PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO NA REALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO PERIÓDICA DE DESEMPENHO. LEI MUNICIPAL Nº 190/2016. INÉPCIA DA INICIAL AFASTADA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Município de Baianópolis contra sentença que reconheceu o direito de servidor integrante da Guarda Civil Municipal à progressão funcional horizontal, prevista na Lei Municipal nº 190/2016, afastando a alegação de inépcia da inicial e condenando o ente público ao cumprimento da progressão, diante da omissão administrativa na realização da Avaliação Periódica de Desempenho.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se a petição inicial é inepta em razão de suposto pedido indeterminado; (ii) estabelecer se a ausência de Avaliação Periódica de Desempenho, por omissão da Administração Pública, pode obstar a concessão da progressão funcional horizontal prevista em lei municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A petição inicial apresenta pedidos certos e determinados, com causa de pedir claramente identificada e narrativa fática coerente, afastando-se a alegação de inépcia.

2. O vínculo funcional entre o servidor e o Município está devidamente comprovado, bem como o preenchimento dos requisitos objetivos previstos no art. 37 da Lei Municipal nº 190/2016, especialmente o decurso de tempo no cargo e a inexistência de faltas injustificadas ou punições disciplinares.

3. A Avaliação Periódica de Desempenho constitui obrigação legal da Administração Pública, não podendo sua omissão ser imputada ao servidor.

4. O art. 41 da Lei Municipal nº 190/2016 expressamente dispõe que a não realização da avaliação de desempenho não pode obstar a progressão funcional do servidor que preencha os demais requisitos legais.

5. A omissão administrativa não pode servir como instrumento para frustrar direito assegurado em lei, sob pena de indevida subversão do princípio da legalidade.

6. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia reconhece que, inexistindo avaliação por inércia da Administração e não havendo elementos que desabonem o servidor, é devido o reconhecimento da progressão funcional.

IV. DISPOSITIVO

1. Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados: Lei Municipal nº 190/2016, arts. 37 e 41.

Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS nº 53.884/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 20.06.2017, DJe 30.06.2017; TJBA, Apelação Cível nº 8001497-89.2019.8.05.0208, Rel. Des. José Edivaldo Rocha Rotondano, Quinta Câmara Cível, j. 27.10.2020, DJe 03.11.2020.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8000007-60.2018.8.05.0016, sendo Apelante o Município de Baianópolis, e Apelado  REINALDO FERREIRA DA SILVA.

Acordam os Desembargadores componentes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto condutor.

Salvador, data de registro no sistema.

PRESIDENTE

RELATOR

PROCURADOR DE JUSTIÇA

RM06

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Improvido. Unânime.

Salvador, 22 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Adoto o relatório da sentença proferida pelo Juiz da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais de Baianópolis, acrescentando que se trata de apelação cível interposta em face da sentença que, no bojo da ação ordinária movida em face do Município Apelante, na qual postula a parte Autora a implementação da progressão funcional, na forma da legislação municipal que cuida da espécie, julgou procedente o pedido, nos seguintes termos:

“a) DETERMINAR que o Município réu implemente em favor do autor a progressão horizontal no percentual de 5%, sob o seu piso salarial, nos termos do art. 37 da Lei Municipal nº 190/2016, com reflexo nas demais vantagens pecuniárias percebidas pelo autor;

b) CONDENAR o réu ao pagamento dos valores retroativos referentes à progressão, desde quando preenchidos os requisitos legais, com correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora pelos índices da caderneta de poupança, nos termos do art. 1º-F da Lei 9.494/97, e são devidos a contar do vencimento de cada obrigação quanto aos valores consolidados até 08/12/2021. Com relação aos valores posteriores a 08/12/2021 deverá ser aplicado o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), nos moldes da EC n. 113/21.

Condeno o réu ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 3º do CPC.

Sem custas, ante a isenção legal”

Inconformado, o Município defende, inicialmente, a inépcia da inicial por ausência de pedido certo e determinado.

No mérito, afirma que a sentença não deve ser mantida, dado que “A progressão horizontal, conforme estabelecida na Lei Municipal nº 190/2016, não constitui ato administrativo automático, tampouco vinculado, sendo condicionada ao cumprimento cumulativo dos requisitos legais previstos expressamente no art. 37 da mencionada legislação municipal. Embora a Administração não tenha realizado a Avaliação Periódica de Desempenho (APD), a progressão horizontal não poderia ser concedida de modo automático, pois se trata de avaliação que envolve critérios subjetivos relacionados ao mérito e desempenho individual do servidor, de competência exclusiva da Administração Pública. ”

Assevera que “O Judiciário não pode substituir a Administração na análise de mérito, especialmente porque tal situação configuraria indevida interferência no exercício do poder discricionário da Administração Pública, violando frontalmente o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal).”

Pontua que “o servidor apelado sequer comprovou documentalmente o preenchimento cumulativo dos demais requisitos objetivos previstos na Lei Municipal nº 190/2016. Incumbia ao autor comprovar satisfatoriamente a existência dos requisitos legais que fundamentam o direito alegado, ônus do qual não se desincumbiu adequadamente, conforme exige o artigo 373, inciso I, do CPC.”

Dispendendo argumentos nesse sentido, pugna ao final, pela reforma da sentença, julgando improcedente o pedido deduzido na exordial.

Devidamente intimada, a parte contrária apresentou contrarrazões.

Remetidos os autos à Superior Instância, e distribuídos à Quinta Câmara Cível, coube-me a função de Relator.

Em condições para julgamento, determinei a inserção do feito em pauta.

Salvador, data de registro no sistema.

Des. Renato Ribeiro Marques da Costa

Relator

RM06

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Conheço do recurso, dado que preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Inicialmente, cabe registrar não merecer guarida a alegação de inépcia da inicial em razão do pedido ser indeterminado, dado que da análise minuciosa da exordial, constata-se que, diversamente do alegado pelo recorrente, os pedidos formulados são certos e determinados, além de compatíveis entre si, sendo possível identificar com clareza a causa de pedir e a coerência da narrativa fática, não havendo, portanto, que se falar em inépcia da petição inicial.

Tecidas as considerações acima, impõe-se, de logo, a imersão ao mérito recursal.

Na hipótese em apreço, é incontroverso o vínculo funcional entre a parte apelada e o Município de Baianópolis, na medida em que inequivocamente demonstrado pelos documentos carreados aos fólios.

Nesse sentido, para fins de que seja concebida a progressão funcional requerida pela parte Autora na ação de origem, a Lei Municipal nº 190/2016, que instituiu o Estatuto, Plano de Carreira e Salários dos Guardas Civis Municipais de Baianópolis, estabelece os critérios autorizadores da progressão horizontal.

Nos termos do art. 37 da Lei nº 190/2016, a concessão do benefício está condicionada ao atendimento cumulativo dos seguintes requisitos objetivos:

I – ter completado 04 (quatro) anos de efetivo exercício na referência em que se encontra;

II – não ter mais do que oito faltas injustificadas nos 12 (doze) últimos meses imediatamente anteriores à data da homologação do respectivo resultado da APD;

III – não ter sofrido punição disciplinar nos 12 (doze) últimos meses imediatamente anteriores à data da homologação do respectivo resultado da APD;

IV – não ter sido destituído ou exonerado de cargo de provimento em comissão ou de função de confiança por motivo disciplinar, nos 12 últimos meses imediatamente anteriores à data da homologação do respectivo resultado da APD.

Da simples leitura do dispositivo legal acima transcrito, infere-se que a progressão funcional será concedida quando preenchidos, cumulativamente, os requisitos de (i) decurso de 04 (quatro) anos de efetivo exercício do cargo; (ii) não ter mais de 08 faltas injustificadas nos 12 últimos meses anteriores a data de homologação do respectivo resultado da APD; (iii) não ter sofrido punição disciplinar nos 12 últimos meses anteriores a data de homologação do respectivo resultado da APD;  (iv) não ter sido destituído ou exonerado de cargo de provimento em comissão ou de função de confiança por motivo disciplinar, no mesmo período referido nos incisos anteriores. 

No caso em análise, o autor comprovou que sua posse no cargo ocorreu em 2002, não havendo qualquer dúvida de que permanece em efetivo exercício na mesma referência por período muito superior a quatro anos, além de não constar nos autos qualquer aplicação de penalidades disciplinares ou o registro de faltas injustificadas no lapso temporal exigido.

O único requisito não demonstrado foi a Avaliação Periódica de Desempenho (APD), justamente em razão da omissão da Administração Municipal, que deixou de realizá-la, apesar de se tratar de obrigação legal.

Observa-se que o apelante apenas defende que a norma é de eficácia limitada, por depender de regulamentação, razão pela qual a Autora não faria jus à progressão funcional reclamada.

Registre-se, por oportuno, que o art. 41 da Lei nº 190/2016 é expresso ao dispor que “a avaliação de desempenho para progressão funcional será realizada a cada 01 (um) ano e, caso não ocorra, não poderá obstar a progressão dos servidores que preencham os demais requisitos legais”.

Pelo panorama delineado nos autos resta claro que a omissão da Administração Pública não pode ser usada como subterfúgio para negar um direito conferido pela legislação, caso contrário estar-se-ia permitindo que o Poder Executivo tivesse a prerrogativa de obstar a aplicação da lei, em verdadeiro exercício de poder legislativo negativo.

Nessa esteira é o entendimento de Hely Lopes Meirelles:

[...] quando a própria lei fixa o prazo para sua regulamentação, decorrido este sem a publicação do decreto regulamentar, os destinatários da norma legislativa podem invocar utilmente seus preceitos e auferir vantagens dela decorrentes, desde que possa prescindir do regulamento, porque a omissão do Executivo não tem o condão de invalidar os mandamentos legais do Legislativo

(Editora Malheiros Editores - 38ª Edição; São Paulo - 2011; pág. 135)

Desse modo, afigura-se correto o entendimento do magistrado a quo no sentido de que a inércia do município em realizar a avaliação de desempenho de seus servidores assegura aos administrados os direitos que estiverem condicionados à referida regulamentação.

Em casos desse jaez, onde é flagrante inércia do Ente Municipal em adotar as providências indispensáveis para realização da avaliação de desempenho necessária para fins de progressão e promoção funcional de seus servidores, a jurisprudência é firme ao dispensar o cumprimento do requisito de avaliação prévia para reconhecer o direito do servidor público à progressão funcional, mormente quando nada é ventilado no sentido de desabonar o mérito e o desempenho da parte interessada.

Este é o entendimento do STJ:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ESTADO DE GOIÁS. PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEI 17.093/2010. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. INÍCIO DO PROCEDIMENTO DE AVALIAÇÃO DE INCUMBÊNCIA DA SECRETARIA DE ESTADO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO.

1. Trata-se de pretensão de reconhecimento da progressão funcional dos recorrentes para o Padrão III da Classe A, a contar do mês seguinte ao momento em que completaram o interstício de 24 (vinte e quatro) meses no padrão anterior, à luz da Lei Estadual 17.093/2010.

[...]

4. A ausência de oitiva da Comissão de Avaliação é ato de incumbência da Administração, e não do servidor, não sendo possível atribuir a este o ônus que cabe à autoridade impetrada, qual seja, o de provocar a referida Comissão.

5. Essa obrigação da Administração, de impulsionar, de ofício, o exame da progressão funcional, decorre da imposição prevista no § 1º do art. 8º da precitada lei, que estabelece a obrigação de o ato de concessão da progressão ser publicado no mês em que o servidor satisfizer o interstício previsto no art. 6º, já mencionado.

[...]

7. Sendo omissa a autoridade impetrada sobre a sua obrigação de avaliar o direito à progressão dos ora recorrentes e nada registrando de desabono ao mérito e ao desempenho dos servidores, configurado está o direito líquido e certo à progressão.

8. Rejeita-se a alegação de ausência de auto-aplicabilidade da Lei Estadual 17.093/2010, já que ela fornece elementos suficientes para concluir que a Avaliação de Desempenho, ausente regulamentação especificadora, deve atestar o mérito e o desempenho sob o parâmetro da satisfatoriedade da atuação funcional. A propósito, a mesma lei, no § 6º do art. 7º, estabelece que a avaliação do servidor será considerada satisfatória para fins de promoção, em caso de omissão da Administração.

9. Recurso Ordinário provido.

(STJ, RMS nº 53884/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 20/06/2017, DJe de 30/06/2017)(destaquei).

Nesta mesma linha, já decidiu este Vetusto Tribunal:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO HORIZONTAL. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NÃO REALIZADA. OMISSÃO INJUSTIFICADA. GARANTIA DO DIREITO. SENTENÇA MANTIDA.

1. Em suma, o autor, servidor municipal estatutário, ajuizou a demanda em foco objetivando a sua progressão horizontal na carreira, obstada pelo Ente por não haver regulamentação da Lei local.

2. Não obstante, a omissão do poder público não pode ser usada como subterfúgio para negar um direito conferido pela legislação, caso contrário estaria se permitindo que o executivo tivesse a prerrogativa de obstar a aplicação da lei, em verdadeiro exercício de poder legislativo negativo.

3. A inércia do município em realizar a avaliação de desempenho de seus servidores assegura aos administrados os direitos que estiverem condicionados a referido procedimento.

4. Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida, inclusive em remessa necessária.

(TJBA, APC nº 8001497-89.2019.8.05.0208, Rel. Des. José Edivaldo Rocha Rotondano, Quinta Câmara Cível, Julgado em 27/10/2020, DJe de 03/11/2020)(destaquei).

Com efeito, a Administração Pública não pode se valer da própria torpeza e desídia para eximir-se do cumprimento de obrigação legal, prejudicando a parte autora.

Assim, estando a interpretação do juízo primevo em harmonia com o entendimento dos tribunais pátrios, não há que se falar em reforma do provimento de primeiro grau.

Isto posto, voto no sentido de conhecer NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantendo-a íntegra a sentença guerreada.

Salvador, data de registro no sistema.

PRESIDENTE

DES. RENATO RIBEIRO MARQUES DA COSTA

RELATOR

PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA

RM06