PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000552-13.2021.8.05.0021 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: NACICLEIA MENDES SODRE |
| Advogado(s): ABDENACULO GABRIEL DE SOUSA FILHO |
| APELADO: ANTONIO BARRETO DE OLIVEIRA |
| Advogado(s): CLAUDIO VITOR PEREIRA FIGUEIREDO |
Recurso próprio, tempestivo e isento de recolhimento das custas por se tratar de beneficiária da Justiça Gratuita deferida pelo juízo a quo, extensível a este juízo ad quem.
DAS PRELIMINARES
Do julgamento extra petita
A apelante sustenta que a sentença deve ser anulada porque teria extrapolado os limites da lide, ao adentrar no mérito do direito à estabilidade financeira, quando o objeto do mandado de segurança seria exclusivamente a legalidade do Decreto nº 001/2021 (ID. 83498715), que revogou unilateralmente a Portaria concessiva da vantagem, sem prévio processo administrativo e sem observância do contraditório e da ampla defesa.
Razão lhe assiste.
A controvérsia submetida ao Juízo de primeiro grau dizia respeito à validade do ato administrativo revogatório, especificamente à possibilidade de o Prefeito Municipal, sem instaurar prévio procedimento administrativo, suprimir vantagem de natureza alimentar já reconhecida por ato formal da Administração através da Portaria nº 018/2020 (Id. 83498716), que produziu efeitos concretos na esfera jurídica da servidora.
Todavia, a sentença impugnada não se limitou ao exame da legalidade do decreto, passando a desenvolver extensa análise sobre a ausência de direito adquirido à estabilidade financeira, especialmente em razão da natureza política dos cargos exercidos pela impetrante, concluindo, com base nisso, pela inexistência de direito líquido e certo.
A conduta viola diretamente o art. 492 do Código de Processo Civil, que dispõe:
Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado.
A sentença, ao analisar questão distinta da deduzida em juízo e ao decidir além do pedido formulado (que se limitava à nulidade do decreto revogatório) incorreu em vício de julgamento extra petita, o que impõe seu reconhecimento como nula.
Pontue-se, ainda, que há, no âmbito da própria Comarca, decisões proferidas em situações análogas, todas envolvendo a revogação de portarias de estabilidade econômica pelo mesmo Decreto nº 001/2021(Id. 83498715), em que o exame judicial concentrou-se exclusivamente na validade do ato revogatório, tendo sido reconhecida, em tais feitos, a nulidade do decreto e determinado o restabelecimento das portarias respectivas (processos nº 0000553-95.2021.8.05.0021; nº 8000565-12.2021.8.05.0021; e nº 8000551-28.2021.8.05.0021).
A existência desses julgados, embora sem efeito vinculante, evidencia que o tratamento processual nos casos similares têm se limitado à análise da legalidade do decreto impugnado, o que reforça a necessidade de observar, no caso concreto, os limites objetivos da demanda tal como delineada na petição inicial.
Diante disso, acolho a preliminar para declarar a nulidade da sentença, por violação ao art. 492 do CPC, diante do julgamento extra petita.
Contudo, considerando que a matéria está inteiramente madura, com prova pré-constituída e controvérsia estritamente de direito, passo ao exame do mérito, nos termos do art. 1.013, § 3º, I, do CPC.
DO MÉRITO
Da observação ao contraditório e a ampla defesa
Superada a preliminar, passa-se ao exame da controvérsia central: a validade do Decreto nº 001/2021 (Id. 83498715), por meio do qual o Prefeito Municipal revogou a Portaria que reconhecera a estabilidade econômica da servidora, ato este que produzia efeitos concretos e repercutia diretamente em verba de natureza alimentar.
A questão jurídica posta é objetiva: poderia a Administração suprimir unilateralmente vantagem já incorporada ao patrimônio jurídico da impetrante, sem instaurar processo administrativo e sem assegurar contraditório e ampla defesa?
A resposta é negativa.
A necessidade de prévio procedimento administrativo decorre diretamente dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório (art. 5º, LIV e LV, da CF), mas também encontra fundamento expresso na Lei nº 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública e incorpora ao ordenamento as garantias mínimas que devem reger a atuação estatal quando seus atos afetem direitos individuais.
Nos termos do art. 2º da Lei nº 9.784/1999, aplicável à Administração Pública em geral como enunciação de princípios universais do processo administrativo:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Essas diretrizes normativas demonstram que, sempre que o ato administrativo repercutir na esfera jurídica de um administrado, e, notadamente, quando implicar supressão ou diminuição de vantagem remuneratória, como ocorre no caso, a Administração está obrigada a instaurar procedimento formal, assegurando ao interessado a oportunidade de participar, manifestar-se e produzir provas.
A supressão unilateral da estabilidade econômica por decreto, sem qualquer procedimento prévio, viola frontalmente esses princípios e critérios legais.
A exigência de processo administrativo não deriva, portanto, de mera opção da Administração, mas constitui condição de validade do ato quando se busca desconstituir efeitos concretos produzidos por ato anterior.
Em síntese, a atuação administrativa que suprimiu a vantagem remuneratória da impetrante não observou o procedimento previsto em lei, nem assegurou as garantias mínimas de defesa, razão pela qual se mostra formalmente inválida.
Da ausência de motivação
Além da ausência de contraditório e ampla defesa, o Decreto nº 001/2021 (Id. 83498715) também padece de vício autônomo: a ausência de motivação adequada, em flagrante violação ao art. 50 da Lei nº 9.784/1999, que disciplina as hipóteses em que a Administração está obrigada a explicitar, de forma clara e congruente, os fundamentos de fato e de direito que justificam a prática do ato.
No caso concreto, o decreto impugnado enquadra-se diretamente nas hipóteses previstas na lei: suprimiu vantagem de natureza alimentar já reconhecida por ato administrativo válido, afetou a esfera jurídica da servidora, revogou ato anterior e alterou substancialmente sua situação remuneratória.
Nessas circunstâncias, a Administração estava juridicamente obrigada a explicitar, de modo claro e fundamentado, quais fatos, vícios ou ilegalidades teriam justificado a desconstituição do ato anterior. Entretanto, a leitura do Decreto nº 001/2021 (Id. 83498715) revela apenas referências genéricas à necessidade de ajuste administrativo, sem qualquer indicação objetiva dos motivos determinantes da decisão. Não se apontam irregularidades específicas na portaria revogada, não se faz menção a dispositivos legais violados, não se registra qualquer análise técnica ou parecer jurídico que pudesse demonstrar a suposta invalidade do ato anterior.
A legislação de regência, ao estabelecer que a motivação deve ser explícita, clara e congruente, veda precisamente esse tipo de fundamentação abstrata que, em lugar de revelar os pressupostos fáticos e jurídicos da decisão, limita-se a invocar fórmulas vagas e indeterminadas. A ausência de motivação adequada compromete a transparência, impede o controle administrativo e judicial e viola, ainda, os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da boa-fé, expressamente previstos no art. 2º da Lei nº 9.784/1999. Em situações como esta, a Administração não pode simplesmente desconstituir ato anterior de efeitos concretos sem demonstrar as razões que ensejaram a medida, sob pena de tornar arbitrária sua atuação.
Diante de todo esse quadro, conclui-se que o Decreto nº 001/2021(Id. 83498715) não atende ao padrão mínimo de motivação exigido pela legislação federal, o que, por si só, já conduz ao reconhecimento de sua invalidez. A ausência de motivação clara e congruente, somada à inexistência de prévio processo administrativo, revela violação direta ao devido processo legal substantivo e formal, impondo-se o reconhecimento da ilegalidade do ato revogatório.
Da concessão do mandado de segurança
A configuração da ilegalidade do Decreto nº 001/2021 (Id. 83498715), tanto pela ausência de processo administrativo quanto pela absoluta falta de motivação clara e congruente, conduz ao reconhecimento da violação de direito líquido e certo da impetrante, autorizando a concessão da segurança. O mandado de segurança, por expressa previsão constitucional, destina-se à proteção de situações jurídicas comprovadas de plano, sempre que houver ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública. Assim estabelece o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, ao determinar que “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”. A impetrante apresentou prova pré-constituída tanto da existência da Portaria nº 018/2020 (ID. 83498716), que reconheceu a estabilidade econômica, quanto da edição do decreto que a revogou sem observância das garantias processuais básicas, situação que configura, em si, a presença do direito líquido e certo tutelável pelo mandamus.
Nesse sentido, oportuna a colação dos seguintes julgados desta Quinta Câmara Cível:
REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. PROFESSORA. SUSPENSÃO DE GRATIFICAÇÃO ANTERIORMENTE CONCEDIDA. CARGO EM COMISSÃO. CONCESSÃO DA ESTABILIDADE ECONÔMICA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOBSERVÂNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. SENTENÇA MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA NÃO PROVIDA. (TJ-BA - Reexame Necessário: 80006331420218050036, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, Data de Julgamento: 20/05/2021, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 17/09/2024)
REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO DE CAETITÉ. ARTIGO 23 DA LEI MUNICIPAL Nº 711/2010. IMPETRANTE QUE EXERCEU CARGO EM COMISSÃO POR MAIS DE 10 ANOS. COMPROVADO O DIREITO À ESTABILIDADE ECONÔMICA. CONCESSÃO DO DIREITO SEGUIDA DE EQUIVOCADA REVOGAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOBSERVÂNCIA. SENTENÇA INTEGRADA. (TJ-BA - Reexame Necessário: 80006400620218050036, Relator.: RAIMUNDO SERGIO SALES CAFEZEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 24/04/2024)
RECURSO DE APELAÇÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ESTABILIDADE ECONÔMICA. REGIME DE QUARENTA HORAS SEMANAIS. DEFERIMENTO PELA ADMINISTRAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Consoante o entendimento do STF, embora a Administração Pública, por força do princípio da autotutela, detenha a prerrogativa de anular seus próprios atos, quando eivados de nulidade, ou revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, sempre que a medida interferir na esfera jurídica de interesse dos servidores, deverá oportunizar o exercício de defesa (STF- AG.REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO AI 504262 DF . Relator.: Min. Marco Aurélio. Data de publicação: 30/10/2013). 2 . A revogação do atos administrativos que conferiram ao Apelado o direito à estabilidade econômica e demais vantagens, por interferir na esfera jurídica de interesse do servidor, deveria ter sido precedida de processo administrativo, com decisão devidamente motivada e fundamentada, o que não ocorreu. 3. Sendo assim, não sendo comprova a efetiva instauração do devido procedimento administrativo, no intuito de assegurar a observância da finalidade e da impessoalidade na atuação administrativa, a ausência de garantia do contraditório e ampla defesa se revela suficiente para deslegitimar o ato em apreço. 4 . RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. (TJ-BA - Apelação: 80000284320178050025, Relator: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, Data de Julgamento: 01/06/2021, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 28/08/2023)
Importa destacar que, além das garantias constitucionais, o arcabouço normativo local confere suporte à pretensão deduzida. O art. 125, § 9º, da Lei Orgânica do Município de Barra do Mendes (Id. 83498714) assegura expressamente que o servidor efetivo que exercer, por período igual ou superior a dez anos, contínuos ou alternados, cargos em comissão, funções de confiança ou qualquer provimento temporário de direção, chefia ou assessoramento, tem direito a continuar percebendo, como vantagem pessoal, o valor correspondente ao cargo de maior hierarquia que tenha exercido por mais de dois anos contínuos. Trata-se de norma municipal que institui verdadeiro mecanismo de estabilidade econômica, criando situação jurídica protegida pelo ordenamento e que não pode ser suprimida por simples ato unilateral do gestor, sobretudo sem demonstração da irregularidade do ato originário e sem garantir defesa à servidora atingida.
Esse regramento municipal encontra paralelo com o disposto no art. 92 da Lei Estadual nº 6.677/1994 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da Bahia), que também assegura estabilidade econômica ao servidor que tiver exercido, por dez anos, contínuos ou não, cargo de provimento temporário ou mandato eletivo, garantindo-lhe o direito de continuar percebendo vantagem pessoal correspondente ao cargo de maior hierarquia que tenha exercido. O § 6º do referido artigo reforça que devem ser computados, para esse fim, os períodos de exercício de cargos em comissão, direção, chefia e assessoramento, além das funções de confiança formalmente instituídas.
Nesse contexto, a Portaria nº 018/2020 (ID. 83498716), ao reconhecer o direito à estabilidade econômica, observou as normas de regência e produziu efeitos concretos na esfera jurídica da servidora. A revogação posterior, por meio do Decreto nº 001/2021, representou clara afetação de direito já incorporado, sem observância do devido processo legal. Conjugando-se a violação aos princípios constitucionais com o suporte normativo municipal e estadual que assegura a continuidade da percepção da vantagem, tem-se configurado o direito líquido e certo da impetrante, comprovado de plano, a justificar a concessão da segurança.
Diante dessas considerações, a conclusão que se impõe é a de que a atuação administrativa violou frontalmente a Constituição e a legislação aplicável, suprimindo de forma unilateral e imotivada vantagem de natureza alimentar, razão pela qual o mandado de segurança deve ser concedido para declarar a nulidade do ato revogatório, restabelecer integralmente os efeitos da Portaria nº 018/2020 (Id. 83498716) e determinar que a autoridade impetrada implante imediatamente o pagamento da estabilidade financeira anteriormente reconhecida pela Portaria nº 018/2020, devendo manter a vantagem, sob pena de responsabilização pessoal do gestor em caso de descumprimento.
Diante do exposto, acolho o parecer ministerial e voto no sentido de CONHECER da apelação e, no mérito, DAR PROVIMENTO ao apelo para reformar a sentença e CONCEDER A SEGURANÇA, confirmando a liminar recursal anteriormente deferida, para: a) Declarar a nulidade do Decreto Municipal nº 001/2021, no que revogou a Portaria nº 018/2020; b) Restabelecer integralmente os efeitos da Portaria nº 018/2020, assegurando à impetrante a continuidade da percepção da estabilidade financeira nela reconhecida; c) Determinar à autoridade impetrada que implante imediatamente o pagamento da vantagem remuneratória, mantendo-a até ulterior deliberação definitiva; d) Assegurar o pagamento das parcelas vencidas a partir da impetração, devidamente corrigidas, nos termos da legislação aplicável.
Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Com o intuito de evitar a oposição de embargos declaratórios manifestamente procrastinatórios, reputo prequestionados todos os dispositivos legais invocados, advertindo às partes que a oposição de embargos de declaração com propósito protelatório ou exclusivo de prequestionamento, ou com notória intenção de rediscussão das matérias decididas, importará em aplicação de multa, consoante previsão contida no art. 1.026, § 2º, do CPC.
Salvador, datado e assinado eletronicamente.
Maria das Graças Hamilton
Desembargadora Relatora