária quantificação do dano, tal como dispõe o atual §4º do art. 10;
c) Falta de prova concreta quanto ao enriquecimento ilícito de terceiros, sendo incabível a presunção desse elemento a partir da simples irregularidade nos cancelamentos.

Com efeito, o ato ilegal somente pode ser qualificado como improbidade administrativa se preenchidos dois requisitos cumulativos: (i) a presença de elemento subjetivo específico — dolo qualificado, consubstanciado em má-fé, desonestidade ou desvio de finalidade — e (ii) a ocorrência de resultado jurídico qualificado — dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito de terceiro.

Não se admite, portanto, condenação por improbidade com base em ilações, presunções ou na mera irregularidade do ato administrativo, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da tipicidade estrita que regem o direito sancionador.

Ademais, a Lei nº 14.230/2021 é categórica ao condicionar a tipificação do ato de improbidade à prova inequívoca do dolo específico, além do efetivo dano ao erário ou enriquecimento ilícito, sendo vedada a responsabilização por mera infração administrativa desprovida desses elementos qualificadores.

Ainda que se alegue, em tese, a possibilidade de apuração posterior do dano, nos termos do art. 18, §1º, da LIA, tal prerrogativa pressupõe, necessariamente, a prévia e clara caracterização do ato ímprobo, o que não se verifica no presente caso.

 Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantendo incólume a sentença de primeiro grau.

É o voto.        

Sala de Sessões,          de                            de 2025.

PRESIDENTE

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS

Relator

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA