PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 0501246-12.2018.8.05.0039 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| JUIZO RECORRENTE: JUIZ DE DIREITO DA 2ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE CAMAÇAR |
| Advogado(s): |
| RECORRIDO: MUNICIPIO DE CAMACARI e outros |
| Advogado(s): JACQUELINE CARNEIRO SIMOES GUIMARAES |
A remessa necessária devolve ao Tribunal o conhecimento pleno da matéria fática e jurídica debatida na origem, operando o chamado efeito translativo. Assim, compete a esta Corte examinar a regularidade do processo, as condições da ação e o próprio mérito da demanda, assegurando que a manutenção da validade do ato administrativo impugnado esteja em estrita consonância com o ordenamento jurídico.
Portanto, presentes os pressupostos legais, passo à análise das questões suscitadas.
Inadequação da Via Eleita para Sanções de Improbidade
No que tange à pretensão do autor popular de ver aplicadas aos agentes públicos as sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), deve ser mantido o entendimento do juízo de origem quanto à inadequação da via eleita.
É imperioso distinguir a natureza jurídica da Ação Popular daquela atribuída à Ação de Improbidade Administrativa. Enquanto a primeira, fundamentada no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, possui natureza eminentemente desconstitutiva e visa à anulação de atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade, a segunda possui caráter sancionatório, voltada à punição pessoal do agente público ou terceiro que pratica ato ímprobo.
A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia orienta que a ação popular não é o instrumento processual adequado para a imposição das penalidades da LIA, dada a diversidade de ritos, legitimidades e objetos. A aplicação de sanções como a suspensão de direitos políticos ou a perda da função pública exige o ajuizamento de ação própria, com observância do procedimento especialíssimo estabelecido na Lei nº 8.429/92, para o qual o cidadão comum não detém legitimidade ativa isolada.
Nesse sentido, colhe-se o entendimento deste Tribunal de Justiça:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Segunda Câmara Cível Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 8001585-15.2022.8.05.0082 Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível JUIZO RECORRENTE: JUIZ DE DIREITO DA V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COM DE GANDU Advogado(s): RECORRIDO: EVERSON DOS SANTOS SOUZA e outros (3) Advogado(s):ROBERTO OLIVEIRA registrado(a) civilmente como ROBERTO SANTOS OLIVEIRA, ADEMIR ISMERIM MEDINA ACORDÃO Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PEDIDO DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. I. CASO EM EXAME 1. Ação Popular ajuizada por cidadãos contra agente municipal, com pedidos de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, ressarcimento ao erário, proibição de contratar com o Poder Público e condenação em custas e honorários. 2. Sentença extinguiu o processo sem resolução de mérito por inadequação da via eleita, ao fundamento de que a Ação Popular não é instrumento idôneo para aplicação de sanções por improbidade administrativa, ausente pedido de anulação de ato administrativo específico. 3. Reconheceu-se ainda que a Constituição, art. 38, III, admite a acumulação de mandato de vereador com cargo público quando houver compatibilidade de horários e que a requerida obteve licença sem remuneração, prejudicando a alegação de acúmulo irregular. 4. Em cumprimento ao art. 19 da Lei 4.717/1965, os autos subiram em sede de remessa necessária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 5. A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular pode ser utilizada como meio para impor sanções típicas da Ação de Improbidade Administrativa, à míngua de pedido de anulação de ato administrativo específico. III. RAZÕES DE DECIDIR 6. A Constituição Federal, art. 5º, LXXIII, e a Lei 4.717/1965 delimitam a Ação Popular à anulação de atos administrativos lesivos, não abrangendo a imposição de sanções da Lei 8.429/1992, o que revela inadequação da via eleita. 7. O Superior Tribunal de Justiça afirma que não se aplicam sanções de improbidade em sede de Ação Popular, em razão da distinção de legitimidade e procedimento (REsp 704.570/SP, Rel. Min. Francisco Falcão). 8. A jurisprudência estadual reforça que pedidos sancionatórios em Ação Popular configuram desvio do objeto, impondo extinção sem resolução do mérito (TJ-GO, Apelação/Reexame Necessário n. 0358590-79.2015.8.09.0086; TJ-PB, AC n. 0060706-78.2014.815.2001). 9. Ainda que superado o óbice processual, não há provas de recebimento de vencimentos indevidos, e a licença sem remuneração da ré torna prejudicada a alegação de acúmulo irregular de cargos. 10. A ausência de ato administrativo concreto a ser anulado inviabiliza a pretensão, impondo a manutenção da sentença que extinguiu o feito com base no art. 485, VI, do CPC. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Remessa necessária desprovida. Sentença mantida. Tese de julgamento: 1. A Ação Popular possui natureza estritamente anulatória, não se prestando à imposição de sanções da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A inexistência de ato administrativo específico a ser desconstituído inviabiliza o processamento da Ação Popular. 3. A concessão de licença sem remuneração afasta alegação de acúmulo indevido e prejuízo ao erário. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LXXIII, e 38, III; CPC, arts. 485, VI, e 496; Lei 4.717/1965, art. 19; Lei 8.429/1992. Jurisprudência relevante citada:STJ, REsp 704.570/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Rel. p/ Acórdão Min. Luiz Fux, 1ª Turma, j. 17.05.2007, DJ 04.06.2007. TJ-GO, Apelação/Reexame Necessário n. 0358590-79.2015.8.09.0086, Rel. Des. Delintro Belo de Almeida Filho, 4ª Câmara Cível, j. 16.05.2019. TJ-PB, AC n. 0060706-78.2014.815.2001, Rel. Desa. Maria das Graças Morais Guedes, 3ª Câmara Cível. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, identificados de forma preambular, ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, para NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária, na forma do quanto fundamentado no voto do excelentíssimo Relator, adiante registrado e que a este se integra. Sala de Sessões, de de 2025. PRESIDENTE DESEMBARGADOR EDUARDO CARICCHIO RELATOR PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA ( Classe: Reexame Necessário,Número do Processo: 8001585-15.2022.8.05.0082,Relator(a): EDUARDO AFONSO MAIA CARICCHIO,Publicado em: 19/09/2025 )
A manutenção da extinção do processo sem resolução de mérito quanto a este capítulo do pedido é medida que se impõe, ante a manifesta falta de interesse processual na modalidade adequação, em conformidade com o art. 485, inciso VI, do CPC.
No mérito, a controvérsia reside na legalidade da contratação direta do Instituto Chapada de Educação e Pesquisa (ICEP) pelo Município de Camaçari, fundamentada na inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.
O ordenamento jurídico estabelece que a licitação é a regra para as contratações públicas, visando garantir a isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa. Contudo, a própria lei admite exceções quando a competição se mostra inviável. No caso dos serviços técnicos especializados, a inexigibilidade exige a presença concomitante de três requisitos: (i) serviço técnico especializado, elencado no art. 13 da Lei nº 8.666/93; (ii) natureza singular do serviço; e (iii) notória especialização do contratado.
Quanto à notória especialização, o § 1º do art. 25 da Lei nº 8.666/93 define-a como o conceito do profissional ou empresa no campo de sua especialidade que permita inferir que seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.
No caso em tela, a análise do Processo Administrativo nº 00342.11.07.200.2017 revela que o ICEP logrou comprovar sobejamente tal requisito.
Ademais, as provas documentais constantes dos autos evidenciam que o instituto possui vasta experiência na execução de serviços similares em municípios de grande porte e complexidade populacional, a exemplo de Salvador/BA, Vitória da Conquista/BA e Jaboatão dos Guararapes/PE. Tal histórico afasta a tese autoral de que a entidade não teria capacidade técnica para atuar na rede de ensino de Camaçari, que conta com mais de 40 mil alunos.
No que tange à singularidade do serviço, esta se caracteriza por uma situação anômala ou incomum que exige um desempenho intelectual extraordinário, não podendo ser satisfatoriamente atendida por qualquer profissional médio da área. O objeto do Contrato nº 0133/2017 — sistematização de proposta pedagógica municipal, formação continuada de educadores e mobilização social — reveste-se dessa natureza singular, pois demanda uma metodologia específica e integrada que o ICEP desenvolveu com reconhecimento técnico consolidado.
A jurisprudência deste Tribunal de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, comprovados os requisitos de especialização e singularidade, a contratação direta é legítima:
DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ACP POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS ADVOCATÍCIO E CONTÁBIL PELO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CAPARAÓ/MG. PRETENSÃO JULGADA IMPROCEDENTE PELA CORTE DAS ALTEROSAS. PRETENSÃO DO ACUSADOR DE REFORMA DA SOLUÇÃO UNIPESSOAL DESTA CORTE SUPERIOR, A QUAL CONFIRMOU O ARESTO QUE ABSOLVEU OS DEMANDADOS ÀS SANÇÕES DA LEI 8.429/1992. O TRIBUNAL DE ORIGEM, COM ESTEIO NO QUADRO EMPÍRICO REPRESADO NO CADERNO PROCESSUAL, ATESTOU A NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS E A SINGULARIDADE DOS SERVIÇOS ADVOCATÍCIO E CONTÁBIL, MOTIVO PELO QUAL A CONTRATAÇÃO SE ENCARTA EM INEXIGIBILIDADE DE PROCESSO LICITATÓRIO. CONDUTA ÍMPROBA INEXISTENTE. AGRAVO INTERNO DO ÓRGÃO ACUSADOR DESPROVIDO. 1. Os contratos para a prestação de serviços técnicos profissionais especializados, conforme aduz o citado art. 13 da Lei de Licitações, deverão ser celebrados mediante a realização de concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração. Ressalvam-se, no entanto, justamente os casos de inexigibilidade de licitação, efetiva conjugação dos arts. 13 e 25, II da Lei em comento. 2. Exige-se, para os fins do reconhecimento de inviabilidade de competição, que o contratado tenha notória especialização na seara em que atua, de modo a evidenciar que o seu labor é o mais adequado para a satisfação do objeto contratado, além de se tratar de convocação do contratante para um trabalho com a característica da singularidade. 3. O eminente Professor MARÇAL JUSTEN FILHO apresenta o magistério segundo o qual a natureza singular se caracteriza como a situação anômala, incomum, impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por qualquer profissional especializado. Envolve os casos em que demandam mais do que a especialização, pois apresentam complexidades que impedem obtenção de solução a partir da contratação de qualquer profissional (ainda que especializado) (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: RT, 2014, p. 498). 4. Nessa linha interpretativa, a pretensão do Órgão Acusador vai de encontro ao entendimento desta Corte Superior de que a contratação direta de serviços de Advocacia deve estar vinculada à notória especialização do prestador do serviço e à singularidade do objeto contratado (hipóteses incomuns e anômalos), caracterizando a inviabilidade de competição (Lei 8.666/93 - arts. 25, II e 13, V), avaliada por um juízo de razoabilidade (AgRg no AgRg no REsp. 1.288.585/RJ, Rel. Min. OLINDO MENEZES, DJe 9.3.2016). 5. Na presente demanda, o Tribunal das Alterosas, com base na moldura fático-probatória que se decantou na espécie, compreendeu (fls. 1.896/1.906) que os serviços advocatícios e contábeis contratados pelo Município de Caparaó/MG atendiam aos requisitos de inexigibilidade, por condizerem com serviços singulares, em que se exige apuro e especialização do profissional técnico, sendo, portanto, inviável a competição, não havendo falar- se em violação à Lei de Licitações e, portanto, ausente a tipicidade ímproba. 6. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido. (AgInt no AREsp n. 1.535.308/MG, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 9/12/2020.)
Por fim, verifica-se a plena regularidade do Processo Administrativo nº 00342.11.07.200.2017, que observou as formalidades do art. 26 da Lei nº 8.666/93, incluindo a justificativa de preço balizada por tabelas de referência do Ministério da Educação (MEC) e parecer favorável da Procuradoria Geral do Município. Portanto, não se vislumbra qualquer vício de ilegalidade na contratação direta ora impugnada.
Avançando na análise meritória, cumpre enfrentar a alegação autoral de que a contratação teria sido maculada por parcialidade e conflito de interesses, sob o argumento de que a ré Neurilene Martins Ribeiro, então Secretária Municipal de Educação, possuiria vínculo estreito com o Instituto Chapada de Educação e Pesquisa (ICEP), figurando como sua formadora e fundadora.
O exame detido do acervo probatório, contudo, não autoriza a conclusão de que houve direcionamento ilícito ou favorecimento pessoal. Conforme apurado no curso do processo administrativo e corroborado pelas informações prestadas pelo próprio instituto no âmbito de investigação ministerial, o vínculo profissional da referida gestora com a entidade contratada encerrou-se definitivamente em janeiro de 2014.
Considerando que o Contrato nº 0133/2017 foi firmado somente em outubro de 2017, verifica-se um distanciamento temporal superior a três anos entre o desligamento da ré e a celebração do ajuste impugnado. A mera participação pretérita na fundação ou no corpo técnico de uma entidade, por si só, não constitui óbice perpétuo à contratação desta pelo Poder Público, mormente quando não demonstrada a persistência de interesses econômicos ou ingerência atual da gestora na administração da pessoa jurídica.
Ademais, é imperioso destacar que o autor popular não produziu qualquer prova concreta de que a Secretária de Educação tenha agido com desvio de finalidade para beneficiar o ICEP em detrimento do erário. O ônus da prova, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC, incumbia ao acionante, que se limitou a formular alegações genéricas baseadas em notícias e artigos científicos antigos, deixando transcorrer in albis o prazo para especificação de novas provas.
Nesse contexto, ganha especial relevância o arquivamento da Notícia de Fato IDEA nº 003.9.56618/2018 pelo Ministério Público do Estado da Bahia. O Parquet, após diligências investigativas, concluiu pela inexistência de indícios de ilegalidade ou prática de ato de improbidade, asseverando que o vínculo anterior da gestora não maculava o certame ocorrido anos depois.
Portanto, diante da ausência de elementos que comprovem o dolo ou o favorecimento indevido, deve ser mantido o afastamento da tese de parcialidade, reconhecendo-se a higidez da conduta dos agentes públicos envolvidos.
Portanto, diante da absoluta carência de provas quanto à lesividade ou imoralidade do ato impugnado, a manutenção da sentença de improcedência é o caminho jurídico adequado, prestigiando-se a segurança jurídica e a higidez dos atos administrativos que não tiveram sua validade desconstituída no curso da instrução processual.
Ante o exposto e fundamentado, o voto é no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA, mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau que julgou improcedente a ação popular.
Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro
Relator