PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. REDUÇÃO DE SUBSÍDIO DE VEREADORES POR ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ART. 29, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INAPLICABILIDADE COMO JUSTIFICATIVA PARA DESCUMPRIMENTO DE LEI VIGENTE. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. PRELIMINAR REJEITADA. SÚMULA 525 DO STJ. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 - Mandado de segurança impetrado por EMETÉRIO DA PALMA FERREIRA, ADRIANO SOUZA DA COSTA, ANA RITA ROCHA SOUSA, EUCLIDES RIBEIRO MATOS FILHO, JAILTON DOS SANTOS SOUZA, JOSÉ ANTONIO JÚ TRINDADE REIS, ROBÉRIO MARAMBAIA SANTOS e WENDEL REIS SANTOS contra ato administrativo que reduziu os valores dos subsídios percebidos pelos impetrantes no exercício do mandato de vereador no Município de Gandu.

2 - O processo teve tramitação inicialmente interrompida por sentença que reconheceu a decadência do direito à impetração. Em grau recursal, a Segunda Câmara Cível deste Tribunal afastou a prejudicial de mérito e determinou o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento.

3 - Após o retorno do feito, o juízo de primeiro grau concedeu a segurança, declarando a nulidade do ato administrativo que reduziu os pagamentos e determinando o pagamento das diferenças remuneratórias desde o ajuizamento da ação, com atualização conforme os parâmetros da Emenda Constitucional nº 113/2021.

4 - O MUNICÍPIO DE GANDU interpôs apelação sustentando, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que os atos impugnados seriam de responsabilidade exclusiva da Câmara Municipal. No mérito, defendeu a legalidade da redução remuneratória, afirmando tratar-se de medida necessária para adequação aos limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e no art. 29-A da Constituição Federal.

5 - Os apelados apresentaram contrarrazões e o Ministério Público manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

6 - A questão em discussão consiste em definir: (i) se o Município de Gandu possui legitimidade para figurar no polo passivo da demanda; e (ii) se é válida a redução do subsídio de vereadores por ato administrativo da presidência da Câmara, sob o fundamento de adequação aos limites fiscais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

7 - A preliminar de ilegitimidade passiva não merece acolhimento. Embora a Câmara Municipal possua autonomia administrativa e financeira, não detém personalidade jurídica própria, possuindo apenas personalidade judiciária limitada à defesa de suas prerrogativas institucionais.

8 - Nas demandas que envolvem reflexos patrimoniais ou condenações pecuniárias, a legitimidade passiva recai sobre o ente federativo ao qual o órgão está vinculado, no caso, o Município.

9 - Tal entendimento encontra-se consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conforme o enunciado da Súmula 525, segundo o qual a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, podendo demandar em juízo apenas para defesa de seus direitos institucionais.

10 - Superada a preliminar, passa-se ao exame do mérito. A Constituição Federal estabelece que o subsídio dos vereadores deve ser fixado por lei específica, para vigorar na legislatura subsequente, nos termos do art. 29, inciso VI.

11 - No caso concreto, a Lei Municipal nº 1.226/2012 fixou o valor do subsídio devido aos parlamentares, observando os limites constitucionais aplicáveis.

12 - A redução dos pagamentos ocorreu por meio de ato administrativo unilateral da presidência da Câmara Municipal, sob o argumento de necessidade de adequação aos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

13 - Contudo, a alteração de subsídio fixado em lei formal não pode ser realizada por simples ato administrativo, sob pena de violação ao princípio da legalidade e à hierarquia normativa.

14 - A eventual necessidade de adequação fiscal deve observar os mecanismos previstos no art. 169 da Constituição Federal, que estabelece medidas gradativas para contenção de despesas com pessoal, não autorizando a supressão direta de direitos remuneratórios fixados em lei.

15 - A jurisprudência dos tribunais pátrios é firme no sentido de que a redução de subsídio de agentes políticos somente pode ocorrer mediante nova lei formal, sendo inválida a alteração promovida por ato administrativo.

16 - Assim, evidenciada a ilegalidade do ato que reduziu os valores pagos aos impetrantes, correta a sentença que declarou sua nulidade e determinou o pagamento das diferenças remuneratórias devidas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

17 - Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento:

1 - A Câmara Municipal não possui personalidade jurídica própria, possuindo apenas personalidade judiciária para defesa de suas prerrogativas institucionais, razão pela qual o Município possui legitimidade passiva em demandas de natureza patrimonial envolvendo atos do Legislativo local.

2 - A redução do subsídio de vereadores fixado por lei formal não pode ser realizada por ato administrativo da presidência da Câmara, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

3 - A necessidade de adequação aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal não autoriza o descumprimento de lei vigente, devendo o gestor observar os mecanismos constitucionais previstos para controle de despesas com pessoal.

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 29, VI, 37 e 169; Lei Complementar nº 101/2000; Emenda Constitucional nº 113/2021.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 525; TJBA, Reexame Necessário nº 8000574-53.2019.8.05.0082, Rel. Des. Marcelo Silva Britto, j. 08.10.2024; TJPE, Agravo de Instrumento nº 3215145, Rel. Des. Ricardo de Oliveira Paes Barreto, j. 20.03.2014.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, identificados de forma preambular, ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, para CONHECER do recurso e NEGAR-LHE PROVIMENTO, na forma do quanto fundamentado no voto do Excelentíssimo Relator, adiante registrado e que a este se integra.

Sala de Sessões, de de 2026.

PRESIDENTE

DESEMBARGADOR EDUARDO CARICCHIO

RELATOR

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

06

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Negou-se provimento ao apelo, à unanimidade.

Salvador, 19 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata o presente feito de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE GANDU, impugnando a sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Gandu, ID 83162394, que julgou procedente o pedido formulado no mandado de segurança ajuizado por EMETÉRIO DA PALMA FERREIRA, ADRIANO SOUZA DA COSTA, ANA RITA ROCHA SOUSA, EUCLIDES RIBEIRO MATOS FILHO, JAILTON DOS SANTOS SOUZA, JOSÉ ANTONIO JÚ TRINDADE REIS, ROBÉRIO MARAMBAIA SANTOS e WENDEL REIS SANTOS.

O processamento do feito enfrentou diversas vicissitudes. Inicialmente, o magistrado condutor do processo declarou a extinção da demanda, reconhecendo a ocorrência de decadência do direito à impetração (ID 23609488). Houve interposição de apelo contra esta primeira decisão, tendo a Segunda Câmara Cível deste tribunal provido a insurgência para afastar a prejudicial de mérito, determinando o retorno dos autos para regular tramitação (ID 23609528).

Com o retorno do processo à origem, sobreveio nova sentença (ID 83162394). O julgador de primeiro grau concedeu a segurança pretendida, declarando a nulidade do ato administrativo restritivo e determinando o pagamento das diferenças salariais desde a data do ajuizamento da ação. A condenação determinou a correção monetária e incidência de juros conforme os parâmetros da Emenda Constitucional 113/2021.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE GANDU interpôs o recurso de apelação constante no ID 83162397. Em sede preliminar, arguiu sua ilegitimidade passiva, sustentando que a responsabilidade pelos atos impugnados recai exclusivamente sobre o poder legislativo local. Alegou repassar regularmente as cotas duodecimais exigidas constitucionalmente, carecendo de qualquer ingerência na gestão financeira ou administrativa da câmara de vereadores. Argumentou que a atribuição de responsabilidade ao executivo cria um precedente perigoso, permitindo que a presidência da câmara desvie recursos sabendo que a prefeitura arcará com as dívidas resultantes.

No mérito, a municipalidade defendeu a higidez do ato administrativo que reduziu os pagamentos. Alegou que a providência adotada pela presidência legislativa decorreu da imperiosa necessidade de cumprimento das restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pelo artigo 29-A da Constituição Federal, os quais estabelecem tetos rígidos para os gastos com pessoal. Sustentou que os impetrantes não comprovaram conduta abusiva, sendo a medida imprescindível para a preservação do equilíbrio financeiro, requerendo a reforma completa da sentença para denegar a segurança.

Devidamente intimados, os apelados apresentaram suas contrarrazões processuais (ID 83162403). 

O Ministério Público estadual, atuando na qualidade de fiscal do ordenamento jurídico, apresentou parecer detalhado no ID 99143430. A procuradoria de justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso. Validou a legitimidade passiva da pessoa jurídica de direito público interno, invocando o teor da Súmula 525 do Superior Tribunal de Justiça. Corroborou o entendimento sentencial acerca da nulidade da redução remuneratória por instrumento inadequado, ratificando manifestações ministeriais anteriores que apontavam a inobservância das garantias constitucionais na conduta restritiva aplicada aos impetrantes.

Este é o relatório que encaminho à Secretaria da Segunda Câmara Cível, para oportuna inclusão em pauta de julgamento, nos termos dos artigos 931, caput e 934, caput, ambos do CPC. 

Salvador, documento datado e assinado de forma eletrônica.

 Desembargador EDUARDO CARICCHIO 

RELATOR

06

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

O recurso interposto atende aos requisitos de admissibilidade previstos no ordenamento processual civil. O preparo encontra-se dispensado, considerando a isenção legal aplicável à fazenda pública. Dessa forma, conheço da insurgência manifestada e procedo ao exame detido das razões apresentadas.

A preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo ente recorrente exige análise acurada, porquanto envolve a compreensão estrutural da organização administrativa municipal. A argumentação central do município baseia-se na separação dos poderes e na autonomia financeira do legislativo local, asseverando que o pagamento de subsídios a vereadores constitui obrigação interna da câmara, gerida com os recursos do repasse duodecimal, não cabendo à prefeitura responder por eventuais equívocos ou omissões do presidente do parlamento.

Embora o raciocínio apresente aparente lógica gerencial, a dogmática jurídica contemporânea orienta-se em direção oposta. O arcabouço normativo pátrio confere personalidade jurídica exclusivamente aos entes federativos, quais sejam: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os órgãos que compõem essas estruturas, incluindo as casas legislativas, são entes despersonalizados. Possuem capacidade processual restrita, denominada personalidade judiciária, autorizando-os a ingressar em juízo unicamente para atuar na defesa de sua autonomia, independência e prerrogativas institucionais.

Quando a lide extrapola os contornos da defesa institucional e atinge a esfera patrimonial, materializando-se em pretensão de cobrança ou reconhecimento de dívida financeira, o polo passivo deve ser ocupado pela pessoa jurídica de direito público interno que suportará o reflexo econômico da condenação. O legislativo municipal não dispõe de patrimônio autônomo passível de constrição ou execução judicial independente do orçamento municipal global. A responsabilidade final pela quitação de obrigações reconhecidas judicialmente pertence ao município.

Esta diretriz hermenêutica encontra-se pacificada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, cristalizada na Súmula 525, cujo enunciado prescreve que "a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais."

Este tribunal estadual segue rigorosamente tal entendimento, aplicando-o em casos rigorosamente idênticos envolvendo a mesma municipalidade, conforme se extrai do julgamento transcrito nos próprios autos e utilizado como base para a sentença de primeiro grau, originário da Quarta Câmara Cível desta corte:

REEXAME NECESSÁRIO, APELAÇÃO CÍVEL. “AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA DIFERENÇAS DE SUBSÍDIOS”. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM REJEITADA. A CÂMARA DE VEREADORES NÃO POSSUI PERSONALIDADE JURÍDICA PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO DA PRESENTE AÇÃO. SÚMULA 525 DO STJ. A PARTE LEGÍTIMA É O MUNICÍPIO DE GANDU, POR SE TRATAR DE ENTE DOTADO DE PERSONALIDADE AO QUAL A CÂMARA ESTÁ VINCULADA. VERBAS DEVIDAS. ATUALIZAÇÃO DAS CONDENAÇÕES. EC 113/2021. ADEQUAÇÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA PARCIALMENTE EM REEXAME NECESSÁRIO. Enquanto a Câmara de Vereadores não possui legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação, o Município de Gandu é o Ente dotado de personalidade que responde pela diferença entre os valores devidos e os pagos aos ex-vereadores, em que pese sua alegação de ter efetuado corretamente todos os devidos repasses de verbas à Casa Legislativa. Na esteira do entendimento consolidado pelo col. Supremo Tribunal Federal no RE nº 870.947/SE, sob a sistemática da repercussão geral, nas condenações impostas à Fazenda Pública incidem juros de mora nos termos do art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997 (redação dada pela Lei nº 11.960/2009) e correção monetária pelo IPCA-E, até 8/12/2021 e a partir de 9/12/2021 ambos devem incidir pela taxa SELIC, nos termos do art. 3º da EC nº 113/2021. Preliminar rejeitada. Apelo conhecido e não provido. Sentença reformada parcialmente em reexame necessário. (TJBA. Reexame necessário. Processo n. 8000574-53.2019.8.05.0082. Quarta Câmara Cível. Relator: Des. Marcelo Silva Britto. Data do julgamento: 08/10/2024).

O temor manifestado pelo apelante, referente à possibilidade de gestões irresponsáveis na câmara resultarem em ônus injustos para a prefeitura, deve ser resolvido mediante os mecanismos adequados de responsabilização pessoal, controle externo pelos tribunais de contas e eventuais ações regressivas contra o gestor causador do dano ao erário. Tais preocupações administrativas não possuem condão para alterar a sistemática processual vigente ou afastar a legitimidade passiva do ente público. Por tais razões, rejeito a preliminar arguida.

Pois bem.

Ultrapassada a barreira processual inicial, adentramos o mérito da controvérsia, consistente na validade do ato que reduziu o pagamento mensal dos parlamentares locais. O panorama fático revela que a Lei Municipal 1.226/2012 determinou um vencimento específico para os legisladores daquele mandato, cumprindo a exigência constitucional estatuída no artigo 29, inciso VI, que delega à câmara a fixação da remuneração de seus membros para a legislatura subsequente. A norma obedeceu aos limites delineados pela lei maior, fixando o valor em trinta por cento do subsídio estadual.

A controvérsia instaurou-se quando o chefe do legislativo municipal, mediante simples ato administrativo financeiro, decidiu ignorar o patamar fixado em lei e pagar quantia substancialmente inferior aos impetrantes. A justificativa central repousou na iminência de violação aos limites de gastos com folha de pagamento previstos na Lei Complementar 101/2000, conhecida como lei de responsabilidade fiscal, e nos percentuais constitucionais atinentes ao legislativo.

O sistema jurídico consagra a supremacia da lei em sentido estrito sobre os demais atos administrativos normativos ou ordinatórios. Uma disposição estabelecida por processo legislativo regular, sancionada e publicada, integra o ordenamento com presunção de validade plena. A revogação, modificação ou suspensão dos efeitos de uma lei requer, obrigatoriamente, a edição de outra norma de igual hierarquia, submetida aos mesmos ritos de aprovação colegiada. Permitir que uma decisão unilateral do gestor afaste o cumprimento de uma lei representa uma subversão inaceitável do princípio da legalidade.

Ainda que a intenção da autoridade coatora fosse preservar a higidez das contas públicas, o ordenamento constitucional prescreve roteiros específicos para o enfrentamento de crises orçamentárias derivadas de excesso de despesas com pessoal. O artigo 169, parágrafo 3º, da Constituição da República delineia uma gradação clara de medidas saneadoras:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
[...]
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.

A documentação acostada aos autos pelas partes não evidencia a adoção prévia destas providências constitucionais obrigatórias. O administrador optou pelo caminho mais gravoso e juridicamente inviável: suprimir parcela remuneratória amparada em lei formal, ignorando a diretriz constitucional que impõe cortes sequenciais em funções comissionadas e contratos precários antes de atingir direitos consolidados.

A temática não comporta inovações interpretativas, encontrando sólidas bases nos tribunais pátrios. A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Pernambuco, reproduzida no acervo documental deste processo, elucida com precisão a impossibilidade jurídica dessa manobra administrativa:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE LIMINAR EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. REJEITADA. REDUÇÃO DO SUBSÍDIO DOS VEREADORES SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PRÉVIA . IMPOSSIBILIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 1.163/2012 FIXOU O SUBSÍDIO DOS VEREADORES EM R$ 5.500,00 (CINCO MIL E QUINHENTOS REAIS) . REDUÇÃO DO SUBSÍDIO DOS VEREADORES SOB FUNDAMENTO NA ADEQUAÇÃO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1 . O art. 7º, § 2º da Lei 12.016/2009 determina que não será concedida a medida liminar que tenha por objeto algumas situações específicas, entre elas, a concessão de aumento ou extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. 2 . A pretensão da agravada é que seja determinado o cumprimento da Lei que fixou o valor de seus subsídios, e não de pagamento de valores fixados pelo Juízo mediante decisão interlocutória deferindo a liminar trata-se de uma decisão que determina tão somente o cumprimento da Lei Municipal nº 1.163/12 já em vigor. 3. Impossibilidade da Câmara de Vereadores pagar aos vereadores o subsídio em valor menor do que o previsto na Lei Municipal nº 1 .163/2012, sob o argumento de que a folha de pagamento com pessoal está superior ao previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. A Lei Municipal nº 1.163/2012, em seu art . 1º estabelece que o subsídio mensal a ser pago ao Vereador com assento na Câmara Municipal de Agrestina, na legislatura 2013/2016, será de R$ 5.500,00 (cinco mil e quinhentos reais). 5. A percepção mensal do subsídio, por parte da agravada, se deu em razão do exercício regular do cargo de vereador, configurando, a toda evidência, direito inerente ao cargo eletivo que ocupa . 6. Qualquer alteração dos subsídios devidos aos vereadores necessita de lei em sentido formal, cuja iniciativa cabe à Mesa do Poder Legislativo local, não basta um ajuste desprovido de qualquer formalidade, mesmo que a finalidade seja legítima. 7. Ademais, as medidas previstas para adequação das despesas dos entes públicos com funcionários estão expressamente arroladas no art . 169, §§ 3º e 4º, da CF, quais sejam: redução das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, exoneração de servidores não estáveis e exoneração de servidores estáveis, caso as medidas anteriores não sejam suficientes. 8. Deve ser observado pelo administrador público os princípios da legalidade, como expressamente determina o caput do art. 37 da CF, bem como o princípio da segurança jurídica, consagrado dentre os direitos e garantias individuais, é que assegurará a estabilidade que se espera da prática dos atos administrativos e, consequentemente, o respeito aos direitos dos indivíduos . 9. Agravo de instrumento improvido à unanimidade.

(TJ-PE - AI: 3215145 PE, Relator.: Ricardo de Oliveira Paes Barreto, Data de Julgamento: 20/03/2014, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/03/2014)

Verifica-se, portanto, a manifesta ilegalidade no atuar da câmara. A restrição imposta resultou em inquestionável ofensa ao patrimônio jurídico dos demandantes, ferindo o primado da irredutibilidade remuneratória. Se havia deficiência orçamentária, cumpria ao parlamento deliberar, debater e aprovar legislação específica reduzindo as despesas de forma global ou adequando os vencimentos mediante nova lei formal, assegurando o devido processo legislativo e o contraditório inerente às discussões daquela casa.

O acolhimento da tese recursal validaria condutas autocráticas incompatíveis com a estrutura democrática de administração. A sentença objurgada aplicou adequadamente os preceitos normativos ao caso, declarando nulo o expediente restritivo e determinando o pagamento integral das quantias defasadas desde o protocolo da peça inicial, incidindo sobre o montante as regras contemporâneas de atualização monetária e juros moratórios. Inexiste qualquer reparo a ser providenciado no édito judicial impugnado.

Por tais fundamentos, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE GANDU, mantendo incólume a sentença de primeiro grau que concedeu a segurança em favor dos impetrantes.

 Salvador, documento datado e assinado de forma eletrônica.

 Desembargador EDUARDO CARICCHIO 

RELATOR

06