PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8007995-20.2022.8.05.0105 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE IPIAU |
| Advogado(s): AFONSO MENDES DOS SANTOS |
| APELADO: ELIENE SILVA SANTOS |
| Advogado(s): |
I – DA ADMISSIBILIDADE DO AGRAVO INTERNO
O Agravo Interno preenche os pressupostos objetivos e subjetivos de admissibilidade, notadamente a tempestividade e a adequação da via eleita, nos termos do art. 1.021 do Código de Processo Civil.
Assim, conheço do recurso, passando ao exame do mérito.
II – DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
Insurge-se o MUNICÍPIO DE IPIAÚ contra decisão monocrática que negou provimento à apelação, mantendo a sentença que extinguiu execução fiscal de R$ 22,61, relativa ao IPTU do exercício de 2017, por ausência de interesse de agir, com fundamento no art. 485, incisos IV e VI, do CPC, à luz do Tema 1.184 do STF e da Resolução CNJ n.º 547/2024.
Sustenta o Fisco Municipal Agravante, em apertada síntese, que a decisão: (i) teria aplicado de forma equivocada o Tema 1.184 do STF; (ii) teria violado os princípios do contraditório e da não surpresa; (iii) teria extinguido a execução de ofício, sem prévia intimação; (iv) teria ignorado o interesse público na arrecadação; (v) teria implicado renúncia de receita sem lei autorizadora.
III – DA CORRETA APLICAÇÃO DO TEMA 1.184 DO STF
Não procede a alegação de equívoco na aplicação do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal. Ao revés, a decisão agravada revela-se juridicamente densa, metodologicamente coerente e integralmente alinhada à tese firmada pelo Pretório Excelso em sede de repercussão geral, observando-se, com rigor, tanto o conteúdo normativo do precedente quanto as especificidades fáticas do caso concreto.
Com efeito, a decisão monocrática agravada foi expressa, fundamentada e fiel à orientação vinculante fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.355.208, ao consignar, de forma literal e inequívoca, a seguinte tese:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.”
Nota-se, desde logo, que o núcleo normativo da tese firmada pelo STF não repousa na existência de lei local fixando valores mínimos para cobrança judicial, mas sim na constatação da ausência de interesse de agir, compreendida à luz do princípio constitucional da eficiência administrativa, expressamente previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, cujo teor literal dispõe:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.”
A decisão agravada, longe de aplicar o precedente de forma automática ou abstrata, procedeu à indispensável subsunção concreta, evidenciando que o crédito perseguido — no valor originário de R$ 22,61 — mostra-se manifestamente desproporcional aos custos administrativos e jurisdicionais inerentes ao processamento da execução fiscal, circunstância expressamente reconhecida no decisum, nos seguintes termos:
“No caso concreto, conforme se depreende da certidão de dívida ativa (CDA) colacionada pela própria Municipalidade, o valor do débito executado perfaz a quantia de R$ 22,61, montante que, à luz da Resolução n.º 547/2024 do CNJ, revela-se insuficiente para justificar a movimentação da máquina judiciária.”
Tal conclusão encontra reforço normativo na Resolução CNJ n.º 547/2024, editada precisamente para conferir efetividade ao Tema 1.184 do STF, a qual dispõe, em seu art. 1º:
“Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.”
A interpretação sistemática desses dispositivos evidencia que a eficiência administrativa atua como verdadeiro critério de racionalidade da jurisdição, legitimando o reconhecimento da carência de ação quando inexistente utilidade prática na tutela jurisdicional pretendida.
A doutrina administrativa clássica converge nesse sentido. Celso Antônio Bandeira de Mello, ao discorrer sobre o princípio da eficiência, leciona que:
“Eficiência é o dever que se impõe à Administração de atuar com presteza, perfeição e rendimento funcional, traduzindo-se no dever de boa administração.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 123).
Transpondo tal compreensão para o campo processual tributário, conclui-se que não se mostra compatível com o dever de boa administração a persecução judicial de créditos irrisórios, quando inexistente demonstração de adoção prévia de medidas extrajudiciais eficazes, como, aliás, expressamente exigido pelo próprio STF no item 2 da tese firmada no Tema 1.184:
“2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.”
Desse modo, ao reconhecer a ausência de interesse de agir no caso concreto, a decisão agravada não apenas observou fielmente o precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como também concretizou o princípio constitucional da eficiência, evitando a utilização disfuncional da jurisdição para fins manifestamente antieconômicos.
Conclui-se, portanto, que a extinção da execução fiscal, tal como operada, não decorreu de juízo discricionário ou voluntarista, mas de aplicação técnica, proporcional e constitucionalmente adequada do Tema 1.184 do STF, inexistindo qualquer vício ou ilegalidade a ser reparado neste ponto.
IV – DA INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À NÃO SURPRESA
O argumento de nulidade por decisão surpresa não se sustenta, seja à luz da dogmática processual contemporânea, seja em face da disciplina normativa expressa do Código de Processo Civil de 2015, que confere tratamento próprio às matérias de ordem pública, dentre as quais se insere a verificação da presença das condições da ação.
Com efeito, a extinção do feito decorreu do reconhecimento da ausência de interesse processual, matéria cognoscível de ofício pelo magistrado, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC, cujo teor literal é o seguinte:
“Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando: (…) VI – verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual.”
A própria sistemática do Código de Processo Civil autoriza — e, em determinadas hipóteses, impõe — o pronunciamento judicial ex officio acerca das condições da ação, não havendo falar, nesse contexto, em surpresa ilegítima, mas em exercício regular do poder-dever jurisdicional de controle da utilidade e da necessidade da tutela postulada.
A decisão agravada foi absolutamente explícita ao reconhecer a carência de ação, assentando, de forma literal:
“Dessa forma, restando evidente a ausência de interesse de agir, porquanto ausente utilidade prática na pretensão deduzida e não preenchidos os requisitos previstos no ato normativo em comento, impõe-se (…) o reconhecimento da carência de ação.”
O contraditório, em sua feição substancial, não pode ser compreendido como obstáculo à atuação racional e eficiente do Poder Judiciário, sobretudo quando a controvérsia é resolvida com base em precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal e em ato normativo do Conselho Nacional de Justiça, ambos de conhecimento público e observância obrigatória.
A propósito, o próprio Supremo Tribunal Federal, ao fixar a tese do Tema 1.184 da Repercussão Geral, reconheceu expressamente a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, exatamente para evitar a perpetuação de demandas desprovidas de utilidade prática, em homenagem ao princípio da eficiência administrativa.
No plano infraconstitucional, os arts. 9º e 10 do CPC, invocados pelo agravante, não vedam o reconhecimento de matérias de ordem pública, mas apenas proíbem decisões surpresa acerca de questões não previamente integradas ao debate processual quando dependentes de valoração fática ou jurídica controvertida, o que não se verifica na hipótese.
Com efeito, dispõe o art. 10 do CPC:
“Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.”
A interpretação sistemática desse dispositivo, contudo, conduz à conclusão — pacífica na doutrina e na jurisprudência — de que inexiste nulidade quando o fundamento decisório decorre de norma legal expressa ou de precedente vinculante, cuja aplicação independe de dilação probatória ou de debate fático adicional.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já assentou que o reconhecimento de matérias de ordem pública, como a ausência de interesse de agir, não configura decisão surpresa, desde que lastreado em fundamentos jurídicos objetivos, o que se amolda perfeitamente ao caso concreto.
A doutrina processual igualmente é firme ao distinguir contraditório substancial de contraditório meramente formal. Fredie Didier Jr., ao tratar do tema, leciona que:
“O contraditório não garante às partes o direito de impedir o juiz de aplicar o direito objetivo ao caso concreto, mas note-se que garante o direito de influenciar racionalmente o convencimento judicial.” (DIDIER JR., Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Curso de Direito Processual Civil. 18. ed. Salvador: JusPodivm, 2021, p. 130).
No caso em exame, não se vislumbra qualquer prejuízo concreto à parte agravante, pois a extinção do feito decorreu de critério normativo objetivo — valor irrisório do crédito e ausência de interesse de agir —, inexistindo espaço para alegação de cerceamento de defesa ou violação ao contraditório substancial.
Ademais, a própria Resolução CNJ n.º 547/2024, ao regulamentar a aplicação do Tema 1.184 do STF, confere previsibilidade e transparência ao procedimento de extinção das execuções fiscais de baixo valor, afastando, por completo, qualquer alegação de surpresa ilegítima.
Assim, a extinção da execução fiscal, tal como operada, não afronta os arts. 9º e 10 do CPC, mas, ao contrário, concretiza uma leitura constitucionalmente adequada do contraditório, compatível com a eficiência, a razoabilidade e a racionalização da atividade jurisdicional.
Conclui-se, portanto, que inexiste qualquer nulidade a ser reconhecida sob o prisma da alegada violação ao contraditório ou ao princípio da não surpresa, devendo ser integralmente mantida a decisão monocrática agravada.
V – DA LEGITIMIDADE DA EXTINÇÃO DE OFÍCIO E DA INEXISTÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL
O argumento do agravante, no sentido de que a extinção da execução fiscal violaria o interesse público na arrecadação tributária, parte de uma premissa conceitual equivocada, pois o interesse público primário não se confunde com o interesse arrecadatório irrefletido ou economicamente disfuncional.
O interesse público, enquanto categoria jurídico-constitucional, deve ser compreendido à luz dos princípios que regem a Administração Pública, especialmente o da eficiência, previsto expressamente no art. 37, caput, da Constituição Federal, já transcrito alhures, e que impõe ao Estado o dever de atuar com racionalidade, economicidade e proporcionalidade, inclusive no âmbito da persecução judicial de créditos tributários.
Nessa perspectiva, a decisão agravada foi enfática ao reconhecer que, no caso concreto, inexiste interesse processual apto a justificar a continuidade da execução fiscal, assentando, de forma literal:
“Aplica-se à hipótese vertente, por conseguinte, o entendimento do STF no sentido da possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, em decorrência da desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial.”
Tal compreensão encontra respaldo direto na própria dogmática do interesse de agir, tradicionalmente compreendido como a conjugação dos requisitos da necessidade e da utilidade da tutela jurisdicional. Ausente utilidade prática — como ocorre na cobrança judicial de crédito manifestamente irrisório — resta caracterizada a carência de ação, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao firmar a tese do Tema 1.184 da Repercussão Geral, reconheceu expressamente que a atuação jurisdicional deve ser pautada por critérios de racionalidade e custo-benefício institucional, afirmando ser “legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir”, exatamente para evitar a utilização antieconômica da máquina judiciária.
Não se cuida, portanto, de negar a relevância da arrecadação tributária, mas de reconhecer que o processo judicial não pode ser instrumentalizado de forma dissociada da realidade econômica e administrativa, sob pena de violação ao próprio interesse público que se pretende tutelar.
A doutrina administrativa é firme nesse ponto. Celso Antônio Bandeira de Mello adverte que o princípio da eficiência impõe à Administração Pública o dever de “obter os melhores resultados possíveis com os meios de que dispõe, evitando atuações inúteis ou desproporcionais” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 123), compreensão que se projeta, por identidade de razão, sobre a atuação judicial envolvendo a Fazenda Pública.
No campo específico do direito tributário, a racionalização da cobrança judicial de créditos de pequeno valor revela-se compatível com o próprio modelo constitucional de tributação, que não impõe ao Estado o dever de perseguir judicialmente todo e qualquer crédito, mas sim de fazê-lo de modo eficiente, proporcional e socialmente responsável.
A extinção de ofício da execução fiscal, quando caracterizada a ausência de interesse processual, não representa afronta à indisponibilidade do interesse público, mas, ao contrário, traduz-se em medida de proteção ao erário e à própria credibilidade do sistema de justiça, evitando a alocação de recursos públicos em demandas destituídas de utilidade prática.
Assim, ao reconhecer a inexistência de interesse processual no caso concreto, a decisão agravada exerceu, de forma legítima e constitucionalmente adequada, o controle das condições da ação, em consonância com o art. 485, VI, do CPC, com o Tema 1.184 do STF e com o princípio da eficiência administrativa, inexistindo qualquer ilegalidade ou excesso a ser reparado.
VI – DA DESNECESSIDADE DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA
A tese sustentada pelo agravante, no sentido de que a extinção da execução fiscal somente poderia ocorrer mediante a edição de lei municipal específica fixando valor mínimo para cobrança judicial, não encontra respaldo no ordenamento jurídico vigente nem na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.184 da Repercussão Geral.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal foi categórico ao afirmar que a extinção de execuções fiscais de baixo valor decorre da ausência de interesse de agir, instituto de direito processual, e não de nenhuma forma de dispensa do crédito tributário. Trata-se, portanto, de juízo de adequação processual, e não de renúncia, remissão ou anistia fiscal.
A decisão agravada, com absoluta correção técnica, consignou expressamente:
“Cabe à Fazenda Pública Municipal Recorrente, portanto, o cumprimento do item 2 do Tema 1184, fixado pelo Pretório Excelso no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.355.208, com repercussão geral, isto é, ‘O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida’.”
Nota-se que, em nenhum momento, o Supremo Tribunal Federal condicionou a extinção da execução fiscal de baixo valor à existência de lei local específica. Ao revés, atribuiu relevo decisivo ao princípio constitucional da eficiência administrativa e à análise concreta da utilidade da tutela jurisdicional, elementos suficientes para o reconhecimento da carência de ação.
A exigência de lei específica prevista no art. 150, §6º, da Constituição Federal — frequentemente invocada em casos semelhantes — refere-se exclusivamente às hipóteses de dispensa do crédito tributário, tais como isenção, anistia ou remissão, cujo teor literal dispõe:
“Art. 150. (…) § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica.”
A extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir não se subsume a nenhuma dessas hipóteses, porquanto não importa em perdão do crédito, nem impede eventual cobrança futura por meios administrativos ou mesmo judiciais, desde que superados os óbices que ensejaram a carência de ação.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça distingue, de forma clara, o juízo de inadmissibilidade ou extinção processual da renúncia de receita, sendo pacífico que a extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, não produz efeitos materiais sobre a existência do crédito tributário.
A doutrina tributária igualmente corrobora essa compreensão. Hugo de Brito Machado ensina que:
“A extinção do processo sem resolução do mérito não interfere na existência do crédito tributário, que permanece íntegro no plano do direito material, podendo ser exigido por outros meios admitidos pelo ordenamento.” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 151).
Portanto, não há falar em violação ao art. 150, §6º, da Constituição Federal, nem em necessidade de lei municipal específica para legitimar a extinção da execução fiscal, uma vez que o fundamento adotado — ausência de interesse de agir — situa-se exclusivamente no plano processual.
Conclui-se, assim, que a decisão agravada, ao afastar a exigência de lei municipal específica e reconhecer a carência de ação, aplicou corretamente o Tema 1.184 do STF, a Constituição Federal e a dogmática processual e tributária dominante, inexistindo qualquer mácula a ser reparada neste ponto.
VII – DA INEXISTÊNCIA DE RENÚNCIA DE RECEITA OU ATO DE IMPROBIDADE
Sustenta o Município Agravante que a extinção da execução fiscal de baixo valor configuraria renúncia de receita sem amparo legal, podendo, inclusive, caracterizar infração político-administrativa ou ato de improbidade administrativa. Tal argumentação, contudo, não resiste a uma análise jurídica minimamente acurada, por confundir institutos de direito material tributário com categorias próprias do direito processual.
A extinção judicial do feito executivo, fundada na ausência de interesse processual, não implica remissão, anistia, isenção ou qualquer outra forma de dispensa do crédito tributário. Trata-se, antes, de pronunciamento estritamente processual, que não alcança a existência, a exigibilidade ou a higidez do crédito no plano do direito material.
Nesse sentido, dispõe o art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, já transcrito, que o juiz não resolverá o mérito quando verificar ausência de interesse processual, hipótese que não produz coisa julgada material, preservando-se incólume o crédito tributário.
A distinção entre extinção processual e renúncia de receita é elementar na dogmática tributária. A exigência de lei específica prevista no art. 150, §6º, da Constituição Federal — cujo teor literal dispõe que:
“Art. 150. (…) § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica.”
aplica-se exclusivamente às hipóteses de dispensa material do crédito tributário, o que manifestamente não ocorre quando o processo é extinto sem resolução do mérito por ausência de interesse de agir.
A decisão agravada, ao reconhecer a carência de ação, não declarou extinto o crédito, nem impediu sua cobrança por outros meios admitidos pelo ordenamento, limitando-se a afastar a utilização da via judicial executiva em razão de sua manifesta inadequação e antieconomicidade no caso concreto.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao firmar a tese do Tema 1.184 da Repercussão Geral, foi explícita ao legitimar a extinção de execuções fiscais de baixo valor justamente para evitar a utilização disfuncional da máquina judiciária, sem que disso decorra qualquer forma de renúncia de receita. O núcleo da tese reside, como visto, na ausência de interesse de agir e na prevalência do princípio da eficiência administrativa.
No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça possui orientação consolidada no sentido de que a extinção do processo sem resolução do mérito não interfere na subsistência do crédito tributário, nem configura perdão fiscal, porquanto não produz efeitos no plano material.
A doutrina tributária é uníssona nesse ponto. Hugo de Brito Machado, com a autoridade que lhe é própria, ensina que:
“A extinção do processo sem julgamento do mérito não extingue o crédito tributário, que continua existindo no plano do direito material, podendo ser exigido enquanto não consumada a prescrição.” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros).
Na mesma linha, Leandro Paulsen esclarece que a extinção processual por ausência de interesse de agir não se confunde com renúncia fiscal, afirmando que:
“O reconhecimento da ausência de interesse processual impede apenas o uso da via judicial naquele momento, não importando em dispensa do crédito tributário, que permanece hígido.” (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 18. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2017, p. 104).
Não procede, portanto, a alegação de que a extinção da execução fiscal caracterizaria ato de improbidade administrativa ou infração político-administrativa. A Lei n.º 8.429/1992, em seu art. 10, exige, para a configuração de ato ímprobo, a ocorrência de dano ao erário decorrente de ação ou omissão dolosa, o que manifestamente não se verifica quando o Judiciário, com base em precedente vinculante do STF e em resolução do CNJ, reconhece a ausência de interesse processual.
Ademais, a racionalização da cobrança judicial de créditos irrisórios, longe de causar prejuízo ao erário, protege os cofres públicos, ao evitar dispêndios desnecessários com custas, atos processuais e estrutura administrativa desproporcionais ao valor perseguido.
Conclui-se, assim, que a extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir não configura renúncia de receita, tampouco ato de improbidade administrativa, mas representa medida juridicamente legítima, constitucionalmente adequada e alinhada à jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual deve ser integralmente mantida a decisão monocrática agravada.
VIII – DA MANUTENÇÃO DA DECISÃO MONOCRÁTICA
A decisão agravada encontra-se em plena consonância com: (i) o Tema 1.184 do STF; (ii) a Resolução CNJ n.º 547/2024; (iii) o art. 485, IV e VI, do CPC; (iv) e a Súmula n.º 568 do STJ, expressamente invocada no decisum:
“O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema.”
IX – CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, não se verifica qualquer ilegalidade, nulidade ou teratologia na decisão monocrática agravada.
Ao revés, trata-se de pronunciamento tecnicamente impecável, alinhado à jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal e à política judiciária de racionalização das execuções fiscais.
Sendo assim, NEGA-SE PROVIMENTO ao presente AGRAVO INTERNO interposto pelo MUNICÍPIO DE IPIAÚ, mantendo-se, na íntegra, a decisão monocrática recorrida.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA