PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0554962-05.2017.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| APELADO: MAKRO ATACADISTA SOCIEDADE ANONIMA |
| Advogado(s): MARCIO MARTINELLI AMORIM |
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
A demanda originária visa à desconstituição da multa administrativa aplicada pela Superintendência de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON/BA), fixada originariamente no valor de R$ 8.768,00 (oito mil setecentos e sessenta e oito reais), em decorrência do Auto de Infração nº 2705.
A controvérsia administrativa teve início com fiscalização realizada no estabelecimento da empresa apelada, na qual o PROCON/BA identificou violações ao Código de Defesa do Consumidor e aos Decretos Federais nº 2.181/1997 e nº 5.903/2006. As irregularidades apontadas consistiam na inadequação da sinalização de leitores óticos (cartazes estavam escritos na vertical, dificultando a percepção pelo consumidor) e na ausência de croqui da área de vendas com a indicação precisa da localização dos equipamentos e da distância de 15 metros em relação aos produtos.
Em sua peça exordial, a ora apelante sustentou a regularidade de sua operação, afirmando que os leitores óticos estavam devidamente sinalizados e que o layout operacional disponibilizado aos fiscais continha escala métrica suficiente para aferir as distâncias exigidas por lei. Além do mérito fático, a autora arguiu a nulidade do ato administrativo por ausência de fundamentação na dosimetria da pena pecuniária, sustentando que a autoridade administrativa não indicou de forma concreta os critérios de gravidade, vantagem auferida e condição econômica para justificar o arbitramento do valor acima do mínimo legal.
O juízo de primeiro grau, ao proferir a sentença, refutou os argumentos pertinentes à inocorrência das infrações, sob o fundamento de que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e que não caberia ao Judiciário substituir a avaliação fática do agente público. Contudo, ao analisar a graduação da multa, o magistrado acolheu a tese de vício de motivação e, diante disso, declarou a nulidade parcial do auto de infração e determinou a redução da multa para o piso legal de 200 UFIRs, utilizando o IPCA-E como índice de correção.
A questão central posta a julgamento reside na legitimidade do Poder Judiciário para revisar a dosimetria de multa administrativa aplicada pelo PROCON/BA, especificamente quando se alega deficiência de fundamentação. O apelante insurge-se contra o redimensionamento da sanção operado em primeiro grau, sustentando que tal medida constituiria indevida incursão no mérito administrativo e afronta ao princípio da separação de poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal.
Todavia, é necessário delimitar que o controle jurisdicional dos atos administrativos não se restringe apenas ao exame de seus elementos formais (competência, finalidade e forma), alcançando também a sua conformidade com o ordenamento jurídico e com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Conforme preceitua o art. 50 da Lei nº 9.784/1999, os atos que imponham ou agravem sanções devem ser obrigatoriamente motivados, com a indicação explícita, clara e congruente dos fatos e dos fundamentos jurídicos que os sustentam.
A motivação não é mera formalidade, mas pressuposto de validade indispensável para que se possa aferir a legalidade e a legitimidade da atuação estatal, de modo que a discricionariedade conferida ao administrador para graduar a pena entre os limites mínimo e máximo não significa liberdade absoluta ou arbitrariedade. A escolha do valor deve ser o resultado de uma análise dialética e individualizada da conduta do infrator, pautada em critérios objetivos.
Inclusive, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o Poder Judiciário pode intervir para corrigir excessos na fixação de multas aplicadas pelo PROCON, especialmente quando a dosimetria não observa os parâmetros legais ou carece de fundamentação adequada. Nessa linha, segundo a Corte, quando os autos judiciais contêm o processo administrativo, o auto de infração ou a decisão administrativa, e desses documentos não se extraem os critérios utilizados para justificar a fixação da penalidade em patamar superior ao mínimo legal, o ato administrativo sancionador revela-se eivado de nulidade:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA ARBITRADA NO VALOR DE R$ 1.500 .00,00 (UM MILHÃO E QUINHENTOS MIL REAIS). ACÓRDÃO REFORMOU A SENTENÇA PARA REDUZIR O VALOR DA MULTA PARA O MÍNIMO LEGAL. SÚMULA 7/STJ. INCIDÊNCIA . NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. 1. Trata-se de Recurso Especial interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Ceará que reduziu o valor da multa aplicada pela recorrente à recorrida de R$ 1.500 .000,00 (um milhão e quinhentos mil reais) para R$ 1.000,00 (mil reais), mínimo previsto no art. 41 do Decreto 3.179/99 . 2. O Superior Tribunal de Justiça, na aplicação de multas administrativas em geral, tem observado três teses: a) quando o processo judicial não é instruído com o processo administrativo, a revisão judicial do montante fixado não é adequada ( AgInt no REsp 1865164/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/12/2020, DJe 18/12/2020, g.n .);b) quando o processo judicial contém o processo administrativo, auto de infração ou decisão administrativa e, no referido ato administrativo, não constam os critérios para o parâmetro de fixação acima do mínimo legal ou normativo, o ato de fixação administrativa padece de nulidade ( REsp 1686089/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/12/2017, DJe 19/12/2017); c) quando a análise da multa exigir a reapreciação dos critérios que levaram à fixação do montante da sanção, há ofensa à Súmula 7 do STJ ( REsp 1795584/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2019, DJe 26/03/2019). 3 . O restabelecimento da sentença de primeiro grau exigiria a reanálise dos critérios e parâmetros para a fixação da multa administrativa acima do mínimo legal, o que é incompatível com a via pretendida. Incidência da Súmula7/STJ. 4. Recurso especial não conhecido .
(STJ - REsp: 1759697 CE 2018/0203620-8, Data de Julgamento: 18/08/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/12/2022)
Portanto, não assiste razão ao Estado ao alegar que a revisão judicial da multa é vedada. O que se proíbe ao magistrado é a substituição da conveniência política do administrador, mas o dever de anular ou retificar atos desproporcionais ou desprovidos de motivação idônea permanece hígido, como garantia do devido processo legal.
Com efeito, a imposição de sanções administrativas pelos órgãos de proteção e defesa do consumidor não constitui um ato de arbítrio, mas um exercício do poder de polícia que deve estar estritamente vinculado aos parâmetros estabelecidos pelo legislador. No sistema de proteção ao consumidor, a dosimetria da pena pecuniária é regida por um modelo trifásico estabelecido no art. 57, caput, do Código de Defesa do Consumidor, segundo o qual a multa deve ser graduada de acordo com três vetores fundamentais: a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor.
Cada um desses critérios exerce uma função específica no cálculo da sanção. A gravidade da infração analisa o desvalor da conduta em si e a relevância do bem jurídico tutelado que foi atingido; a vantagem auferida busca neutralizar o proveito econômico que o fornecedor obteve ao descumprir a norma, evitando que a infração se torne lucrativa; e a condição econômica ajusta o valor à capacidade financeira do infrator, garantindo que a multa tenha efeito dissuasório sem inviabilizar a atividade empresarial. A ausência de análise pormenorizada de qualquer desses elementos macula a validade da graduação, uma vez que a lei exige a conjugação de todos eles para a definição da quantia justa e proporcional.
Ademais, o art. 28 do Decreto nº 2.181/1997 complementa o regramento do CDC ao determinar que a fixação da multa considere também a extensão do dano causado aos consumidores e a proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.
Nesse cenário, é imperativo que a autoridade administrativa apresente uma fundamentação concreta e específica para cada um desses vetores sempre que pretender afastar o valor da sanção de seu patamar mínimo. Não basta a mera reprodução dos termos da lei ou a utilização de fórmulas genéricas aplicáveis a qualquer caso. A motivação deve ser dialética, demonstrando como as particularidades do evento concreto justificam a exasperação da pena. Se a Administração Pública não consegue evidenciar qual foi a vantagem financeira obtida ou de que forma a infração gerou um dano coletivo extraordinário, a fixação de valores elevados torna-se desprovida de lastro jurídico, autorizando a intervenção do Judiciário para restabelecer o equilíbrio normativo.
A análise detida do processo administrativo que culminou na aplicação da penalidade evidencia que a autoridade fiscalizadora não se desincumbiu do ônus de motivar adequadamente a gradação da sanção pecuniária. Com efeito, ao compulsar a decisão administrativa de ID 93188109, verifica-se que a fundamentação adotada para fixar a multa no valor de R$ 8.768,00 (oito mil setecentos e sessenta e oito reais) ampara-se unicamente em conceitos jurídicos indeterminados e fórmulas padronizadas, desprovidas de efetiva correlação com as particularidades do caso concreto e incapazes de demonstrar, de forma individualizada, os critérios utilizados para a definição do referido valor.
Essa postura administrativa configura nítida violação ao dever de motivação dos atos administrativos, previsto no art. 50, inciso II, da Lei nº 9.784/1999. A motivação deve ser explicita, clara e congruente, permitindo ao administrado compreender as razões pelas quais foi apenado em determinado valor e, ao Poder Judiciário, exercer o controle de legalidade. No caso em tela, a falta de uma graduação fundamentada e o uso de justificativas padronizadas conferem à decisão um caráter de arbitrariedade, uma vez que a mesma fundamentação poderia ser transposta para qualquer outro auto de infração de natureza distinta, perdendo-se o caráter individualizado da sanção.
Diante da constatada deficiência de fundamentação na dosimetria da sanção, impõe-se a redução da multa ao patamar mínimo legal, uma vez que, conforme entendimento consolidado pela jurisprudência, a ausência de motivação idônea quanto aos critérios de gradação da penalidade compromete a legalidade da parcela que excede o piso estabelecido pela legislação aplicável:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO REVISIONAL DE MULTA AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PARA FIXAÇÃO DE VALOR ACIMA DO MÍNIMO LEGAL . NULIDADE PARCIAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. Caso em exame Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente pedido de anulação do Auto de Infração Ambiental nº 159483, no valor de R$ 100 .000,00, lavrado em razão de desvio de curso d'água sem autorização do órgão competente. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se o Auto de Infração é nulo em sua integralidade; e (ii) se a ausência de motivação para fixação da multa em valor superior ao mínimo legal implica na invalidade apenas do quantum estabelecido . III. Razões de decidir 3. O Auto de Infração é válido quanto ao reconhecimento da infração ambiental, pois não há prova que infirme a ocorrência dos fatos descritos, prevalecendo a presunção de veracidade dos atos administrativos. 4 . A fixação de multa em valor superior ao mínimo legal exige motivação específica, com demonstração dos parâmetros utilizados, conforme art. 12 da IN 10/2012 do IBAMA e princípios da proporcionalidade e razoabilidade. 5. A ausência de fundamentação para aplicação da multa em valor 200 vezes superior ao mínimo legal implica apenas na nulidade do quantum fixado, não do Auto de Infração em sua integralidade . IV. Dispositivo e tese 6. Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: "1 . A ausência de motivação para fixação de multa ambiental em valor superior ao mínimo legal implica apenas na nulidade do quantum estabelecido, não do Auto de Infração em sua integralidade. 2. Na ausência de motivação específica, a multa deve ser reduzida ao valor mínimo previsto na legislação." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art . 225; Lei nº 9.605/1998, arts. 60 e 70; Decreto Federal nº 6.514/2008, art . 66; IN IBAMA nº 10/2012, art. 12. Jurisprudência relevante citada: STJ - Tema 1076; TRF4, AC 2005.71 .10.004455-6, Quarta Turma, Relator Edgard Antônio Lippmann Júnior, D.E. 07/04/2008 .
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10056527720238110006, Relator.: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Data de Julgamento: 05/02/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/02/2025)
Assim, não há o que ser modificado na sentença que fixou a multa no patamar mínimo estabelecido no art. 57, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor, impondo-se a sua manutenção.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.
Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majora-se os honorários advocatícios sucumbenciais anteriormente fixados em desfavor do ente público em 2% (dois por cento), mantendo-se a base de cálculo e a proporção estabelecidas na sentença.
Sala de Sessões, (data registrada no sistema).
Desa. Maria da Purificação da Silva
Relatora