PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8181642-09.2024.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| REPRESENTANTE/NOTICIANTE: PARENTES REVENDA DE PRODUTOS DE PETROLEO LTDA. |
| Advogado(s): JOAO DANIEL DA CONCEICAO |
| IMPETRADO: SECRETARIO DE JUSTIÇA E DIREITOS HUMANOS DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído ao Secretário de Justiça e Direitos Humanos do Estado da Bahia, consistente na alegada omissão em franquear o acesso integral aos autos do Processo Administrativo nº 2022-01-202, instaurado pelo PROCON/BA no âmbito da operação "Posto Legal", com pedido de reabertura do prazo recursal administrativo.
A impetrante, sociedade empresária atuante no ramo de revenda de combustíveis (Posto CD, Jacobina/BA), foi intimada, em 19 de novembro de 2024, de decisão proferida no referido processo administrativo sancionador, que lhe impôs multa pecuniária por supostas infrações consumeristas. Sustenta que a correspondência de intimação continha exclusivamente a decisão, desacompanhada dos demais elementos probatórios que a instruíram, e que as diversas tentativas de obtenção de acesso por meios digitais, telefônicos e por intermédio da Ouvidoria restaram infrutíferas, inviabilizando o exercício do contraditório e da ampla defesa dentro do exíguo prazo recursal de dez dias.
Neste Tribunal, o pedido liminar foi indeferido (ID. 96984315), por entender-se que a prova documental acostada, naquele momento processual de cognição sumária, não demonstrava com a certeza exigida pelo mandamus a ocorrência de recusa formal e expressa da autoridade impetrada. No curso do processo, o Estado da Bahia juntou cópia integral do processo administrativo (ID. 99063069) e apresentou defesa (ID. 99063071), suscitando múltiplas preliminares. O Ministério Público, por sua vez, opinou pela concessão parcial da segurança (ID. 107444896).
O exame definitivo da causa impõe o enfrentamento das seguintes questões, em ordem lógica de prejudicialidade: (i) existência de prova pré-constituída e direito líquido e certo; (ii) legitimidade passiva da autoridade impetrada; (iii) cabimento do mandamus diante da existência de recurso administrativo; (iv) perda superveniente do objeto; e, superadas as preliminares, (v) ocorrência de violação ao contraditório e à ampla defesa e cabimento da reabertura do prazo recursal administrativo.
I — Das preliminares
I.1 — Da prova pré-constituída e do direito líquido e certo
O Estado da Bahia sustenta que as alegações da impetrante são genéricas e desprovidas de prova pré-constituída, o que inviabilizaria o manejo da via mandamental.
A arguição não prospera.
O mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, exige que os fatos que fundamentam a pretensão estejam comprovados de plano por documentação inequívoca. A liquidez e certeza, contudo, dizem respeito aos fatos, e não ao direito: o que se impõe é a demonstração documental da situação fática invocada, cabendo ao julgador a subsunção jurídica correspondente.
No caso concreto, os autos contêm prova documental suficiente para a aferição da matéria de fato alegada. A intimação recebida via Aviso de Recebimento (IDs. 96904334, 96904335 e 96904336) demonstra que a impetrante foi cientificada da decisão administrativa, acompanhada unicamente da cópia do ato decisório, sem os demais elementos instrutórios do procedimento. Os registros de tentativas de acesso por meios eletrônicos, telefônicos e pela Ouvidoria, acostados à inicial, documentam as diligências realizadas pela administrada na tentativa de obter vistas ao processo.
Ademais, a própria conduta da Administração no curso deste mandamus confirma a veracidade do quadro fático descrito. A tramitação interna documentada nos IDs. 99063070 e 99948151 revela que a Secretaria de Justiça e Direitos Humanos necessitou acionar o PROCON/BA, por intermédio de despachos internos sucessivos, para que fosse localizada e encaminhada à Procuradoria Geral do Estado a cópia integral do Processo Administrativo nº 2022-01-202. Essa cadeia burocrática interna evidencia a dificuldade de acesso ao próprio procedimento administrativo, corroborando a tese da impetrante de que o conteúdo dos autos não lhe foi disponibilizado de forma tempestiva e acessível.
A questão atinente à configuração ou não da violação ao direito de defesa confunde-se com o próprio mérito do mandamus, devendo ser aferida na análise de fundo, e não como óbice ao conhecimento da ação.
Rejeita-se a preliminar.
I.2 — Da ilegitimidade passiva do Secretário de Justiça e Direitos Humanos
O Estado da Bahia sustenta que o Secretário de Justiça e Direitos Humanos não seria responsável direto pela disponibilização dos autos administrativos, o que afastaria sua legitimidade para figurar como autoridade coatora.
A tese não merece acolhimento.
O PROCON/BA integra a estrutura administrativa da Secretaria de Justiça e Direitos Humanos do Estado da Bahia, de modo que o Secretário de Estado, como autoridade máxima da pasta, detém competência hierárquica sobre o órgão responsável pela condução do processo administrativo sancionador e pela disponibilização dos respectivos autos ao administrado. A omissão imputada na inicial decorre de falha institucional do órgão em sua totalidade, e não de ato isolado de servidor de hierarquia inferior, sendo o Secretário a autoridade competente para determinar as providências necessárias à correção da irregularidade.
Ainda que assim não fosse, o Estado da Bahia, ao apresentar defesa (ID. 99063071), não se limitou a arguir a ilegitimidade passiva: adentrou amplamente no mérito do ato impugnado, defendendo a regularidade do procedimento administrativo, a licitude da intimação e a ausência de cerceamento de defesa, postulando a denegação da segurança. Essa conduta atrai, de forma inequívoca, a aplicação da teoria da encampação, consolidada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Nos termos desse entendimento, quando a autoridade apontada como coatora defende o mérito do ato impugnado e requer a denegação da segurança, assume a legitimatio ad causam passiva, suprindo eventual equívoco na indicação (STJ, EDcl no RMS 21.508/MG, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 22/09/2008).
Rejeita-se a preliminar.
I.3 — Do cabimento do mandado de segurança. Existência de recurso administrativo com efeito suspensivo
O impetrado invoca o art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.016/2009, segundo o qual não se concederá mandado de segurança contra ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução. Sustenta que a impetrante dispunha de recurso administrativo com efeito suspensivo previsto no art. 49, § 1º, do Decreto Federal nº 2.181/1997 e que sua não utilização configura óbice ao conhecimento do mandamus.
O argumento não procede.
A vedação prevista no art. 5º, I, da Lei nº 12.016/2009 pressupõe que o recurso administrativo dotado de efeito suspensivo seja, no caso concreto, via acessível e efetivamente disponível ao administrado. Sua incidência requer, portanto, que o interessado possa exercitar concretamente o direito de recorrer.
No caso dos autos, a impetrante não deixou de interpor recurso administrativo por inércia ou desinteresse. O que se constata é que a intimação da decisão administrativa veio desacompanhada dos elementos instrutórios do procedimento, e as diligências empreendidas para obtenção de acesso restaram frustradas. O direito de recorrer pressupõe, logicamente, o conhecimento integral dos fundamentos e provas que embasaram a decisão impugnada. Exigir da administrada o exaurimento da via recursal administrativa quando é precisamente a impossibilidade de acesso aos autos que inviabilizou a elaboração de recurso fundamentado configuraria inversão lógica incompatível com o sistema de garantias constitucionais.
A norma do art. 5º, I, da Lei nº 12.016/2009 não pode ser interpretada de modo a converter o obstáculo imposto pela própria Administração em requisito de admissibilidade contra aquele que dele é vítima. O mandamus não visa, neste caso, à revisão do mérito da sanção administrativa, mas à garantia de acesso aos autos e à retomada do prazo recursal — providências que, por sua natureza, são logicamente antecedentes ao exercício do próprio recurso administrativo.
Rejeita-se a preliminar.
I.4 — Da perda superveniente do objeto
O Estado da Bahia sustenta que a juntada de cópia integral do Processo Administrativo nº 2022-01-202 aos autos judiciais (ID. 99063069) teria esvaziado o objeto da demanda.
A tese não procede.
O objeto do presente mandamus não se restringe à obtenção de acesso aos documentos do processo administrativo. A pretensão mandamental abrange, cumulativamente, a reabertura do prazo recursal administrativo, cujo transcurso se deu sem que a impetrante pudesse exercer o contraditório de forma plena.
A disponibilização dos autos apenas no curso da ação judicial, em cumprimento a determinação deste Relator e por necessidade de instrução da defesa do próprio Estado, não equivale à satisfação integral da pretensão mandamental. A cessação tardia do ato omissivo, quando decorrente de compulsão processual e não de iniciativa espontânea da Administração, não restaura automaticamente a oportunidade recursal que se perdeu pela ausência de acesso tempestivo ao procedimento administrativo.
Subsiste, portanto, o interesse processual da impetrante quanto ao pedido de reabertura do prazo recursal, o que impede o reconhecimento da perda do objeto.
Rejeita-se a preliminar.
II — Do mérito
II.1 — Da violação ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo sancionador
Superadas as preliminares, a questão de fundo consiste em verificar se a impetrante teve seu direito constitucional ao contraditório e à ampla defesa efetivamente violado pela forma como se deu a intimação da decisão administrativa e pela impossibilidade de acesso tempestivo aos autos do Processo Administrativo nº 2022-01-202.
O devido processo legal administrativo, consagrado no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, não se exaure na mera comunicação formal de decisão desfavorável ao administrado. A garantia constitucional pressupõe a efetiva possibilidade de conhecimento de todos os elementos que compõem a acusação, das provas produzidas e dos fundamentos utilizados pela Administração para formação de sua convicção. O contraditório, em sua dimensão material, exige que a parte tenha condições reais de influir na formação da decisão ou, quando esta já proferida, de impugná-la com pleno conhecimento de causa.
A Constituição Federal, ao estender as garantias do contraditório e da ampla defesa aos processos administrativos, impôs à Administração Pública o dever de assegurar ao administrado todos os meios e recursos inerentes à defesa, o que inclui, como pressuposto lógico indispensável, o acesso integral aos autos do procedimento. Sem o conhecimento dos elementos instrutórios que fundamentaram a decisão, o exercício do direito de recorrer torna-se formalmente possível, porém substancialmente vazio.
No caso concreto, a intimação recebida pela impetrante continha apenas a decisão administrativa, desacompanhada dos documentos que a instruíram. As tentativas de obtenção de acesso por meios eletrônicos, telefônicos e pela Ouvidoria restaram documentalmente comprovadas e infrutíferas. O prazo recursal de dez dias corridos transcorreu sem que a administrada tivesse acesso à integralidade do procedimento sancionador.
A conduta da própria Administração no curso deste processo judicial confirma a dificuldade de acesso aos autos. Conforme documentado nos IDs. 99063070 e 99948151, a obtenção da cópia integral do Processo Administrativo nº 2022-01-202 demandou a expedição de ofícios internos do Gabinete do Secretário ao PROCON/BA, com encaminhamento à Assessoria da Superintendência, desta ao Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor, e deste à Coordenação Técnica, que finalmente localizou e digitalizou os autos. Essa cadeia burocrática interna, percorrida em fevereiro de 2026 para atender determinação judicial expedida em janeiro de 2026, demonstra que o acesso ao procedimento administrativo não estava disponível de forma simples e imediata ao administrado, o que corrobora a narrativa da impetrante.
O argumento do Estado da Bahia de que a impetrante foi regularmente notificada e "permaneceu inerte" não enfrenta a questão central da controvérsia. A inércia que se aponta é justamente aquela decorrente da impossibilidade de exercício informado do direito de defesa. Não se pode imputar desídia ao administrado que, diante de intimação acompanhada apenas do ato decisório, empreendeu múltiplas diligências para obter acesso ao processo e não logrou êxito antes do decurso do prazo recursal.
A alegação de que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, embora verdadeira como premissa geral, não constitui fundamento idôneo para afastar a garantia constitucional do contraditório e da ampla defesa. A presunção de legitimidade é relativa e cede diante de prova em sentido contrário. No caso, a documentação acostada aos autos demonstra que a Administração não assegurou à impetrante o acesso efetivo aos elementos instrutórios do processo administrativo sancionador dentro do prazo recursal, o que configura violação ao devido processo legal em sua vertente administrativa.
A Súmula Vinculante nº 14 do Supremo Tribunal Federal, embora originalmente editada no contexto de investigações criminais, consagra o princípio de que o acesso aos elementos de prova já documentados em procedimento investigatório ou sancionador é direito do interessado, extensível aos procedimentos administrativos. No mesmo sentido, o art. 7º, XIV, da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia) assegura ao advogado o direito de examinar autos de processos administrativos, mesmo sem procuração, reforçando a garantia de acesso como pressuposto do exercício da defesa técnica.
Esta Quinta Câmara Cível, em julgado recente, reafirmou o entendimento de que o administrado possui direito líquido e certo ao acesso integral aos autos de processo administrativo sancionador, sendo a negativa injustificada passível de correção por mandado de segurança (TJBA, Remessa Necessária nº 8109991-48.2023.8.05.0001, Rel. Des. Cássio Miranda, Quinta Câmara Cível, j. 23/04/2025).
II.2 — Da reabertura do prazo recursal administrativo
Reconhecida a violação ao contraditório e à ampla defesa, impõe-se examinar a consequência jurídica adequada.
A impetrante não pleiteia, neste mandamus, a invalidação do processo administrativo ou o afastamento da sanção pecuniária. A pretensão limita-se à reabertura do prazo recursal, de modo a permitir o exercício da defesa com pleno conhecimento dos autos — providência compatível com os postulados da boa-fé objetiva, da transparência administrativa e da garantia do devido processo legal.
A medida é tecnicamente adequada e proporcional. O prazo recursal cuja fluência teve início com a intimação da decisão administrativa transcorreu sem que a impetrante dispusesse dos elementos necessários para elaborar impugnação fundamentada. A reabertura integral do prazo, contado a partir da efetiva disponibilização dos autos do Processo Administrativo nº 2022-01-202 à impetrante, restabelece a garantia constitucional sem interferir no mérito do procedimento sancionador, preservando a competência da Administração para apreciar o recurso e decidir conforme seu juízo técnico.
A concessão da segurança, contudo, é parcial. O pedido de imposição de multa cominatória e de determinação de disponibilização de canal digital específico para protocolo excede os limites do direito líquido e certo demonstrado nos autos. A obrigação que se impõe à autoridade impetrada é a de assegurar o acesso integral ao processo administrativo e a reabertura do prazo recursal, cabendo à Administração definir os meios operacionais para o cumprimento da ordem.
Registro, por fim, que em mandado de segurança não há condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, das Súmulas 105/STJ e 512/STF, e do Tema Repetitivo 1.232 do STJ.
Isso posto, VOTO NO SENTIDO DE CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA, para:
a) determinar à autoridade impetrada que assegure à impetrante o acesso integral aos autos do Processo Administrativo nº 2022-01-202;
b) determinar a reabertura integral do prazo recursal administrativo previsto na legislação de regência, a ser contado a partir da efetiva disponibilização dos autos à impetrante, assegurando-se o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa;
c) sem condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009; Súmulas 105/STJ e 512/STF).
Salvador/BA, 5 de junho de 2026.
Des. José Cícero Landin Neto
Relator