PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8069839-87.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| AGRAVANTE: MARINGA ALVES DA COSTA |
| Advogado(s): ANDRE OLIVEIRA RODRIGUES |
| AGRAVADO: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
Conheço do recurso, porque presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade.
II. MÉRITO. RECURSO NÃO PROVIDO.
A controvérsia central do presente Agravo de Instrumento reside na análise do acerto da decisão de primeiro grau que rejeitou a Exceção de Pré-Executividade oposta pela Agravante na Execução Fiscal movida pelo Município de Salvador. A Agravante sustenta a inadequação da cobrança de IPTU e TCRSD sobre imóvel que alega não ser de sua propriedade, encontrar-se integralmente em área de preservação com restrição total de uso e, ainda, ter tido o lançamento efetuado sem a devida redução de base de cálculo.
Não assiste razão à Agravante.
É fundamental, para o deslinde da questão, reafirmar a natureza excepcional da Exceção de Pré-Executividade no processo executivo fiscal. Conforme amplamente sedimentado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, e expressamente consagrado na Súmula 393 do STJ, "A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória."
Essa diretriz visa garantir a celeridade e a efetividade da execução fiscal, impedindo que discussões complexas de fato ou de direito, que exijam aprofundamento probatório, paralisem o andamento do feito. Para essas questões, a legislação específica (Lei nº 6.830/1980 – Lei de Execuções Fiscais) prevê os Embargos à Execução como a via processual adequada, conforme seu art. 16, § 2º, que estabelece o prazo e a oportunidade para o executado alegar "toda matéria útil à defesa, requerer provas e juntar aos autos os documentos e rol de testemunhas".
No caso em tela, a Agravante suscita diversas matérias: (i) ilegitimidade passiva, ao alegar que o Município de Salvador seria o real proprietário e possuidor do imóvel; (ii) ausência de fato gerador dos tributos, em virtude do suposto "esvaziamento completo do direito de propriedade" devido às restrições urbanístico-ambientais; e (iii) nulidade do lançamento, pela não aplicação de uma redução de 80% no valor venal do imóvel.
Contudo, ao perscrutar os argumentos e os documentos apresentados pela Agravante na Exceção de Pré-Executividade, verifica-se que as matérias não se enquadram na estrita limitação cognitiva da via eleita. A presunção de certeza e liquidez da Certidão de Dívida Ativa (CDA), que constitui o título executivo, é robusta e somente pode ser ilidida por prova inequívoca a cargo do executado, conforme o art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 6.830/1980 e o art. 204 do Código Tributário Nacional.
A documentação colacionada pela Agravante, como o parecer da CONDER, embora relevante como elemento informativo, não se mostra, de plano, com a robustez e a univocidade necessárias para afastar a presunção de legitimidade da CDA e do cadastro imobiliário, que indica a Agravante como contribuinte e proprietária do bem.
A discussão sobre a efetiva propriedade do imóvel, a extensão das restrições ambientais ao longo dos anos para a totalidade do bem e a aplicabilidade de benefícios fiscais sem prévio requerimento administrativo, são questões que, inequivocamente, demandam uma investigação fática mais aprofundada, com a possibilidade de produção de outras provas, como perícias técnicas, oitivas de testemunhas e análise de documentos complementares, o que é incompatível com a via excepcionalíssima da Exceção de Pré-Executividade.
Portanto, a decisão agravada, ao indeferir a Exceção de Pré-Executividade por necessidade de dilação probatória, alinhou-se ao entendimento consolidado sobre a matéria, não merecendo reparos neste ponto.
a) Da arguição de ilegitimidade passiva e da presunção de propriedade do imóvel
A Agravante sustenta sua ilegitimidade passiva, alegando que o imóvel objeto da cobrança seria, na verdade, propriedade e posse do Município de Salvador, fundamentando essa tese em um parecer da CONDER datado de 1997. Segundo a Agravante, esse documento atestaria que o loteamento seria irregular, fruto de uma "prática abusiva de alienação de terras" e "dilapidação de patrimônio público", sendo o Município o verdadeiro proprietário.
Entretanto, essa argumentação, embora grave em suas implicações, não encontra, no presente momento processual e com a prova disponível, o suporte necessário para descaracterizar a responsabilidade tributária da Agravante.
O art. 34 do Código Tributário Nacional (CTN) é claro ao definir que o contribuinte do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é "o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título". A ficha cadastral do imóvel, conforme consta nos autos de origem, indica a própria Agravante como contribuinte e proprietária do bem, e as Certidões de Dívida Ativa foram regularmente constituídas em seu nome.
A presunção de legitimidade e veracidade dos registros cadastrais municipais e das Certidões de Dívida Ativa, conforme já destacado, só pode ser afastada por prova robusta e inequívoca em contrário. O parecer da CONDER, de 1997, ainda que reconheça uma situação de irregularidade no loteamento, não é suficiente, por si só, para comprovar a efetiva transferência da propriedade ou da posse do imóvel ao Município de Salvador, nem para demonstrar que o ente público efetivamente passou a exercer o domínio direto ou indireto sobre o bem, a ponto de se tornar o contribuinte.
A alegação de que o imóvel seria terra pública, resultante de um loteamento clandestino e de uma "dilapidação de patrimônio público", configura uma questão de elevada complexidade fática e jurídica. A verificação da validade da cadeia dominial, a apuração da regularidade do loteamento original e a determinação da real titularidade do domínio exigem uma instrução probatória ampla e aprofundada, incompatível com a via célere e restrita da Exceção de Pré-Executividade. Seria necessária a produção de provas periciais, a análise de registros cartorários e a manifestação de diversos órgãos públicos para elucidar a verdadeira situação jurídica do bem.
Conforme bem salientado nas contrarrazões do Município de Salvador, a região onde o imóvel está localizado é urbanizada, dotada de infraestrutura e composta por diversos imóveis residenciais que são regularmente cadastrados e tributados, cujos ocupantes exercem plenamente os atributos da posse e da fruição. Essa circunstância gera uma controvérsia fática que impede a conclusão imediata de que a propriedade do imóvel pertence ao Município ou de que a Agravante seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da execução.
Diante disso, a decisão agravada, ao considerar que a discussão sobre a propriedade e a legitimidade passiva demanda dilação probatória, a ser eventualmente produzida em sede de Embargos à Execução, agiu com acerto, pois a prova pré-constituída não é suficientemente inequívoca para ilidir, de plano, a presunção de legalidade da CDA e do cadastro fiscal.
b) das restrições urbanístico-ambientais, do fato gerador do IPTU e do alinhamento jurisprudencial
A Agravante argumenta que a incidência do IPTU e da TCRSD seria indevida devido ao "completo esvaziamento do direito de propriedade", uma vez que o imóvel estaria integralmente situado em Zona de Preservação Permanente (ZPP) e Zona de Interesse Socio Cultural (ZISC), com proibição absoluta de qualquer intervenção, construção ou uso, conforme parecer da CONDER.
É pacífico o entendimento de que o fato gerador do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel localizado em zona urbana do Município, conforme estabelecido no art. 32 do Código Tributário Nacional. A discussão sobre o "esvaziamento" do direito de propriedade em razão de restrições urbanístico-ambientais tem sido objeto de análise pela jurisprudência, que busca conciliar o poder de tributar com o direito de propriedade e sua função social.
O Superior Tribunal de Justiça, em precedente reiteradamente aplicado (REsp 1.482.184/RS), já assentou que "A restrição à utilização da propriedade referente a área de preservação permanente em parte de imóvel urbano (loteamento) não afasta a incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, uma vez que o fato gerador da exação permanece íntegro, qual seja, a propriedade localizada na zona urbana do município. Cuida-se de um ônus a ser suportado, o que não gera o cerceamento total da disposição, utilização ou alienação da propriedade, como ocorre, por exemplo, nas desapropriações."
A Agravante tenta distinguir seu caso, argumentando que a restrição incidiria sobre a totalidade do imóvel, não apenas em parte, o que caracterizaria uma "impossibilidade absoluta de uso" e um "confisco dissimulado", conforme o AgInt no AREsp 1723597/SP do STJ.
É certo que o referido julgado do STJ reconheceu a possibilidade de não incidência do IPTU em situações de "impossibilidade absoluta de uso da totalidade do bem pelo proprietário". Contudo, é crucial observar que, no caso que originou o mencionado Agravo Interno, essa impossibilidade absoluta foi "lastreada em prova pericial" e foi discutida em sede de Embargos à Execução, como a própria ementa do julgado evidencia.
A prova apresentada pela Agravante, notadamente o parecer da CONDER de 1997, embora aponte restrições e irregularidades, não se revela, de plano, com a mesma força probatória de uma perícia judicial exaustiva para comprovar a absoluta e integral impossibilidade de uso econômico do bem ao longo dos exercícios fiscais questionados (2012 e 2013).
A mera existência de um parecer administrativo antigo, por si só, não permite concluir, sem a necessária dilação probatória e o crivo do contraditório qualificado, que não haveria qualquer forma de fruição econômica da propriedade compatível com as restrições, ou que a Agravante não teria, em momento algum, exercido minimamente as faculdades inerentes ao direito de propriedade.
A tese de "confisco dissimulado" é de grande densidade jurídica e exige uma análise aprofundada da extensão das restrições, do contexto urbanístico da área, da eventual possibilidade de usos compatíveis com a função social da propriedade e da ausência de indenização. Todas essas são questões que, via de regra, demandam a produção de provas em juízo, e não podem ser resolvidas de forma sumária em um incidente processual. A presunção de legalidade do lançamento tributário permanece íntegra até que prova robusta e inequívoca a desconstitua.
Portanto, não se vislumbra, neste momento e pela via eleita, a probabilidade do direito alegado pela Agravante quanto ao esvaziamento do direito de propriedade e à descaracterização do fato gerador do IPTU/TCRSD, sendo a decisão agravada acertada ao reconhecer a necessidade de dilação probatória.
c) Da nulidade do lançamento pela não aplicação da redução de 80% do valor venal
A Agravante argui a nulidade dos lançamentos dos tributos em questão, ao argumento de que a legislação municipal (Lei nº 8.723/2014 e Decreto nº 29.100/2017) prevê a redução obrigatória de 80% do valor venal para terrenos declarados como não edificáveis e situados em Zona de Proteção Permanente (ZPP), o que não teria sido observado pelo Município de Salvador.
No entanto, a concessão de benefícios fiscais, como a redução da base de cálculo, geralmente não é automática e depende do cumprimento de requisitos específicos e, em muitos casos, de prévio requerimento administrativo por parte do contribuinte. O próprio art. 72 da Lei Municipal nº 7.186/2006, que institui o Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador, prevê a aplicação do critério da "avaliação especial" para a fixação do valor venal em situações como terrenos desvalorizados ou não edificáveis, "mediante requerimento do contribuinte".
No caso em análise, a Agravante não apresentou nos autos qualquer prova de que tenha formulado o devido requerimento administrativo para a obtenção da referida redução da base de cálculo. A ausência dessa comprovação inviabiliza a análise de plano da alegada nulidade do lançamento.
Benefícios fiscais, por representarem uma exceção à regra geral da tributação, devem ser interpretados restritivamente e exigem o estrito cumprimento das condições impostas pela lei para sua concessão.
Em tais condições, a tese de nulidade do lançamento calcada em suposta inexigibilidade da fração de 80% da base de cálculo também exige produção probatória (sobre existência de requerimento, tramitação administrativa, interpretação da legislação local etc.), não se enquadrando no âmbito restrito de matérias cognoscíveis por Exceção de Pré-Executividade.
Em suma, todas as teses levantadas pela Agravante na Exceção de Pré-Executividade e reiteradas neste Agravo de Instrumento — quais sejam, a ilegitimidade passiva, o esvaziamento do direito de propriedade com a consequente descaracterização do fato gerador do IPTU/TCRSD, e a nulidade dos lançamentos por não aplicação da redução de 80% do valor venal — apresentam complexidade fática e jurídica que impõe a necessidade de dilação probatória.
A presunção de certeza e liquidez da Certidão de Dívida Ativa, aliada à ausência de prova pré-constituída e inequívoca capaz de afastar, de plano, as cobranças, conduz à conclusão de que a via eleita (Exceção de Pré-Executividade) é inadequada para o deslinde das questões.
A decisão de primeiro grau, ao indeferir a exceção por esses fundamentos, agiu em estrita observância ao art. 16, § 2º, da Lei nº 6.830/1980 e à Súmula 393 do Superior Tribunal de Justiça.
III. CONCLUSÃO
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, mantendo-se integralmente a decisão recorrida.
Sala das Sessões, de de 2026.
DESA. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
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