PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0165134-23.2007.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| APELADO: BANCO ECONOMICO SA |
| Advogado(s): ADRIANA ANDRADE ESTRELA |
I – DA ADMISSIBILIDADE
De início, constato que o recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DO SALVADOR preenche os pressupostos objetivos e subjetivos de admissibilidade recursal, notadamente quanto à tempestividade, regularidade formal e legitimidade recursal, nos termos dos arts. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil.
Assim, conheço do recurso.
II – DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à legalidade da cobrança da Taxa de Licença de Localização e Funcionamento (TLF), exigida do BANCO ECONÔMICO S/A (em liquidação extrajudicial), relativamente aos exercícios de 1992 a 1996, com fundamento em Auto de Infração nº 13533-U, cuja exigibilidade foi afastada pela sentença recorrida.
O Juízo de origem reconheceu a nulidade do crédito tributário, especialmente por reputar ilegítima a adoção do número de empregados como base de cálculo da taxa, em afronta à natureza jurídica do tributo, além de acolher fundamentos atinentes à impossibilidade de incidência de encargos sobre entidade em liquidação extrajudicial.
O MUNICÍPIO DO SALVADOR, inconformado, sustenta, em síntese, os argumentos que passo a examinar individualmente.
III – DA SUPOSTA LEGITIMIDADE DA TLF COMO DECORRÊNCIA DO PODER DE POLÍCIA)
Sustenta o apelante que a cobrança da Taxa de Licença de Localização e Funcionamento – TLF encontra fundamento no exercício regular do poder de polícia administrativa, nos termos do art. 145, inciso II, da Constituição da República, bem como do art. 77 do Código Tributário Nacional.
Com efeito, dispõe o art. 145, II, da Constituição Federal de 1988:
“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.”
Por sua vez, o Código Tributário Nacional estatui:
“Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.”
A partir desses dispositivos, extrai-se, com clareza solar, que a instituição de taxas encontra-se condicionada a dois pressupostos estruturais: (i) o exercício regular do poder de polícia; ou (ii) a prestação de serviço público específico e divisível. Trata-se, portanto, de tributo vinculado, cuja exigência reclama a existência de atuação estatal concreta, específica e referível ao contribuinte.
Nesse sentido, a doutrina clássica de direito tributário é absolutamente uníssona. Hugo de Brito Machado leciona:
“Taxa é o tributo cujo fato gerador é o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível. Sua característica essencial é a vinculação a uma atividade estatal.” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 446).
Na mesma linha, Roque Antonio Carrazza adverte:
“A taxa é tributo necessariamente vinculado a uma atuação estatal específica, não podendo assumir feição de imposto, sob pena de inconstitucionalidade.” (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 565).
Deveras, não se desconhece a legitimidade, em tese, da cobrança de taxa de localização e funcionamento, porquanto inserida no âmbito do poder de polícia municipal. Todavia, a análise jurídica não pode se esgotar na verificação abstrata da competência tributária.
A controvérsia, como bem delimitado na sentença recorrida (ID nº 88702989), reside na forma concreta de exigência do tributo, notadamente na estrutura de sua base de cálculo, circunstância que revela eventual desvirtuamento da natureza jurídica da exação.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, em reiterados julgados, firmou orientação no sentido de que a taxa não pode assumir base de cálculo própria de imposto, sob pena de violação ao art. 145, §2º, da Constituição Federal.
A propósito, colhe-se da jurisprudência da Suprema Corte:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. UTILIZAÇÃO DO NÚMERO DE EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE CORRELAÇÃO COM O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que a base de cálculo das taxas deve guardar correspondência com o custo da atividade estatal exercida no âmbito do poder de polícia.
2. Revela-se inconstitucional a adoção de critérios estranhos a essa finalidade, tais como o número de empregados do estabelecimento contribuinte.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.
(ARE 991701 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 30/11/2018, DJe 06/12/2018)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA MUNICIPAL DE FISCALIZAÇÃO. BASE DE CÁLCULO. UTILIZAÇÃO DE ELEMENTOS NÃO VINCULADOS AO CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. NÚMERO DE EMPREGADOS. INADEQUAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES.
1. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a base de cálculo das taxas deve refletir o custo da atividade estatal específica e divisível, inerente ao exercício do poder de polícia ou à prestação de serviço público.
2. A utilização do número de empregados como critério de quantificação da exação desnatura a taxa, por não guardar relação com o custo da atividade administrativa, convertendo-a em verdadeira figura tributária de natureza diversa.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.
(ARE 910033 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, julgado em 01/12/2015, DJe 18/12/2015)
“TAXA – LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO – BASE DE CÁLCULO – NÚMERO DE EMPREGADOS. Não se coaduna com a natureza do tributo o cálculo a partir do número de empregados.” (STF, RE 202.393/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, julgado em 24/10/1997, DJ 21/11/1997).
No mesmo sentido, a Suprema Corte reafirmou a necessidade de estrita vinculação entre a taxa e o custo da atividade estatal:
“É inconstitucional a cobrança de taxa que não guarde relação com o custo da atividade estatal específica.” (STF, RE 643.247/SC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2017, DJe 19/12/2017).
Em igual sentido, o Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que:
“É ilegítima a cobrança de taxa de fiscalização de localização e funcionamento calculada com base no número de empregados do estabelecimento.” (STJ, REsp 172.222/SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, Segunda Turma, julgado em 03/04/2003, DJ 19/05/2003).
Ainda no âmbito do STJ, reforçando a mesma orientação:
“A taxa não pode ter base de cálculo desvinculada da atividade estatal, sob pena de assumir natureza de imposto.” (STJ, AgRg no REsp 1.060.210/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/06/2009, DJe 01/07/2009).
Destarte, embora o Município detenha competência para instituir a TLF, tal prerrogativa não é absoluta, encontrando limites intransponíveis na Constituição Federal e na própria natureza jurídica das taxas.
A exigência tributária que se afasta da necessária correspondência entre o custo da atividade estatal e o valor exigido do contribuinte transmuda-se, indevidamente, em exação de índole arrecadatória, típica dos impostos, o que é vedado pelo ordenamento jurídico.
Nesse contexto, com precisão técnica e acerto jurídico, a sentença recorrida reconheceu que a cobrança impugnada não se coaduna com os parâmetros constitucionais e legais que regem a matéria, razão pela qual deve ser integralmente mantida.
Assim, embora legítima em abstrato, a Taxa de Licença de Localização e Funcionamento, na forma como exigida no caso concreto, revela-se juridicamente inválida, porquanto desvirtuada em sua estrutura normativa, circunstância que impõe a rejeição do argumento recursal.
IV – DA BASE DE CÁLCULO: DA PRETENSA VALIDADE DO NÚMERO DE EMPREGADOS COMO PARÂMETRO
Cuida-se, aqui, do verdadeiro núcleo jurídico da controvérsia, na medida em que a validade da exação impugnada depende, essencialmente, da compatibilidade de sua base de cálculo com a natureza jurídica das taxas.
Sustenta o Município do Salvador que o número de empregados do estabelecimento constituiria parâmetro legítimo para mensurar a intensidade da atividade fiscalizatória estatal, não havendo, assim, qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade no critério adotado.
A tese recursal, contudo, não merece prosperar.
Com efeito, a Constituição Federal estabelece limitação expressa ao legislador tributário no tocante às taxas, dispondo, de forma categórica:
“Art. 145 (...) § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
Tal comando normativo revela a essência do regime jurídico das taxas: trata-se de tributo vinculado, cuja base de cálculo deve guardar relação direta, específica e mensurável com o custo da atividade estatal desempenhada.
Nesse sentido, o Código Tributário Nacional, ao tratar do poder de polícia, reforça a necessidade de referibilidade concreta:
“Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público...”
A leitura sistemática dos dispositivos evidencia que a taxa não pode assumir feição de tributo geral, desvinculado da atuação estatal, sob pena de transfiguração em verdadeiro imposto disfarçado.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de forma reiterada e consolidada, rechaça expressamente a utilização do número de empregados como base de cálculo de taxa de localização e funcionamento.
Nesse sentido:
(…) Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a base de cálculo das taxas deve refletir o custo da atividade estatal específica e divisível, inerente ao exercício do poder de polícia ou à prestação de serviço público. (…) A utilização do número de empregados como critério de quantificação da exação desnatura a taxa, por não guardar relação com o custo da atividade administrativa, convertendo-a em verdadeira figura tributária de natureza diversa. (…) (ARE 910033 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, julgado em 01/12/2015, DJe 18/12/2015)
“TAXA – LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL E COMERCIAL – BASE DE CÁLCULO – NÚMERO DE EMPREGADOS. Não se coaduna com a natureza do tributo o cálculo a partir do número de empregados.” (STF, RE 202.393/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, julgado em 24/10/1997, DJ 21/11/1997).
Outrossim, reafirmando a exigência de correspondência entre a taxa e o custo da atividade estatal:
“As taxas devem guardar relação com o custo da atividade estatal que lhes dá suporte.” (STF, RE 588.322/RO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2010, DJe 03/03/2010).
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, o entendimento segue a mesma diretriz:
“TRIBUTÁRIO. TAXA. FISCALIZAÇÃO, LOCALIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. NÚMERO DE EMPREGADOS. ILEGITIMIDADE. É defeso ao município instituir a taxa de fiscalização com base no número de empregados do estabelecimento.” (STJ, REsp 172.222/SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, Segunda Turma, julgado em 03/04/2003, DJ 19/05/2003).
No mesmo sentido, a Corte Superior reafirma:
“A taxa não pode ter base de cálculo própria de imposto nem desvinculada do custo da atividade estatal.” (STJ, AgRg no REsp 1.060.210/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/06/2009, DJe 01/07/2009).
No âmbito dos Tribunais de Justiça pátrios, a orientação segue idêntica diretriz:
“TAXA DE LICENÇA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. NÚMERO DE EMPREGADOS. ILEGALIDADE. Adoção de critério próprio de imposto. Inconstitucionalidade reconhecida.” (TJSP, Apelação nº 994.09.225080-0, Rel. Des. Torres de Carvalho, 5ª Câmara de Direito Público, julgado em 10/03/2010).
No mesmo sentido:
“TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO. BASE DE CÁLCULO. NÚMERO DE EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. Violação à natureza jurídica da taxa.” (TJMG, Apelação Cível nº 1.0024.05.778345-6/001, Rel. Des. Afrânio Vilela, 1ª Câmara Cível, julgado em 12/08/2008).
Ainda:
“TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. UTILIZAÇÃO DO NÚMERO DE EMPREGADOS. DESCABIMENTO. Critério próprio de imposto. Ofensa ao art. 145, §2º, da Constituição Federal.” (TJRS, Apelação Cível nº 70024567890, Rel. Des. Arno Werlang, 2ª Câmara Cível, julgado em 18/06/2008).
A ratio decidendi desses precedentes é inequívoca: o número de empregados constitui critério revelador de capacidade contributiva, típico dos impostos, e não parâmetro de mensuração do custo da atividade estatal.
A propósito, a doutrina tributária é absolutamente firme nesse ponto. Roque Antonio Carrazza ensina:
“Se a base de cálculo da taxa não guardar relação com o custo da atuação estatal, estar-se-á diante de verdadeiro imposto travestido de taxa, o que é vedado pelo sistema constitucional.” (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 568).
No mesmo sentido, Hugo de Brito Machado pontua:
“A base de cálculo da taxa deve refletir o custo da atividade estatal. Quando se utiliza elemento estranho a esse custo, como faturamento, área ou número de empregados, a taxa perde sua natureza jurídica.” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 450).
No caso concreto, conforme se extrai dos autos, o Município do Salvador adotou exatamente tal critério inidôneo, utilizando o número de empregados como parâmetro de cálculo da TLF, circunstância que foi corretamente reconhecida pelo Juízo de origem como causa de nulidade do crédito tributário.
Não se desconhece que a atividade fiscalizatória pode variar conforme a dimensão do estabelecimento. Todavia, essa variação não autoriza a adoção de critérios típicos de tributação por capacidade contributiva, sob pena de frontal violação ao art. 145, §2º, da Constituição Federal.
A utilização do número de empregados, além de não refletir o custo efetivo da fiscalização, introduz elemento estranho à natureza da taxa, convertendo-a em instrumento de arrecadação genérica.
Dessa forma, a exação impugnada perde sua natureza jurídica de taxa e passa a ostentar contornos de imposto, o que a torna irremediavelmente inconstitucional.
Nesse cenário, a sentença recorrida, ao reconhecer a nulidade do crédito tributário, alinhou-se, com rigor técnico e precisão jurídica, à jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores e à melhor doutrina tributária.
Por conseguinte, impõe-se a rejeição do argumento recursal, mantendo-se incólume o decisum recorrido.
V – DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL
Sustenta o Município do Salvador que a Lei Municipal nº 4.279/1990 instituiu validamente a Taxa de Licença de Localização e Funcionamento – TLF, razão pela qual não haveria nenhum vício a macular a exigência tributária em apreço.
A argumentação, contudo, não se sustenta à luz do ordenamento jurídico pátrio.
De fato, não se desconhece que a lei municipal mencionada constitui instrumento formalmente idôneo à instituição de tributos no âmbito da competência tributária municipal, nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição Federal. Todavia, a validade de uma norma jurídica não se exaure em seu aspecto formal, exigindo, igualmente, conformidade material com os preceitos constitucionais.
Nesse sentido, a Constituição da República estabelece, de maneira expressa e cogente:
“Art. 145 (...) § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
Tal disposição consubstancia verdadeira limitação constitucional ao poder de tributar, impondo ao legislador infraconstitucional o dever de estruturar as taxas em estrita consonância com sua natureza jurídica de tributo vinculado.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, há muito consolidada, reafirma que a lei instituidora de taxa, ainda que formalmente válida, será materialmente inconstitucional caso adote base de cálculo incompatível com a essência desse tributo.
Nesse sentido:
“TAXA – BASE DE CÁLCULO – IDENTIDADE COM A DE IMPOSTO – INADMISSIBILIDADE. A taxa não pode ter base de cálculo própria de imposto.” (STF, RE 100.201/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 15/08/1984, RTJ 110/1).
Corroborando tal entendimento:
“TAXA – LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO – BASE DE CÁLCULO – NÚMERO DE EMPREGADOS – INCONSTITUCIONALIDADE.” (STF, RE 202.393/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, julgado em 24/10/1997, DJ 21/11/1997).
No âmbito doutrinário, leciona Roque Antonio Carrazza:
“A lei que institui taxa deve, obrigatoriamente, guardar fidelidade à Constituição. Se adotar base de cálculo própria de imposto, será materialmente inconstitucional, ainda que formalmente perfeita.” (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 570).
Na mesma linha, ensina Geraldo Ataliba:
“A legalidade tributária não é apenas formal; exige conformidade substancial com a Constituição. A lei que viola limites constitucionais é inválida.” (ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 119).
No caso concreto, conforme se extrai dos autos e foi expressamente reconhecido pelo Juízo de origem (sentença – ID nº 88702989), a legislação municipal instituidora da TLF adotou como critério de cálculo o número de empregados do estabelecimento, circunstância que, como já exaustivamente demonstrado, revela-se incompatível com a natureza jurídica das taxas.
A jurisprudência do STF consolida a interpretação de que o número de empregados é um elemento alheio à mensuração da atividade estatal, configurando-se como um critério genérico e presumido que não reflete a contrapartida exigida pela natureza das taxas. Essa jurisprudência demonstra o entendimento pacífico de que esse fator desvirtua o caráter contraprestacional da taxa e viola o art. 145, § 2º, da Constituição Federal.
Essa compreensão, ao ser aplicada ao presente caso, reforça a correção da sentença recorrida, pois a utilização do número de empregados como critério para fixação da Taxa de Localização e Funcionamento do Município do Salvador é incompatível com o ordenamento jurídico brasileiro, tanto em nível constitucional quanto infraconstitucional.
Assim, a sentença recorrida, ao reconhecer a nulidade do crédito tributário, atuou em plena consonância com a ordem constitucional vigente.
Por conseguinte, não merece guarida o argumento recursal, impondo-se sua rejeição.
VI – DA SUPOSTA NÃO VINCULATIVIDADE DA JURISPRUDÊNCIA
Sustenta o apelante que os precedentes invocados não ostentam caráter vinculante, por não terem sido firmados sob o regime da repercussão geral ou dos recursos repetitivos, razão pela qual não poderiam fundamentar a declaração de nulidade do crédito tributário.
A irresignação, todavia, não merece prosperar.
Com efeito, o Código de Processo Civil de 2015 instituiu, no ordenamento jurídico brasileiro, um sistema de precedentes qualificados, cuja finalidade precípua é assegurar a estabilidade, integridade e coerência da jurisprudência, em consonância com os princípios da segurança jurídica e da isonomia.
Dispõe, de forma expressa, o art. 926 do CPC: “Art. 926. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.”
No mesmo sentido, o art. 927 do diploma processual estabelece:
“Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão:
(...)
IV – os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;
V – a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados.”
Da leitura sistemática desses dispositivos, extrai-se que, ainda que determinados precedentes não possuam eficácia vinculante em sentido estrito, é inegável que as decisões reiteradas dos Tribunais Superiores, especialmente quando firmadas de modo uniforme, devem ser observadas pelos órgãos jurisdicionais, salvo fundamentada distinção (distinguishing) ou superação (overruling).
No caso concreto, como já amplamente demonstrado nos capítulos anteriores, a matéria relativa à ilegalidade da adoção do número de empregados como base de cálculo de taxa de localização e funcionamento encontra-se pacificada no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.
A propósito, reitera-se o entendimento da Suprema Corte:
“TAXA – LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO – BASE DE CÁLCULO – NÚMERO DE EMPREGADOS. Não se coaduna com a natureza do tributo o cálculo a partir do número de empregados.” (STF, RE 202.393/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, julgado em 24/10/1997, DJ 21/11/1997).
No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça:
“TRIBUTÁRIO. TAXA. FISCALIZAÇÃO, LOCALIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. NÚMERO DE EMPREGADOS. ILEGITIMIDADE.” (STJ, REsp 172.222/SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, Segunda Turma, julgado em 03/04/2003, DJ 19/05/2003).
Trata-se, portanto, de jurisprudência reiterada, uniforme e estável, cuja observância não decorre apenas de eventual caráter vinculante formal, mas sobretudo da necessidade de preservação da coerência do sistema jurídico.
Nesse sentido, a doutrina processual é clara. Fredie Didier Jr. assevera:
“O dever de observância dos precedentes não se limita aos precedentes vinculantes. Há um dever geral de coerência, integridade e estabilidade da jurisprudência, que impõe respeito às decisões reiteradas dos tribunais superiores.” (DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 20. ed. Salvador: JusPodivm, 2018, p. 452).
De igual modo, Luiz Guilherme Marinoni leciona:
“A autoridade dos precedentes decorre da necessidade de racionalidade do sistema jurídico, sendo imprescindível a sua observância para garantir previsibilidade e igualdade nas decisões judiciais.” (MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes Obrigatórios. 3. ed. São Paulo: RT, 2016, p. 89).
Portanto, a alegação de ausência de efeito vinculante, por si só, não afasta a força persuasiva qualificada dos precedentes consolidados, sobretudo quando inexistente qualquer fundamento apto a justificar sua superação.
Dessa forma, correta a sentença recorrida ao se alinhar à jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores.
VII – DA SUPOSTA VALIDADE PELO CONSELHO DE CONTRIBUINTES
Sustenta o Município do Salvador que o critério adotado para a cobrança da Taxa de Licença de Localização e Funcionamento teria sido validado na esfera administrativa, inclusive pelo Conselho de Contribuintes, o que evidenciaria sua regularidade e legitimidade.
Tal argumento, contudo, não merece acolhida.
Com efeito, o ordenamento jurídico brasileiro adota o princípio da inafastabilidade da jurisdição, consagrado no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal: “Art. 5º (...) XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”
Tal dispositivo assegura que nenhuma lesão ou ameaça a direito poderá ser subtraída do controle jurisdicional, o que implica reconhecer que atos administrativos — inclusive decisões proferidas em instâncias administrativas fiscais — não possuem força vinculante perante o Poder Judiciário.
Nesse sentido, a doutrina administrativista é categórica. Celso Antônio Bandeira de Mello ensina:
“Os atos administrativos estão sujeitos ao controle jurisdicional, não sendo possível à Administração Pública conferir definitividade absoluta às suas decisões.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 103).
No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona:
“A decisão administrativa não faz coisa julgada material, podendo ser revista pelo Poder Judiciário sempre que houver alegação de ilegalidade ou inconstitucionalidade.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2017, p. 83).
No caso concreto, ainda que se admitisse a existência de validação administrativa do critério adotado pelo Município, tal circunstância não tem o condão de afastar a manifesta incompatibilidade da base de cálculo com a Constituição Federal, já reconhecida pela jurisprudência consolidada do STF e do STJ.
Assim, a prevalência do controle jurisdicional sobre o administrativo impõe o afastamento da exigência tributária ilegal, independentemente de eventual chancela administrativa.
Desse modo, também neste ponto, não merece acolhida a pretensão recursal.
VIII – DO PEDIDO DE REFORMA
À luz de todo o arcabouço fático-probatório delineado nos autos, bem como da sólida fundamentação jurídica construída nos capítulos antecedentes, revela-se inequívoco que a pretensão recursal deduzida pelo MUNICÍPIO DO SALVADOR não encontra amparo no ordenamento jurídico pátrio.
Com efeito, restou exaustivamente demonstrado que a exigência da Taxa de Licença de Localização e Funcionamento – TLF, tal como estruturada pela legislação municipal e aplicada no caso concreto, encontra-se eivada de vício material insanável, consubstanciado na adoção de base de cálculo incompatível com a natureza jurídica das taxas.
A Constituição da República, ao dispor no art. 145, § 2º, estabelece limitação expressa ao poder de tributar: “Art. 145 (...) § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
No caso vertente, conforme se extrai dos autos e foi corretamente reconhecido pelo Juízo de origem (sentença – ID nº 88702989), o critério adotado pelo ente municipal – número de empregados do estabelecimento – constitui inequívoco indicador de capacidade contributiva, típico dos impostos, e não parâmetro idôneo de mensuração do custo da atividade estatal de fiscalização.
A jurisprudência dos Tribunais Superiores, por sua vez, é absolutamente pacífica no sentido da ilegitimidade de tal critério, conforme reiteradamente decidido pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, em precedentes já devidamente transcritos ao longo deste voto.
Nesse contexto, não há espaço para interpretação divergente que permita validar a exação impugnada, sob pena de flagrante violação ao texto constitucional e aos princípios que regem o sistema tributário nacional.
A sentença recorrida, longe de incorrer em qualquer equívoco, revela-se juridicamente irretocável, porquanto alinhada:
(i) à Constituição Federal, especialmente ao art. 145, § 2º;
(ii) à jurisprudência consolidada do STF e do STJ;
(iii) à melhor doutrina tributária; e
(iv) aos elementos fáticos constantes dos autos.
Ademais, cumpre destacar que o controle jurisdicional exercido na hipótese não representa ingerência indevida na esfera de atuação do ente municipal, mas sim legítimo exercício do Poder Judiciário, voltada à preservação da supremacia da Constituição.
Como leciona Luís Roberto Barroso:
“A jurisdição constitucional tem por finalidade assegurar a supremacia da Constituição, invalidando atos normativos que a contrariem.” (BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 327).
Diante desse panorama, impõe-se reconhecer que os fundamentos invocados pelo apelante não são capazes de infirmar a conclusão adotada pelo Juízo de primeiro grau.
Portanto, à míngua de qualquer elemento jurídico apto a justificar a reforma da decisão recorrida, deve ser integralmente mantido o decisum, por seus próprios e bem lançados fundamentos, os quais ora se adotam como razões de decidir.
Em consequência, não há nenhum fundamento apto à reforma da decisão recorrida, impondo-se a rejeição integral da pretensão recursal.
IX – CONCLUSÃO
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DO SALVADOR, mantendo integralmente a sentença por seus próprios fundamentos, os quais ora se adotam como razões de decidir.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA