PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8012969-22.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: INDUSTRIA E COMERCIO DE ALIMENTOS PIRAJA LTDA |
| Advogado(s): EDNALVA DE SOUZA ALMEIDA NETA, BIANCA CARDOSO MARQUES, LIBIA MARTINS MIRANDA SANTOS FERREIRA |
| IMPETRADO: SECRETARIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Conforme relatado, trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido liminar, impetrado por INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE ALIMENTOS PIRAJÁ LTDA. contra ato do SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA, objetivando impedir a inaptidão de sua inscrição estadual com base exclusivamente no art. 27, XX, do Decreto nº 13.780/2012 (RICMS/BA).
A impetrante alega que foi intimada para apresentar justificativas sobre supostas inconsistências em contas bancárias, sob pena de ter sua inscrição estadual cancelada. Sustenta que apresentou tempestivamente toda a documentação exigida, mas teme que a SEFAZ/BA determine a inaptidão mesmo assim, como vem ocorrendo sistematicamente com outras empresas.
Afirma que tal conduta configura sanção política vedada pelo ordenamento jurídico, pois impede a emissão de notas fiscais e paralisa as atividades empresariais, violando os princípios constitucionais da livre iniciativa, devido processo legal, contraditório e ampla defesa.
1. DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA
O Estado da Bahia arguiu ilegitimidade passiva do Secretário da Fazenda, sustentando que a competência para os atos de fiscalização tributária pertence exclusivamente aos Auditores Fiscais, conforme art. 107 do COTEB.
A preliminar não merece acolhimento.
Primeiro, porque o Secretário da Fazenda é a autoridade hierarquicamente superior de toda a estrutura fazendária estadual, exercendo, nos termos do art. 109, I, da Constituição Estadual da Bahia, "a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos de sua Secretaria".
Segundo, porque possui competência para determinar o cumprimento de decisões judiciais relacionadas aos órgãos sob sua supervisão, sendo evidente seu poder hierárquico para fazer cessar eventuais ilegalidades praticadas por seus subordinados.
Terceiro, porque esta Corte já pacificou o entendimento sobre a legitimidade do Secretário da Fazenda em casos análogos:
“MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUTÁRIO. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DE FAZENDA. REJEIÇÃO. MÉRITO. ICMS. CONTRIBUINTE. DÉBITO TRIBUTÁRIO. APREENSÃO DE MERCADORIAS E DOCUMENTOS. INAPTIDÃO DA INSCRIÇÃO ESTADUAL. ATO COATOR. MÉTODO COERCITIVO DE COBRANÇA DE TRIBUTO. SANÇÃO POLÍTICA. ILICITUDE. SEGURANÇA CONCEDIDA.
Afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva do Secretário de Fazenda do Estado da Bahia, uma vez que é a autoridade hierarquicamente superior ao Inspetor Fazendário da circunscrição do contribuinte, com poder decisório no âmbito da fiscalização dos créditos tributários supostamente devidos à Fazenda Pública Estadual.
É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de exação, bem como não se admite a retenção de mercadorias para compelir o contribuinte ao pagamento de débitos tributários. Precedentes do STF.
Conforma-se ilegal o ato imputado, tendo em vista que que a proteção ao direito líquido e certo se justifica pelo indevido cerceamento das atividades econômicas do impetrante, com impedimento de emissão de notas fiscais que cria óbice à garantia da livre iniciativa mercantil, por penalidade fiscal que deve ser discutida na seara administrativa.
Não se pode admitir a adoção, pela Fazenda Pública, de sanções políticas ou medidas alternativas, a exemplo de inaptidão do CNPJ, como meio coercitivo de cobrança de tributos. MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8029558-31.2021.8.05.0000. Relator Desembargador Jatahy Júnior. Dje. 20.07.2022.
Assim, REJEITO a preliminar de ilegitimidade passiva.
2. DO MÉRITO
2.1. Do Cabimento do Mandado de Segurança
O mandado de segurança preventivo é cabível quando há ameaça a direito líquido e certo, com justo receio de lesão por parte de autoridade pública.
No caso, a ameaça está documentalmente comprovada pela "Comunicação de Inconsistência nº 00061724" (ID 78848718), que expressamente prevê: "Caso as inconsistências não sejam regularizadas dentro do prazo, o contribuinte ficará sujeito à inaptidão por não atendimento à malha fiscal nos termos do Art. 27, inciso XX do Decreto nº 13.780 de 2012 (RICMS)".
O direito líquido e certo da impetrante consiste na manutenção de sua inscrição estadual ativa, independentemente de questões relacionadas à malha fiscal que não configurem efetiva irregularidade comprovada em devido processo legal.
2.2. Da Configuração de Sanção Política
O cerne da questão reside na vedação às sanções políticas, instituto consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Sanção política caracteriza-se como medida restritiva adotada pela Administração Pública com o objetivo de constranger o contribuinte, por vias oblíquas, ao cumprimento de obrigações tributárias, utilizando-se de meios coercitivos indiretos não previstos em lei.
No caso concreto, a inaptidão da inscrição estadual por não atendimento à malha fiscal configura típica sanção política, pois:
a) Impede o exercício regular da atividade econômica, já que impossibilita a emissão de notas fiscais, paralisando completamente as operações comerciais da empresa;
b) Constitui meio coercitivo indireto de cobrança, forçando a "autorregularização" através da declaração de valores que podem não se caracterizar como receitas;
c) Prescinde de devido processo legal, não assegurando efetivo contraditório e ampla defesa.
2.3. Da Jurisprudência Consolidada do STF
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que são inconstitucionais as restrições impostas pelo Poder Público ao livre exercício de atividades econômicas quando utilizadas como meio de coerção indireta ao recolhimento de tributos, conforme Súmulas 70, 323 e 547:
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Súmula 70: "É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo."
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Súmula 323: "É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos."
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Súmula 547: "Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais."
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2.4. Dos Precedentes desta Corte
Esta Corte possui firme jurisprudência no mesmo sentido:
“MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. COMPETÊNCIA PARA DECLARAÇÃO DE INAPTIDÃO FISCAL. SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO. INTELIGÊNCIA DO ART. 27, §5º, RICMS/BA. FALTA DE INTERESSE DE AGIR E TESE DE DESCABIMENTO DO MANDAMUS REJEITADAS. APONTAMENTO DE INAPTIDÃO NO CADASTRO ESTADUAL DE CONTRIBUINTES DE ICMS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO FISCAL ACESSÓRIA CONSISTENTE EM ATENDER A INTIMAÇÃO RELATIVA À MALHA FISCAL PARA ENTREGA DE ESCRITURAÇÃO DIGITAL. MEDIDA QUE SE REVELOU VERDADEIRO ÓBICE À ATIVIDADE EMPRESARIAL EM AFRONTA AOS ART. 5º, INCISO XIII E 170, § ÚNICO, DA CF. UTILIZAÇÃO DE MEIOS COERCITIVOS INDIRETOS PARA ALCANÇAR O RECOLHIMENTO DE TRIBUTOS. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO REFLEXA ÀS SÚMULAS 70, 323 E 547 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. FAZENDA PÚBLICA QUE TEM A SUA DISPOSIÇÃO MEIOS PRÓPRIOS PARA EXIGIR DO CONTRIBUINTE O CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. De logo, rechaça-se a preliminar de ilegitimidade passiva, uma vez que a inaptidão da inscrição estadual em casos como tais, cujo ramo de atuação da impetrante é a de transportadora de produtos derivados do petróleo, é ato circunscrito ao Secretário de Fazenda Estadual, consoante dispõe o art. 27, §5º, do Regulamento do ICMS do Estado da Bahia, sendo esta, portanto, a autoridade coatora da presente ação mandamental.
2. Da mesma forma, não se verifica ausência de interesse de agir ou o descabimento do writ. Pelo contrário, demonstrou a impetrante, instruindo a exordial com fatos e fundamentos jurídicos, que a declaração de inaptidão inviabilizou a continuidade de suas atividades empresariais, buscando, em juízo, o retorno ao status quo ante.
3. A declaração de inaptidão, por não responder à intimação relativa à malha fiscal para entrega de escrituração fiscal digital, revelou-se, na espécie, verdadeiro meio coercitivo indireto para o recolhimento de tributos, o que é proibido por força das Súmulas nº(s) 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal, porquanto, através de tal expediente, a Administração acabou por inviabilizar as atividades empresariais do contribuinte, malferindo, ademais, os arts. 5º, XIII e 170, § único, da CF.
4. De se gizar, por relevante, que uma vez entendendo que o contribuinte não apresentou toda a documentação necessária a sua regularidade fiscal, tem a Fazenda Pública meios próprios, a exemplo da aplicação de multas, para exigir-lhe o cumprimento da obrigação acessória.
5. Sendo assim, não é admissível que a Fazenda declare a inaptidão para forçar o contribuinte a apresentar os documentos exigidos, impedindo o exercício da atividade econômica.
6. Segurança concedida.
MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8023212-98.2020.8.05.0000. Relator Des. Maurício Kertzman Szporer. Dje. 05.04.2021.
2.5. Dos Argumentos do Estado da Bahia
2.5.1. Quanto à Alegação de Legalidade da Medida
O Estado sustenta que a inaptidão decorre do cumprimento da legislação estadual vigente (art. 27, XX, do RICMS/BA).
Ocorre que a legalidade formal não afasta a inconstitucionalidade material da medida. Ainda que prevista em decreto estadual, a norma que permite a inaptidão como consequência do não atendimento à malha fiscal configura sanção política vedada constitucionalmente.
Como bem observou o STF na ADI 173/DF, as normas que condicionam atos da vida empresarial à quitação de créditos tributários caracterizam-se como sanções políticas inconstitucionais.
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO AO JUDICIÁRIO. DIREITO DE PETIÇÃO. TRIBUTÁRIO E POLÍTICA FISCAL. REGULARIDADE FISCAL. NORMAS QUE CONDICIONAM A PRÁTICA DE ATOS DA VIDA CIVIL E EMPRESARIAL À QUITAÇÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. CARACTERIZAÇÃO ESPECÍFICA COMO SANÇÃO POLÍTICA. AÇÃO CONHECIDA QUANTO À LEI FEDERAL 7.711/1988, ART. 1º, I, III E IV, PAR. 1º A 3º, E ART. 2º.
1. Ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas contra os arts. 1º, I, II, III e IV, par. 1º a 3º e 2º da Lei 7.711/1988, que vinculam a transferência de domicílio para o exterior (art. 1º, I), registro ou arquivamento de contrato social, alteração contratual e distrato social perante o registro público competente, exceto quando praticado por microempresa (art. 1º, III), registro de contrato ou outros documentos em Cartórios de Registro de Títulos e Documentos (art. 1º, IV, a), registro em Cartório de Registro de Imóveis (art. 1º, IV, b) e operação de empréstimo e de financiamento junto a instituição financeira, exceto quando destinada a saldar dívidas para com as Fazendas Nacional, Estaduais ou Municipais (art. 1º, IV, c) - estas três últimas nas hipóteses de o valor da operação ser igual ou superior a cinco mil Obrigações do Tesouro Nacional - à quitação de créditos tributários exigíveis, que tenham por objeto tributos e penalidades pecuniárias, bem como contribuições federais e outras imposições pecuniárias compulsórias.
2. Alegada violação do direito fundamental ao livre acesso ao Poder Judiciário (art. 5º, XXXV da Constituição), na medida em que as normas impedem o contribuinte de ir a juízo discutir a validade do crédito tributário. Caracterização de sanções políticas, isto é, de normas enviesadas a constranger o contribuinte, por vias oblíquas, ao recolhimento do crédito tributário.
3. Esta Corte tem historicamente confirmado e garantido a proibição constitucional às sanções políticas, invocando, para tanto, o direito ao exercício de atividades econômicas e profissionais lícitas (art. 170, par. ún., da Constituição), a violação do devido processo legal substantivo (falta de proporcionalidade e razoabilidade de medidas gravosas que se predispõem a substituir os mecanismos de cobrança de créditos tributários) e a violação do devido processo legal manifestado no direito de acesso aos órgãos do Executivo ou do Judiciário tanto para controle da validade dos créditos tributários, cuja inadimplência pretensamente justifica a nefasta penalidade, quanto para controle do próprio ato que culmina na restrição. É inequívoco, contudo, que a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal não serve de escusa ao deliberado e temerário desrespeito à legislação tributária. Não há que se falar em sanção política se as restrições à prática de atividade econômica objetivam combater estruturas empresariais que têm na inadimplência tributária sistemática e consciente sua maior vantagem concorrencial. Para ser tida como inconstitucional, a restrição ao exercício de atividade econômica deve ser desproporcional e não-razoável.
4. Os incisos I, III e IV do art. 1º violam o art. 5º, XXXV da Constituição, na medida em que ignoram sumariamente o direito do contribuinte de rever em âmbito judicial ou administrativo a validade de créditos tributários. Violam, também o art. 170, par. ún. da Constituição, que garante o exercício de atividades profissionais ou econômicas lícitas. Declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, I, III e IV da Lei 7.711/'988. Declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento dos parágrafos 1º a 3º e do art. 2º do mesmo texto legal. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. SANÇÃO POLÍTICA. PROVA DA QUITAÇÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS NO ÂMBITO DE PROCESSO LICITATÓRIO. REVOGAÇÃO DO ART. 1º, II DA LEI 7.711/1988 PELA LEI 8.666/1993. EXPLICITAÇÃO DO ALCANCE DO DISPOSITIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA QUANTO AO PONTO.
5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, em relação ao art. 1º, II da Lei 7.711/1988, na medida em que revogado, por estar abrangido pelo dispositivo da Lei 8.666/1993 que trata da regularidade fiscal no âmbito de processo licitatório.
6. Explicitação da Corte, no sentido de que a regularidade fiscal aludida implica "exigibilidade da quitação quando o tributo não seja objeto de discussão judicial" ou "administrativa". Ações Diretas de Inconstitucionalidade parcialmente conhecidas e, na parte conhecida, julgadas procedentes.
(ADI 173, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 25-09-2008, DJe-053 DIVULG 19-03-2009 PUBLIC 20-03-2009 EMENT VOL-02353-01 PP-00001 RTJ VOL-00228-01 PP-00011)
2.5.2. Quanto à Alegação de Ausência de Direito Líquido e Certo
Contrariamente ao sustentado pelo Estado, o direito da impetrante está suficientemente comprovado pelos documentos dos autos, especialmente a comunicação oficial que ameaça a inaptidão (ID 78848718) e os precedentes jurisprudenciais que vedam tal prática.
2.5.3. Quanto à Alegação de Necessidade de Regularização Fiscal
O Estado sustenta que a impetrante deve primeiro regularizar sua situação fiscal para depois questionar a medida.
Tal argumentação inverte completamente a lógica do Estado de Direito. Não pode a Administração impedir o exercício de atividade econômica lícita para forçar o cumprimento de obrigações tributárias. O caminho correto é a utilização dos meios próprios de cobrança: lançamento tributário, inscrição em dívida ativa e execução fiscal.
2.6. Da Violação aos Princípios Constitucionais
A conduta impugnada viola múltiplos princípios constitucionais, a saber: a) Livre iniciativa e livre exercício da atividade econômica (arts. 1º, IV, 5º, XIII, e 170, parágrafo único, da CF/88); b) Devido processo legal, contraditório e ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da CF/88); c) Legalidade e proporcionalidade (art. 5º, II, e 37, caput, da CF/88); d) Dignidade da pessoa humana, na medida em que a paralisação das atividades empresariais afeta não apenas a impetrante, mas também seus empregados e a cadeia econômica dela dependente.
2.7. Da Solução Adequada
O Estado da Bahia possui meios legítimos para a cobrança de tributos e verificação de irregularidades fiscais, a saber: a) Lançamento tributário mediante auto de infração; b) Inscrição em dívida ativa dos créditos constituídos; c) Execução fiscal para cobrança judicial dos débitos; d) Fiscalização com observância do devido processo legal.
Não pode, contudo, utilizar-se da interdição indireta do estabelecimento através da inaptidão da inscrição estadual como meio coercitivo de cobrança.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONHEÇO do mandado de segurança e, REJEITANDO a preliminar de ilegitimidade passiva, no mérito, CONCEDO A SEGURANÇA para:
i) DETERMINAR ao SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA que se ABSTENHA de promover a inaptidão da inscrição estadual da impetrante INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE ALIMENTOS PIRAJÁ LTDA. com base exclusivamente no não atendimento à malha fiscal (art. 27, XX, do RICMS/BA);
ii) RECONHECER que eventuais irregularidades tributárias devem ser apuradas através dos meios próprios previstos na legislação tributária (auto de infração, inscrição em dívida ativa e execução fiscal), sendo vedada a utilização da inaptidão da inscrição estadual como sanção política;
iii) CONFIRMAR a medida liminar anteriormente deferida;
iv) DECLARAR que a manutenção da inscrição estadual ativa independe da regularização imediata de questões relacionadas à malha fiscal, desde que não comprovada efetiva sonegação através de devido processo legal.
É como voto.
Sala das sessões,
Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO
Relator