PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE ANULAÇÃO DE ATO JURÍDICO C/C CANCELAMENTO DE PROTESTO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGERBA. SUPOSTO TRANSPORTE INTERMUNICIPAL IRREGULAR DE PASSAGEIROS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO DA AUTARQUIA ESTADUAL. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. NATUREZA RELATIVA. AUSÊNCIA DE JUNTADA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÃO JUDICIAL. DEFESA ADMINISTRATIVA TEMPESTIVA NÃO APRECIADA OU NÃO COMPROVADAMENTE JULGADA. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DA PENALIDADE. CERCEAMENTO DE DEFESA. VIOLAÇÃO AO ART. 5.º, INC. LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ÔNUS DA PROVA NÃO CUMPRIDO PELA ADMINISTRAÇÃO. ART. 373, INC. II, DO CPC. TRANSPORTE FAMILIAR CORROBORADO POR PROVA ORAL. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO MÍNIMA DE TRANSPORTE REMUNERADO OU CLANDESTINO. ILEGALIDADE DA EMISSÃO DE DUPLICATAS MERCANTIS PARA COBRANÇA DE MULTA ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE RELAÇÃO MERCANTIL. TÍTULOS SEM CAUSA CAMBIAL. PROTESTOS INDEVIDOS. MANUTENÇÃO INTEGRAL DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. HONORÁRIOS RECURSAIS MAJORADOS.

I. Caso em exame

1. Apelação Cível interposta pela AGERBA contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados por Isabel Cristina Moreira Santos e Danilo Santos de Almeida, declarando a nulidade do Auto de Infração nº 41.991, do processo administrativo dele decorrente, das duplicatas mercantis DM 30.938 e DM 31.633, bem como determinando o cancelamento definitivo dos protestos realizados em nome da autora.

II. Questão em discussão

2. Discute-se:
a) se o Auto de Infração n.º 41.991, lavrado por suposto transporte intermunicipal irregular de passageiros, observou o devido processo legal administrativo;
b) se a AGERBA comprovou minimamente a prática infracional;
c) se é juridicamente admissível a emissão de duplicatas mercantis para cobrança de multa administrativa;
d) se devem ser mantidos o cancelamento dos protestos e a nulidade dos títulos.

III. Razões de decidir

3. A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos é relativa e não dispensa a Administração de demonstrar a regularidade do procedimento sancionador quando especificamente impugnado em juízo.

4. No caso, os autores demonstraram ter apresentado defesa administrativa tempestiva contra o Auto de Infração n.º 41.991, requerendo inclusive produção de prova testemunhal. A AGERBA, embora intimada judicialmente, não juntou a íntegra do processo administrativo, não comprovou o julgamento da defesa, nem demonstrou a regular notificação dos autores quanto à eventual imposição definitiva da penalidade.

5. A ausência de comprovação da tramitação regular do processo administrativo sancionador configura violação ao contraditório e à ampla defesa, tornando nulo o auto de infração e os atos dele derivados.

6. A mera alegação de flagrante administrativo não basta para comprovar transporte clandestino ou remunerado de passageiros. A jurisprudência desta Corte, em caso análogo envolvendo a própria AGERBA, reconhece que a presunção de legalidade do auto de infração cede diante da ausência de demonstração mínima da irregularidade, não sendo suficiente a simples abordagem do veículo.

7.Além disso, a prova oral colhida na origem corroborou a versão autoral de que o deslocamento era familiar, sem exploração econômica de transporte intermunicipal.

8. Ainda que superado tal vício — o que não ocorre —, revela-se manifestamente inadequada a emissão de duplicatas mercantis para cobrança de multa administrativa. A duplicata é título causal vinculado à compra e venda mercantil ou à prestação de serviços, não podendo ser utilizada como instrumento de cobrança de sanção administrativa decorrente do poder de polícia estatal.

9. Inexistente relação mercantil entre a AGERBA e a proprietária do veículo, são nulas as duplicatas DM 30.938 e DM 31.633, bem como indevidos os protestos delas decorrentes.

IV. Conclusão

Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida integralmente. Honorários advocatícios majorados.

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível n.º 8000731-35.2018.8.05.0155, sendo Apelante a AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA, e Apelados ISABEL CRISTINA MOREIRA SANTOS E OUTRO,

ACORDAM os Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao apelo, e o fazem pelas razões que integram o voto da Relatora.

Sala das Sessões, 20 de maio de 2026.

Presidente

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

Procurador(a) de Justiça

JG11

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 20 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Macarani/BA, que, nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Ato Jurídico cumulada com Cancelamento de Protesto de Título Extrajudicial, julgou procedentes os pedidos formulados por ISABEL CRISTINA MOREIRA SANTOS E OUTRO, nos seguintes termos:

Ante o exposto, e por tudo mais que dos autos consta, JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS formulados por ISABEL CRISTINA MOREIRA SANTOS e DANILO SANTOS DE ALMEIDA em face da AGERBA AGENCIA ESTADUAL DE REG DE SERV PUB DE ENERG, TRANSP E COMUNIC DA BAHIA, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para: 1. DECLARAR a nulidade do Auto de Infração nº 41.991, bem como de todo o processo administrativo dele decorrente, em virtude do cerceamento de defesa e da ausência de observância ao devido processo legal; 2. DECLARAR a inexistência de relação jurídica mercantil que autorizasse a emissão dos títulos DM 30.938 e DM 31.633, declarando a nulidade de referidas duplicatas; 3. CONFIRMAR a tutela de urgência deferida e determinar o CANCELAMENTO DEFINITIVO dos protestos das duplicatas dos títulos DM 30.938 e DM 31.633, realizados no Cartório de Protesto de Títulos e Documentos de Macarani/BA, em nome de Isabel Cristina Moreira Santos; 4. DETERMINAR à ré que se abstenha de promover novas cobranças ou inscrições em cadastros restritivos de crédito baseadas exclusivamente no Auto de Infração ora anulado, sob pena de multa a ser oportunamente fixada em caso de descumprimento. Condeno a ré ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, os quais arbitro em 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, § 2.º, do Código de Processo Civil, considerando o zelo profissional e o tempo de tramitação da demanda.

Na origem, a parte autora alegou que foi autuada pela apelante em razão de suposto transporte intermunicipal irregular de passageiros, por meio do Auto de Infração n.º 41.991, sustentando, contudo, que o veículo transportava apenas familiares, sem qualquer finalidade comercial.

Aduziu, ainda, que apresentou defesa administrativa tempestiva, sem que tenha sido regularmente notificada acerca de seu julgamento, sendo posteriormente surpreendida com a emissão de duplicatas mercantis e respectivos protestos em seu nome, referentes à cobrança da multa administrativa.

Sustentou a nulidade do processo administrativo por violação ao contraditório e à ampla defesa, bem como a ilegalidade da emissão de duplicatas para cobrança de multa administrativa, requerendo, ao final, a anulação do auto de infração, o cancelamento dos protestos e a declaração de inexistência do débito.

A sentença acolheu integralmente os pedidos, declarando a nulidade do auto de infração e do processo administrativo dele decorrente, a inexistência de relação jurídica mercantil apta a autorizar a emissão das duplicatas, determinando o cancelamento definitivo dos protestos e condenando a ré ao pagamento de honorários advocatícios.

Irresignada, a AGERBA interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, a legalidade do auto de infração, a presunção de legitimidade dos atos administrativos e a regularidade do procedimento administrativo, pugnando pela reforma integral da sentença.

Contrarrazões não apresentadas, apesar da devida intimação (ID 100348769).

É o relatório.

Com este sucinto relato, nos termos do art. 931 do CPC, encaminhem-se os autos à Secretaria para inclusão em pauta de julgamento.

Salvador/BA,  28 de abril de 2026.

 Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus 

Relatora

JG11

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Macarani/BA, que, nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Ato Jurídico cumulada com Cancelamento de Protesto de Título Extrajudicial, julgou procedentes os pedidos formulados por ISABEL CRISTINA MOREIRA SANTOS E OUTRO.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A sentença julgou procedentes os pedidos para: declarar a nulidade do Auto de Infração n.º 41.991 e de todo o processo administrativo dele decorrente; declarar a inexistência de relação jurídica mercantil apta a autorizar a emissão das duplicatas DM 30.938 e DM 31.633; confirmar a tutela de urgência e determinar o cancelamento definitivo dos protestos; bem como impedir novas cobranças baseadas exclusivamente no auto anulado.

A insurgência recursal não merece prosperar.

A controvérsia devolvida a esta Corte envolve, essencialmente, a validade de auto de infração lavrado pela AGERBA em razão de suposta prestação de transporte intermunicipal irregular de passageiros e, em consequência, a higidez dos títulos mercantis posteriormente emitidos e levados a protesto.

A Administração Pública, no exercício de seu poder de polícia, possui competência para fiscalizar o transporte intermunicipal de passageiros. Todavia, tal prerrogativa não se exerce em zona de imunidade constitucional. A atividade sancionadora estatal deve observar, rigorosamente, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 5.º, inc. LV, da Constituição Federal.

Não se discute que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade. Ocorre que tal presunção não é absoluta. Cuida-se de presunção juris tantum, que subsiste enquanto não forem apresentados elementos capazes de infirmá-la ou enquanto a Administração, provocada a demonstrar a regularidade do ato impugnado, não se mantém inerte.

No caso concreto, os autores afirmaram desde a inicial que a autuação decorreu de equívoco da fiscalização, pois o veículo transportava familiares, sem qualquer remuneração ou exploração econômica de serviço de transporte. Também sustentaram que apresentaram defesa administrativa em 29/08/2014, requerendo expressamente produção de prova testemunhal, mas jamais foram notificados acerca do julgamento da defesa, da imposição definitiva da penalidade ou da abertura de prazo recursal.

A sentença acertadamente reconheceu que a AGERBA não se desincumbiu do ônus de comprovar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito dos autores, nos termos do art. 373, inc. II, do Código de Processo Civil.

Com efeito, competia à autarquia demonstrar que o processo administrativo tramitou regularmente, que a defesa foi apreciada, que eventual indeferimento de prova foi motivado, que houve decisão administrativa válida e que os interessados foram regularmente notificados para eventual recurso.

Nada disso foi comprovado.

Ao contrário: a própria sentença registra que a ré, embora intimada para trazer aos autos a íntegra do processo administrativo, permaneceu inerte.

Essa omissão é decisiva.

Não se pode admitir que a Administração aplique sanção, gere cobrança, emita títulos e promova protestos contra particular sem demonstrar, em juízo, a existência de procedimento administrativo minimamente regular. A presunção de legitimidade do ato administrativo não autoriza a dispensa do processo legal; menos ainda pode ser utilizada como escudo para ocultar a ausência de prova da própria regularidade procedimental.

A defesa administrativa apresentada pelos autores não poderia ser tratada como formalidade vazia. Ao requererem a produção de prova testemunhal, os autuados exerceram faculdade inerente à ampla defesa. Cabia à AGERBA deferir a prova, indeferi-la motivadamente ou, ao menos, comprovar que a defesa foi efetivamente analisada. A ausência de qualquer demonstração nesse sentido compromete a validade do ato sancionador desde sua formação.

A falta de notificação do resultado do processo administrativo, ademais, impede o exercício do recurso hierárquico e torna o procedimento incompatível com o art. 5.º, inc. LV, da Constituição Federal. O administrado não pode recorrer de decisão que desconhece, nem impugnar penalidade cuja definitividade não lhe foi formalmente comunicada.

A nulidade, portanto, não decorre de mero formalismo. Trata-se de vício substancial, pois atingiu diretamente a possibilidade de defesa dos autuados.

Também sob o aspecto material a autuação não se sustenta.

A AGERBA não apresentou prova mínima de que os ocupantes do veículo eram passageiros remunerados, de que havia cobrança de tarifa, habitualidade, itinerário predefinido, captação pública de passageiros ou qualquer elemento caracterizador de exploração clandestina de transporte intermunicipal.

A mera abordagem de veículo particular em rodovia, com mais de um ocupante, não autoriza presumir atividade econômica irregular. A interpretação contrária conduziria à indevida limitação do direito de locomoção e do uso regular da propriedade privada.

Nesse ponto, o precedente acostado guarda plena pertinência com a presente hipótese.

Em caso análogo, também envolvendo a AGERBA e auto de infração por suposto transporte irregular, são inúmeros os precedentes deste TJ/BA neste sentido:

APELAÇÃO. NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO. APREENSÃO DE VEÍCULO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. IMPOSSIBILIDADE. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO ANTECIPADO DE MULTA E DESPESAS. IMPOSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA DO ART. 231, INCISO VIII, DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. SÚMULAS 323 E 510 DO STJ. LIBERAÇÃO DO VEÍCULO INDEPENDENTEMENTE DO PAGAMENTO DE MULTAS. RECURSO IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM SUA INTEGRALIDADE.

1. Não restou provado que o Apelado realizou prestação de serviço irregular de transporte intermunicipal de passageiros;

2. É imperiosa a inversão do ônus da prova quando esta for negativa, como na hipótese, cabendo, pois, à Administração, o ônus de demonstrar, cabalmente, a existência dos fatos que teriam conduzido à lavratura do auto infracional impugnado, múnus do qual não se desincumbiu;

3. A imposição de penalidade quanto ao recolhimento do veículo é privativa da União, nos termos do art. 22, XI, da Constituição Federal;

4. A lei estadual que trate de matéria relacionada a trânsito e transporte é inconstitucional, por violação ao art. 21(sic), XI, da C.F. (Precedentes: ADI 3.196, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ 7.11.2008; ADI 3.444, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ 3.2.2006; ADI 3.055, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ 3.2.2006; ADI 2.432, Rel. Min. EROS GRAU, DJ 26.8.2005)

5. A liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas;

6. É improcedente o pedido de reforma da decisão.

7. Apelo improvido.

(TJ/BA. Classe: Apelação, Número do Processo: 0963101-98.2015.8.05.0113, Relator: IVANILTON SANTOS DA SILVA, Publicado em: 03/11/2020).

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGERBA CONTRA PARTICULAR. INFRAÇÃO DESCRITA NO ART. 40 DA LEI ESTADUAL Nº 11.378/2009. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA QUE ANULA O AUTO DE INFRAÇÃO E CONFIRMA A LIBERAÇÃO DO VEÍCULO JÁ DETERMINADA EM SEDE DE TUTELA PROVISÓRIA.

A Lei Estadual nº 11.378/2009 dispõe sobre organização, planejamento, fiscalização e poder de polícia do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia – SRI. Nos termos do art. 4º tal sistema "compreende os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros". A infração do art. 40 diz respeito à prestação deste tipo de serviço em linhas não abrangida pela concessão ou permissão. O tipo normativo, portanto, parece ser de aplicação restrita aos concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação. A aplicação da Lei Estadual nº 11.378/2009 a indivíduo que sequer é delegatário ou permissionário do serviço de transporte é impertinente, e ainda que não o fosse reclamaria a descrição mínima, no auto de infração, de que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros com o fim de explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários definidos sem a devida autorização, o que não foi feito. O simples fato de um carro ser abordado pela fiscalização da AGERBA em rodovia federal não é suficiente à demonstração de exploração irregular do transporte de que trata a Lei Estadual nº 11.378/2009. Cogitar a higidez de um auto de infração que além aplica a particular dispositivo legal destinado a delegatários de serviço de transporte, sequer descreve as circunstâncias da suposta infração de que trata o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, é admitir a limitação irrestrita ao próprio direito de locomoção, ao direito do proprietário do veículo de gozar do seu bem. Nesse sentido, inúmeros precedentes desta Corte. Ainda que se cogite competência do Estado para regulamentar o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, tem-se que a competência para legislar sobre trânsito e transporte é exclusiva da União, por determinação expressa do art. 22, XI da CF/88, o que conduz à conclusão de que, se houve transporte irregular praticado por pessoa natural, a punição a ser aplicável é a prevista no CTB.

Recurso conhecido e não provido.

(TJ/BA. Classe: Apelação, Número do Processo: 0503589-50.2018.8.05.0113, Relator: MÁRIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JÚNIOR, Publicado em: 11/11/2019).

Além da ausência de prova mínima do transporte remunerado, houve efetiva demonstração de que os autores apresentaram defesa administrativa e não obtiveram resposta comprovada; houve descumprimento de ordem judicial para apresentação do processo administrativo; e houve posterior emissão de duplicatas mercantis sem relação jurídica subjacente.

A prova oral produzida na origem também favorece os autores, pois corroborou a tese de que o transporte era familiar, sem remuneração. A AGERBA, embora regularmente intimada, sequer compareceu à audiência de instrução.

Portanto, a sentença deve ser mantida quanto à nulidade do Auto de Infração n.º 41.991 e do processo administrativo dele decorrente.

Passo ao exame da cobrança e dos protestos.

A sentença também merece integral confirmação ao declarar a nulidade das duplicatas mercantis DM 30.938 e DM 31.633.

A duplicata é título causal. Sua emissão pressupõe relação mercantil subjacente, em regra decorrente de compra e venda mercantil ou prestação de serviços. Não se trata de instrumento livremente utilizável por ente público para converter multa administrativa em título cambial.

A multa administrativa decorre do poder de polícia. Possui natureza sancionatória e pública. Não deriva de relação contratual mercantil, de compra e venda, de prestação de serviço contratada pelo administrado ou de qualquer negócio jurídico cambiário entre a AGERBA e a proprietária do veículo.

Assim, inexiste causa debendi apta a justificar a emissão das duplicatas protestadas.

Se a Administração entende possuir crédito decorrente de multa administrativa, deve observar o regime jurídico próprio de cobrança dos créditos públicos: constituição regular do crédito, inscrição em dívida ativa, expedição da certidão respectiva e, se necessário, ajuizamento de execução fiscal, com observância da Lei n.º 6.830/1980.

A emissão de duplicata mercantil, nessa hipótese, representa indevida substituição do procedimento legal por meio coercitivo atípico, incompatível com a legalidade estrita que rege a Administração Pública.

Não se ignora que o protesto de certidão de dívida ativa é admitido pelo ordenamento em hipóteses próprias. Mas não é disso que tratam os autos. O que se tem aqui é o protesto de duplicatas mercantis, emitidas unilateralmente por autarquia estadual, sem relação mercantil subjacente e com fundamento em auto de infração já reputado nulo.

A diferença é essencial.

A Administração não pode criar título mercantil fictício para cobrar sanção administrativa. Tal expediente viola a tipicidade dos títulos de crédito, deturpa a finalidade da duplicata e submete o particular a restrição creditícia indevida.

Portanto, são nulas as duplicatas DM 30.938 e DM 31.633, assim como são indevidos os respectivos protestos.

Também deve ser mantida a determinação para que a AGERBA se abstenha de promover novas cobranças ou inscrições restritivas fundadas exclusivamente no Auto de Infração n.º 41.991. Anulado o ato matriz, desaparece o suporte jurídico dos atos subsequentes.

A sentença, portanto, examinou com profundidade a prova dos autos, aplicou corretamente o ônus probatório e deu solução compatível com a jurisprudência desta Corte em casos análogos envolvendo autuações da AGERBA por suposto transporte irregular.

Não há razão para reforma.

Por fim, considerando o desprovimento do recurso, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Na origem, os honorários foram fixados em 15% sobre o valor atualizado da causa. Considerando o trabalho adicional em grau recursal, majoro-os para 17% sobre o valor atualizado da causa, observados os critérios do art. 85, §§ 2.º e 11, do CPC.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, mantendo integralmente a sentença recorrida.

Salvador/BA, 20 de maio de 2026.

 Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus 

Relatora

JG11